多方博弈下的统计反腐联控制度建设研究

罗放华，谢 华

（湖南城市学院 商学院，湖南 益阳 413000）

0 引言

统计数据直接关系到各级政府、各类经济主体以及国际社会对我国经济与社会发展形势的判断，直接影响到各类经济决策。统计数据一旦失真，就会失信于民，就会给社会带来巨大的危害。因此，早在1998年中办、国办就联合发出通知，明确指出：在统计上弄虚作假是一个严重的政治问题，是一种危害性极大的腐败行为，必须坚决纠正。中央领导同志多次强调严肃查处统计弄虚作假行为。2002年10月28日，原国务总理朱镕基为国家统计局题词“不出假数”〔1〕。2012年12月，习近平总书记提出，经济增长必须是实实在在和没有水分的增长。原国家统计局马建堂局长在2012年4月的局务会议上强调：在统计数据上弄虚作假是统计领域最大的腐败，是对政府公信力最大的影响，坚决惩治和积极预防在统计上弄虚作假是统计系统廉政建设的首要任务〔2〕。

1 多方博弈下的统计腐败特征

统计腐败，不是中国特有的现象，也不是“改革开放”惹的祸，而是一种长期存在的历史现象。统计腐败现象持续蔓延，既有深刻的理论根源，又有重要的现实根源。首先，统计“为我所用”是产生统计腐败的理论诱因。从康令(H.Conring)与阿亨瓦尔(G.Achenwall)的国势学、威廉.配第(William Petty)的《政治算术》到近代社会经济统计学，一致认为统计是“服务统治阶级的政治工具”，这样统计便演化为“以数谋利”的工具。其次，统计“利益输送”是滋生统计腐败的现实根源。在“数据治国”的量化管理背景下，统计数据已经成为官方分配经济资源、核定企业税负、考核政绩、评优评先、晋升干部的重要依据。由于统计数据与利益高度相关，因而“做好”统计数据就可能使单位、部门、地方政府获得实实在在的物质利益，就可能给个人带来荣誉或晋升资本，正是这种利益诱惑滋生了统计腐败现象。“为我所用”的利益驱动诱发了统计数据的多方博弈，进而产生了“以权出数”、“以数谋利”的统计腐败行为。当前，我国统计数据的多方博弈日趋激烈，统计腐败现象呈现出新的特征。

（1）统计腐败主体由低层次向高层次发展

近年来，国家全面启动省、地、县、乡镇四级政府政绩考核工作，并且将考核结果作为衡量地方官员政绩与提拔任用的重要依据，从而大大地提高了各级地方政府和主管部门对统计数据的关注度。另外，凡与获取上级政府和主管部门经济资源、影响地方政府经济与社会发展计划执行情况检查的相关统计指标，也是被关注的焦点。由于统计数据与地方官员的个人利益、部门利益、地方利益高度相关，因而许多地方政府和主管部门的党政“一把手”亲自过问统计工作，有的甚至或明或暗地干预统计数据。事实上，有些地方统计部门在上报关键性统计数据时，通常要与相关主管部门“协调”，并经主要领导“审定认可”以后，方能上报。统计腐败主体正由基层统计人员逐渐扩大到政府高层公务人员，因而严重地损坏了政府形象。

