试论县级政府执行力有效提升——以公众参与视角考量

徐凤麟

（安徽财经大学,安徽 蚌埠 233000）

自党的十八届三中全会召开，首次提出了全面推进国家治理制度建设以及政府治理能力现代化这一理念。这体现了党在政治体制方面改革的决心，由原先的国家统治到国家管理和现在的国家治理，治理主体由单一化变成多元化，强调了民众的主人翁地位。治理能力的提升离不开执行力的发展，执行力作为治理能力中的核心力，受到越来越多的重视。

县级政府在我国的行政体系中属于最基础的行政区域，直接面向广大的城镇、农村居民工作。它是基层建设的主要领导者与实施者，其执行力的高低直接决定了政府建设的实施成效。在县级政府公共管理中引入公民参与，对于政府治理能力的提升具有重要意义，同时也为政府执行力的研究提供了新的视角与路径。

一、公民参与视角下县级政府执行力概述

1.执行力涵义

执行力最初属于行政法学领域中的概念，如今被广泛运用于企业管理中。而究竟什么是“执行力”，该对它如何定义。拉姆·查兰的专著《执行——如何完成任务的学问》一书中，提出执行力是一种复杂而又自成系统的流程，是公司战略发展中不可缺失的一环。美国学者保罗·托马斯提出：“执行力是一整套行为与技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。”我国最早研究执行力的周永亮学者认为：“在形成了决策，制定了具体的计划之后，达成目标的具体行为就是执行。”根据以上理论界定，我们可以得出执行力就是组织把目标、战略予以实现的各种能力与手段。

2.公众参与视角下的基层政府执行力

在行政管理中，政府主要职能就是实现制定的政府战略目标，而目标的制定又离不开公共决策的过程，公共决策过程中公众参与属于重要环节，公民可以自由表达对于利益分配和公共产品的选择，使政策的制定不至于和民众的意愿造成冲突。因此，我们可以认为县级政府执行力是指：“县级政府以实现社会公共利益为根本目标，运用行政资源，为完成一定行政任务所表现出来的能力。”执行力是县级政府发挥职能的核心力。它对基层政府与公务人员提出了更高的要求，必须实时领会国家法规政策精神，保证国家政策决定能够在基层得到贯彻落实。

二、公众参与视角下县级政府执行力存在的问题

1.公众参与渠道匮乏

随着民主化进程的推进，公众在政治领域中的地位逐步提高。与此相对应的是公众日益增长的政治参与需求以及不断提升的参与能力。在我国，公民参与渠道主要有两种方式。首先就是直接参与渠道，如信访制度、公示制度等。公众参与是站在民众的立场上公开表达自身的利益诉求，希望得到政府的重视，从而影响政策的制定与实施。但目前的许多参与却存在着内容与实质脱节的现象，使得公众参与蜕变为一种贴着法治、公正、民主权力标签的形象工程。公民虽表面上参与到了基层政府的政治社会事务中来，但公民的意见与建议并不受到重视。第二种参与途径就是间接参与渠道，如人民代表大会制度。民众通过选举出人民代表来参与到国家政府的决策中来，通过这种方式实现民主参与。但在长期的政治发展中，人民代表大会制度更多地代表了精英阶层的政治意愿，基层民众仍旧缺乏有力的途径去表达自己的观点与意见。

2.执行观念滞后

执行主体是执行力提升的关键因素。一些县级政府的公务人员对自身定位不清，在政府执行力改革过程中把自己视为管理者，认为公众参与与行政执行无关。一些领导干部在政策实施上只从自身角度考虑，即便意识到了公众参与的要求，也对公众的参与能力与水平持怀疑态度，认为公民发挥的作用远比不上专业人士。执行主体的这种错误观念直接导致公民参与度偏低。而对于公民自身而言，有相当一部分比例的基层公民文化素质偏低，参与意识匮乏，缺乏主动参与性。在参与过程中，对政策规定不够了解，往往采取随大流的形式。对于县级政府而言，摒弃公众参与的执行力改革，违背了政策制定者的初衷，也无法取得理想中的收效。

