海南热带雨林保护法律制度探析

2015-02-13欧连花

通化师范学院学报 2015年5期

关键词：热带雨林雨林天然林

欧连花

（海南大学，海南海口 570228）

海南热带雨林保护法律制度探析

欧连花

（海南大学，海南海口 570228）

海南省采取了多种措施对热带雨林进行保护，但破坏热带雨林的行为还是时有发生，海南热带雨林面积正在快速地锐减，可见海南在热带天然林保护方面还是存在不少问题，如热带雨林保护执法不严、自然保护区管理机构保护职责弱化、生态补偿标准低下等问题日渐凸显。该文从海南热带雨林破坏现状及后果出发，从执法、自然保护区、生态补偿等方面介绍了海南热带雨林保护制度的现状与缺陷，针对海南热带雨林的具体情况，从执法等方面提出了完善海南热带雨林保护制度的建议与措施。

热带雨林；自然保护区；生态补偿；碳汇制度

拥有地球上最丰富的动植物资源的热带雨林是大陆森林生态体系中最为主要的生命载体，而且其有着非常强大的环境影响与改造能力，对维系地球生态平衡起着至关重要的作用。海南省的热带雨林对于净化空气、促进水循环、保护生物多样性有着举足轻重的作用。但是，作为我国动植物资源最为丰富的地区之一的海南热带雨林却没能得到应有的保护，对此国务院及海南省各级政府应该引起高度的重视，完善各项法律制度，以确保海南热带雨林得到应有的保护。

一、海南热带雨林遭受破坏现状及其后果

2011年11月22日，绿色和平组织指出：在过去十年，海南中部山区有7.2万公顷的热带雨林消失，这就相当于原有热带天然林面积的25%已消失不见。[1]

热带雨林面积的锐减，意味着雨林地区动物栖息地面积的减少，许多热带动物的生存家园遭到破坏。以海南省长臂猿的生存状况为例。海南长臂猿主要在1000米以下的低地热带与亚热带雨林生活，其特别喜欢生活在海拔低于600米的地区。但是，热带雨林区内的居民为追求经济利益，在低海拔地区种植了大批量纸浆林、橡胶林等经济林木，使得长臂猿不得不退避到900米左右海拔的平原雨林中生活。据资料显示：相较于17年前，海南适宜于长臂猿栖息的原始丛林下降了35%，面积减少了530平方千米。其中海拔处于760米以下的热带森林由于人工种植纸浆林、橡胶林而遭到破坏，海拔在760米以上的雨林则由于砍伐、放牧等原因而退化。与此同时，在已知的长臂猿曾经生活过的一些地区，森林已经出现破碎化、断层化现象。[2]

热带雨林作为大陆生态系统中生产量和生物量最大的生态系统，其碳循环对水土流失、全球气候变暖、荒漠化等环境问题有着巨大的影响。热带雨林受到破坏，不仅影响了热带地区的生态环境，使得雨林区内空气质量下降，全球气候也随之失去平衡[3]；天然林遭受破坏还造成海南局部地区降雨减少，部分地区的小气候发生变化。位于海南省西部地区的乐东黎族自治县以及海南省三亚市西部地区本就较为干旱，由于大量种植桉树而对天然林大肆砍伐致使这些地区的旱情越来越严重，甚至大量人工种植于山上的桉树已经旱死。另外，热带天然林的破坏还造成了热带雨林的水分涵养能力减弱，加重了雨林区水土流失、山体滑坡等一些问题。海南省白沙县畅好乡为了种植加勒比松而将坡度大于25度的天然植被全部砍伐掉，使得该地区山体滑坡频繁发生。

通过以上资料不难看出，海南省热带雨林遭受到的破坏现状之严重，以及热带雨林遭到破坏之后带来后果的不可忽视，对热带雨林的保护可谓迫在眉睫，刻不容缓。

二、海南热带雨林保护法律制度现状及其缺陷

（一）执法现状及缺陷

我国较早建立了较为全面的热带雨林保护的法律法规及相关条例，但条例的实施情况却令人担忧，像“砍树有理，执法气短”这种现象，在海南省热带天然林区普遍性存在。海南省人大常委会副主任、海南省省委委员陈孙文指出：我国《森林法》以及《海南省林地管理条例》都有明确规定，毁坏森林者对所毁林地要恢复原状，而且还要求毁林者补种所毁林木3至5倍的树，以示惩戒，可是有了法规，却没有人去遵守，执法部门也没有有效地进行执行。陈孙文还指出：目前海南的市县大多都没有对天然林保护区和25度山坡线进行划定、公告，这种基础工作应该加快进行。”[4]不然执法难，“砍树有理，执法气短”这种现象难以避免。