（2）统计腐败行为由个体行为向群体行为发展

2012年2月18日，全国70万家“三上”企业和房地产开发经营企业全面实行统计联网直报。统计联网直报是企业通过互联网直接向国家数据中心或国家认定的省级数据中心报送统计数据的一种统计生产方式。推行统计联网直报最根本的目的，就是确保国家获得真实准确、完整及时的统计数据，为宏观调控和经济管理提供科学依据，为社会各界提供优质服务。实现这一目的，关键在于企业独立地报送自已的真实数据。为此，国家统计局向联网直报企业发布了《企业统计法律事务告知书》，并会同发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部等部委联合发出通知，要求各级统计部门、发展改革部门、工业和信息化主管部门、建委（建交委）和商务主管部门充分认识开展联网直报工作的重要意义，净化直报环境，强化组织领导，切实保障企业独立真实上报统计数据〔3〕。可是，统计联网直报数据造假现象依然屡见不鲜。从国家统计局门户网站多次曝光和查处的案例看，统计造假行为呈现由个体行为向群体行为发展的态势。有的地方打着“统计代理”的幌子，由主管部门或统计部门代理上报；有的地方打着“统计审核”的牌子，设计政府前置审核；有的地方则以“统计指导”为名，由主管部门或统计部门“指导”上报。近年来，由企业、主管部门和统计部门联手造假的群体行为日益增多，从而严重地影响了统计公信力。

（3）统计腐败范围由个别领域向各个领域发展

在我国，统计腐败现象，沿着统计利益链条延伸的轨迹而呈现由个别领域向各个领域扩散的态势。首先，统计腐败现象沿着政治利益链条延伸的轨迹而扩散。在以经济建设为中心的年代，由于党和政府高度关注经济工作，因而政治投机者便在经济数据上弄虚作假，以牟取政绩；在全面建设小康社会的新时期，党和政府以经济、社会、环境协同发展为目标，这样政治投机者便在社会发展、环境、民生等统计数据上造假，以捞取政治资本。其次，统计腐败现象沿着经济利益链条延伸的轨迹而扩散。统计腐败最初源于企业偷税漏税与骗取信贷资质的动机，从而虚构相关经济数据。后来，由于上级财政转移支付、农业补贴支付、土地补偿支付、扶贫资金支付、救灾救济资金支付等都以相关统计数据作为支付依据，因而使统计数据造假从经济统计领域扩大到社会统计的各个领域。统计腐败现象蔓延，严重地败坏了党风、政风与民风。

2 治理统计腐败所面临的困难

统计腐败是世界的公害，社会的毒瘤，必须予以严厉打击。在我国，治理统计腐败可谓“有法可依、违法必究”。首先，我国《统计法》与《统计法实施细则》十分明确地界定了统计造假行为与应承担的法律责任；同时，由监察部、人力资源社会保障部、国家统计局联合制定的《统计违法违纪行为处分规定》，也非常清楚地规定了统计违法违纪处理办法。其次，国家统计局曾经多次组织全国统计执法大检查，并查处了一批统计造假案件；各地统计局也开展了经常性统计执法检查，处理了较多的统计造假案件。可是，统计腐败现象依然“野火烧不尽、春风吹又生”。那么，为什么统计腐败现象仍在蔓延呢？

（1）“法不责众”

所谓“法不责众”，是指统计造假行为即使应受到法律的惩罚，但很多人都那样干，也就不好惩罚了。在我国，统计造假之所以习以为常，主要原因是《统计法》、《统计法实施细则》与《统计违法违纪行为处分规定》在法律责任规定上没有实质性突破。例如，对统计责任人只有行政处分，而没有追究刑事责任；对统计责任单位通常采取责令改正、予以警告的象征性处分，对企事业单位和个体工商户可处5万元或1万元以下的罚款，而对行政单位则不能罚款；对负有直接责任或主要责任的部门领导、地方党政领导很少惩处。“河津作假案”性质恶劣，但当事官员只是“免职”处分。由于统计造假风险小，从而导致了“法不责众”的后果。因此，惩治统计领域的“最大腐败”，必须提高统计造假风险，使统计责任人不敢造假。否则，统计腐败就会泛滥。国外许多国家的统计法律十分严厉，参与统计数据造假者通常面临吊销从业资格、终身禁入、高额罚款以及追究刑事责任的严厉惩罚，因而统计人员一般不敢造假。

（2）“有法难依”