3.公众监督不力

孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才会休止。”因此，对于政府执行力监管仍需引起重视。在我国，人民代表大会是最高权力机关，对地方政府进行监督。但在具体工作中，人大代表面对一些违反法规政策的领导官员，往往不敢给予纠正，没有真正起到监督的作用。而在外部监督方面，又以社会公众监督最为有效。民众可以最直接、最敏感地感受到政策执行过程中出现的各种问题，因此，缺乏广大人民群众的监督，监督效果会大打折扣。监督制度相关法律的不健全，导致民众监督没有法制保障。只有通过相关法律的制定，才能明确民众的监督对象、监督范围以及监督方式，对于不符合法律规定的行为，同样按照相关规定进行惩罚，刚柔并济，才能真正实现有效监督。

三、公民参与视角下县级政府提升的路径选择

（一）转变执行观念

要想提高政府执行力，必须提升执行主体的整体素质。执行主体在执行力中发挥着核心作用，是提升执行力的重要因素。首先，要树立正确的执行理念。基层公务人员要树立全心全意为人民服务的意识，把引导、促进民众参与当做是自己的责任、义务。而对于公民自身来说，切实提高自身的文化素质十分重要。积极培育自身的参与意识，树立参与观念。基层公务人员要深入民众生活，耐心解答群众疑问，使民众可以深入了解政府的政策法规，政府的机关部门以及它们之间是如何相互协作的。既满足了民众对政府办公的好奇心，也有助于民众政治素质的提高以及参与责任感的培育，让民众实现最大程度的有效参与。

（二）完善相关制度法规

1.完善社会公众监督体制

对于政府执行力的监督离不开外部力量的作用。社会公众在政治领域的地位日益提高，由社会民众对政府事务进行监督，才能有力促进政府执行的民主化、规范化。我国目前的监督体系仍不完善，导致监督工作的开展不尽如人意。完善相应的法律法规是监督工作开展的前提。通过法律法规明确监督的内容范围与方式方法，使工作开展有依据可循，同时也可以保障社会民众的监督权力的行使。

2.完善监督问责制度

所谓问责制就是指“在某项活动中针对相应的权力，明确相应的责任，并对相应责任履行严格科学考核，及时察觉失责，依据相应的失责度量对当事人追究与惩罚的一种机制。”问责制的开启可以有力促进公务人员端正工作态度，起到震慑作用。县级政府执行力的提高，必须完善问责制度，将它与监督制度相结合。同时，明确相对应的执行部门以及执行人员的责任，一旦执行出现问题，直接追究相关负责人的责任并进行处罚，同时将处罚结果进行公示。根据监督考核的结果，对工作负责、成绩突出的公务人员进行奖励，并将此作为工作晋升的依据。

3.完善行政公开制度

行政公开是公众参与的前提。政府要解除垄断信息的限制，无条件地向民众公开相关信息政策，使最基层的民众也有条件实现信息自由。只有通过行政公开，公众了解执行主体执行工作的基本情况、实现过程以及最终结果，才能给出合理有效的建议，使工作开展更为顺利。完善行政公开制度，保障民众知情权，是实现公众参与有效性与真实性的必要条件。

（三）拓宽参与渠道

1.网络化政府建设

信息技术的不断发展对我们生活产生了巨大影响，尤其是网络化的普及与运用对政府改革的不断冲击，迫使政府开始注重通过网络与公众实现互动交流。在网络化的浪潮下，各地县级政府都通过积极建立政府网站，拉近与民众之间的距离。民众可以通过交流平台直接参与到政府开展的各项活动中去，方便快捷，而政府也可以通过平台实时公布有关政策信息，及时回应民众疑问，与民众实现有效沟通，同时也使民众进行公开监督，提高政府执行透明度。

2.新闻传媒的监督

新闻媒体作为沟通政府与民众之间交流的桥梁，起着重要的作用。新闻传媒通过对一些社会问题的报道，及社会矛盾的揭露，引导公众关注并参与其中。新闻传媒通过收集民众来信或民众意见、建议，集中向政府相关部门反映，同时也根据政府部门的回应及时向民众传达，增进政府与民众之间的沟通交流，为民众参与到政府活动中提供有效的通道。政府必须重视新闻媒体的作用，因为它不仅拓宽了民众参与的渠道，同时也对政府工作实施了有效监督，对于政府执行力的提高起着关键性的作用。

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