尽管我国统计法律制度有待完善，但毕竟“有法可依”。可是，在统计工作中“有法不依”的现象较为普遍，这有多种多样的原因，但最根本的原因有两个方面。首先，统计人员依法执业难。因为，单位统计人员不按负责人意图上报统计数据将面临下岗的风险；主管部门统计人员违背领导意志报送统计数据可能遭受打击报复；统计部门统计人员报送的统计数据如果影响了地方政府的政绩和利益，一般没有“好果子”吃。因此，统计人员在实事求是与弄虚作假的两难选择中，往往选择了后者。其次，统计执法主体铁面执法难。我国统计法律制度规定，统计执法由从事统计业务活动的县级及以上政府统计部门负责，也就是由统计“运动员”、统计“教练员”兼任统计“裁判员”。在这种由同行执法或娘家执法的“近亲执法”体制下，统计执法者很难做到铁面无私。正因如此，统计检查往往是“蜻蜓点水”或“走马观花”，统计执法一般是“雷声大”而“雨点小”。

(3) 随着城市线网的不断加密，部分车站可能调整为换乘站，建议中心城区车站在满足进、出站客流的前提下，适当加宽站台以及加大站厅公共区面积，这样既可以提高服务水平，也为换乘改造预留了空间条件。

（3）“违法难究”

统计违法违纪现象时有发生，但要做到“违法必究”却十分困难。主要原因有：一是统计执法取证困难。在实行统计联网直报以后，企业直接登录互联网平台上报统计数据，并根据县、地、省统计部门审核意见进行修改和确认，如果存在统计数据弄虚作假的问题，那么依据什么界定统计责任呢？目前尚无办法。二是统计执法主体缺乏权威性。政府统计部门没有人、财、物控制权，也不是真正意义上的执法机构，而是求人讨要数据的业务部门。基层单位能够及时地、无偿地报送统计数据就已经给足了面子，如果还要对其进行处罚，不仅执法兑现困难，而且以后可能连数据都看不到了。三是统计执法阻力大。若对人大代表、政协委员等名人企业、利税大户企业和央企的统计违法违纪行为进行处罚，往往会受到来自主管部门与地方政府的干扰。因此，统计“违法难究”已经成为常态。

（4）“有法难治”

中国是统计大国，统计客体规模越来越庞大，统计从业人员越来越多，统计造假手段越来越隐蔽，这就迫切需要增强统计执法力量，构建常态化统计执法机制，以有效地惩治统计腐败行为。然而，我国统计执法力量却十分薄弱，绝大多数县级、地级统计局没有专职统计执法人员，省级统计局与国家统计局没有常设统计执法机构。由于统计执法力量不足，使统计监督、统计执法不能落到实处，这是统计腐败“有法难治”的重要原因之一。

统计反腐陷入“法不责众”、“有法难依”、“违法难究”、“有法难治”的窘境，这充分暴露了统计反腐的制度性缺陷。统计反腐的制度性缺陷具体表现在四个方面：其一，在制度设计上，重事后惩罚、轻事前预防，忽视标本兼治；其二，统计法律制度与《刑法》、《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党纪律处分条例》等法律制度之间缺乏关联性与互补性，影响了统计反腐的权威性；其三，统计执法缺乏组织严密性和连续性，影响了统计反腐的力度与广度；其四，统计反腐缺乏责任追究机制，影响了统计反腐的效率。因此，完善统计反腐制度是治理统计腐败的关键。

3 统计反腐联控制度的设计

统计腐败现象已经从基层单位蔓延至各级主管部门和地方政府，统计腐败主体从基层统计人员扩大到单位法人代表、统计部门干部、主管部门领导、地方政府官员，统计腐败范围从经济统计数据造假发展到人口、土地、资源、就业、教育、医卫、文化、社保等领域的统计数据造假。因此，治理统计腐败任重而道远，这就需要建立统计反腐联控制度，构建统计反腐联动机制，以实现统计反腐的协同效应和效率最大化。统计反腐联控制度是全过程与全方位的、标本兼治的统计反腐制度体系，它由系统化统计反腐预防制度、关联化统计反腐惩处制度、常态化统计反腐组织制度、立体化统计反腐责任制度而构成的有机整体。

（1）系统化统计反腐预防制度

第一，统计诚信规则。统计诚信，就是统计工作要实事求是。它不仅是统计工作的思想路线和认识路线问题，也是统计职业道德的核心内容。因此，统计职业要以实事求是为价值取向，坚守诚信底线。提高统计人员的诚信素养，必须制定统计诚信规则。统计诚信规则的具体内容包括诚信评价标准、诚信考核办法、诚信结果运用、诚信档案管理。对统计诚信缺失的单位采取列入信用黑名单制，对统计诚信缺失的执业人员可以吊销执业资格证，或者实行终身禁入限制。

第二，职业分离规则。要将基层统计工作逐步地从基层单位中独立出来，由统计代理机构的职业统计代理人员承担统计工作任务、履行统计工作职责，用统计代理方式替代自主报告方式，实现统计职业社会化、独立化，消除各种利益主体的直接制约和干扰，以确保统计工作的客观性与公正性〔4〕。

第三，统计准入规则。统计工作是一项专业性强、技术要求高的职业，特别是基层统计工作更具综合性与复杂性，因此并非所有的人都能胜任。由于有的基层统计人员缺乏相应的专业素质，因而很难获取真实的统计资料，并且容易受到相关利益主体的左右和干扰，这就要求制定统计准入规则，以提高基层统计队伍的专业素养和抗干扰能力。统计准入的内容包括诚信、学历、专业、执业资格等要求。

第四，统计执业规则。统计数据的真实性取决于数出有据，即以真实的原始业务记录或事实为出数依据，否则，就是捏造数据或虚构数据。原始业务记录等事实性依据一般难以伪造，即使伪造也相当困难。就大多数统计核算基础较差的基层单位而言，统计数据造假通常属于出数无据，正因出数无据，便为利益驱动者提供了操纵空间。因此，“依据依实出数”应该作为统计执业的最基本规则。此外，统计数据生成也要按照“原始记录→统计台帐→统计汇总→统计报表”的流程进行规范，以降低操纵几率。

（2）关联化统计反腐惩处制度

治理统计腐败，需要建立关联化统计反腐惩处制度。该制度是根据制度化关联理论，将治理统计腐败上升到国家治理层面，用党纪国法严惩统计腐败行为，形成“横向到边、纵向到底”的统计反腐制度网络。该制度的主要内容涉及两个方面：

一方面，要将惩处统计腐败行为条款列入《统计法》、《刑法》、《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党纪律处分条例》等法律制度之中，使相关域制度协调一致。这样，无论是企业、事业单位还是党政机关，无论是普通统计人员还是党政官员，也无论是法定统计数据还是非法定统计数据，只要在统计数据上弄虚作假，就会受到相应的惩处。通过多方联手打击形成高压态势，以提高统计反腐威慑力，使统计腐败分子不敢造假。

另一方面，要将治理统计腐败的具体要求细化到《统计法》、《统计法实施细则》、《统计工作条例》、《统计违法违纪行为处分规定》以及相关统计业务制度之中，以确保域内制度的互补性。通过健全域内互补性统计法律制度，形成自上而下的统计约束机制，从而实现统计行业内的高度自律。

（3）常态化统计反腐组织制度

首先，在县级及以上行政区域，组建独立的统计综合执法大队。协同论的创立者联邦德国斯图加特大学教授哈肯认为，千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统之间存在着相互影响而又相互合作的关系，根据各个系统之间的相互合作关系构建一个更大的全新协同管理系统，能够实现整体效率最大化。根据协同管理理论，可以将统计执法系统与相互独立但又相互联系的法院执法系统、行政执法系统、党纪政纪监督系统整合为一个新的协同监管系统，这个系统就是统计综合执法大队。统计综合执法大队是独立于地方政府、隶属国家统计局领导、履行统计监督职责的统计执法机构，它由统计业务骨干、法院专业人员与纪检监察干部组成。统计综合执法以惩治统计弄虚作假为对象，凡参与统计弄虚作假的企事业单位、部门统计机构和地方统计部门以及统计人员、法人代表、党政官员，都要受到相应的统计违纪违法处罚。组建独立的统计综合执法大队，不仅能够解决“近亲执法”体制存在的弊端，而且可以优化统计执法资源，凝聚统计执法合力。

其次，建立常态化统计反腐机制。主要措施包括：一是根据各个群体的特点，分层次做好统计普法工作。对于管统计、用统计的法人代表和各级各类部门领导干部，可以采用举办法制讲座的形式，邀请专家学者进行统计法律基础知识的专题讲座；对于从事具体统计工作的统计人员，应该组织他们进行系统的学习；对于普通公众，则应充分发挥电视台、互联网与报刊杂志等媒体的优势，进行大面积、多渠道宣传，使大家能够了解统计法，自觉依法办事；二是推进经常性统计执法工作。统计综合执法大队要根据统计执法工作任务，明确每个专业、每个岗位的责任和目标，统一规划统计执法检查时间和周期，确保统计执法工作常态化；三是加大对统计违纪违法案件的查处力度。对统计违纪违法案件，要及时、快速、果断查处，努力提高结案和办案质量，以扩大统计执法的影响力，达到查处一案、教育一片的良好效果。

再次，突出统计反腐的重点。一是要围绕对社会发展影响大、社会反映强烈、关系群众切身利益的统计指标数据开展重点检查；二是要对统计基础工作薄弱的企事业单位和地方利益主体干扰大的乡镇统计、县级统计进行重点监督。通过持续的重点检查和重点监督，将统计腐败现象有效地抑制在萌芽阶段。

（4）立体化统计反腐责任制度

统计反腐“法不责众”，不仅因为统计反腐制度缺乏威慑力，还在于统计反腐缺少执行力。统计反腐执行力不强，主要原因是发现统计造假“查而不处”或“无人担责”。从某种意义上说，统计造假“查而不处”或“无人担责”也是统计领域最大的腐败。为了治理这种腐败现象，必须构建立体化统计反腐责任制度。所谓立体化统计反腐责任制度，是指按照责任管理原理，构建自上而下的统计执法责任中心与统计违法违纪责任中心，形成全方位的统计反腐责任追究机制，使统计反腐制度落地生根，从而切实提高统计反腐效率。

统计执法责任中心，是指对统计执法检查、统计违纪违法案件查处承担法律责任的责任中心。它由县级及以上独立的统计综合执法大队组成。根据统计执法层次、执法范围、执法权力不同，统计执法责任中心可以分为县级执法责任中心、地级执法责任中心、省级执法责任中心和国家执法责任中心四个层级。下级执法责任中心在各自执法范围内履行统计执法职责、行使统计执法权力，并依次对上级执法责任中心负责；上级执法责任中心拥有较大的统计执法权力，也承担较大的统计执法领导责任。通过建立统计执法责任中心，有利于加大统计执法的力度。

统计违法违纪责任中心，是指对统计违法违纪行为承担责任的责任中心。根据责任性质不同，统计违法违纪责任中心可以分为直接责任中心和间接责任中心两种类型。其中，直接责任中心由统计代理组织、基层法定起报单位、乡镇统计站等基层统计执业机构组成，主要承担统计违法违纪直接责任；间接责任中心由各级主管部门统计机构、地方政府统计部门组成，主要承担统计违法违纪的业务领导责任。通过建立统计违法违纪责任中心，可以强化统计责任意识，从而有利于抑制统计腐败行为。

[1]朱镕基讲话实录（第四卷）[M].北京：人民出版社，2011.

[2]马建堂.数据造假是统计最大腐败——国家统计局局务会议上的讲话.中华人民共和国统计局网，2012,(4).

[3]罗放华.统计联网直报的利益博弈与制度完善[J].统计与决策，2014,（3）.

[4]罗放华.统计职业化的理性研究[J].湖南城市学院学报，2010,（1）.

[5]青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001.