同时，热带雨林执法各部门之间权责不明确，导致执法部门在遇到问题时各自推诿，在出现利益时争执不断，执法人员执法积极性不高。而且执法人员整体素质和执法水平偏低，在执法时不懂法、蛮横执法的现象屡见不鲜。

（二）海南热带雨林自然保护区的建设现状及缺陷

为了对热带雨林区内的野生动植物资源和雨林生态环境进行有效地保护，海南省各级政府及其下属部门对保护区建设高度重视，不断扩大保护区的面积。截至2008年底，海南拥有热带雨林生态自然保护区19个，这其中以热带雨林作为主要保护对象的有16个，占热带雨林自然保护区总数的84.2%。[5]

自然保护区建立了，可是保护区的管理却存在不少问题，概括起来主要是以下三个：

首先，自然保护区保护经费短缺。目前海南省自然保护区管理经费主要来源于中央和地方财政。由于保护资金的短缺，投入保护区的资金不足，保护区内基础设施建设力度不够，管理机构工作人员的基本工资福利得不到保障，保护区管理机构不得不走向自养之路，导致管理与经营混为一体。其次，保护区管理机构缺乏热带雨林保护方面的专业人才。由于资金的短缺，管理机构无法吸引雨林资源保护方面的专门人才。目前，海南热带雨林保护区管理机构的工作人员几乎全部都是兼职人员，就连管理机构的领导也是由政府部门领导兼任。最后，保护区管理机构职工收入低下。由于对自然保护区管理经费投入不足，管理机构人员工资福利不能得到有效地保障，导致许多职工的护林积极性不高。

（三）海南热带雨林补偿机制及其缺陷

海南省热带雨林自然保护区的建立，使得热带雨林保护与社区经济收入的冲突加剧，居民无法利用保护区内的自然资源获取经济收入，就不得不建立自然保护区生态补偿机制以保障保护区内居民的基本生活。2008年，海南省政府颁布了《海南省人民政府关于建立完善中部山区生态补偿机制的试行办法》，明确了海南省中部山区生态补偿机制的基本原则、生态补偿的范围对象和目标体系，完善了生态补偿机制的主要措施。至此，初步建立了海南中部山区生态补偿机制的基本框架。

但是生态补偿机制的实施情况却差强人意。据调查，海南省各自然保护区内70%的居民不知道有生态补助，30%的居民知道有此种补助，但从未有人领到过补偿款[6]。同时，海南省政府确定的生态补偿标准过低，难以实现林民对森林经济利益的追求。据有关资料显示：海南省霸王岭自然保护区管理机构对该地区居民按照每人每月33元的标准发放生态补偿款[7]，如此微薄的补偿款，实在是不能对保护区内居民基本收入的增加产生任何实质性影响。提高补偿款，保障补偿款发放到位，不失为遏制森林砍伐等破坏热带雨林行为的良策。

三、完善海南热带雨林保护法律制度的建议

（一）明确职责，提高素质，加大执法力度

有关海南省热带天然林保护的立法体系正在逐步完善，对热带雨林的保护基本可以做到有法可依。2014年海南省人大常委会对《海南省自然保护区条例》以及《海南省经济特区林地管理条例》进行了修改，加大了对热带雨林自然保护区的保护力度。但是徒法不足以行，环境保护立法实施中的有效性才是问题的关键，加大执法力度是解决热带雨林破坏问题不可或缺的部分。

要做到高效、有力地执法，首先，应当明确雨林区执法主体，明确各执法主体之间权限，避免各个部门之间“有利争着管，无利都不管”现象的存在；其次，实施热带雨林保护责任制，将热带雨林保护的执法成果列入政绩考核，提高执法部门的执法积极性；再次，热带雨林区内的执法部门应采取强硬的执法手段，避免“违法有理，执法气短”；最后，相关部门应该加强雨林区内执法人员的素质教育，提高执法人员的业务能力。

（二）健全热带雨林自然保护区制度

首先，政府应当确保足够的资金投入。中央应当加大资金投入力度，地方财政则要保证资金能及时到位。同时保护区管理机构应当拓宽资金来源渠道，如在保护区内可以通过发展热带雨林生态旅游业等来获取保护资金。

其次，管理机构应当引进专业护林人员，同时也要对管理局的职工进行定期的培训，提高护林人员的职业素质，让护林工作者意识到护林工作的重要性。

再次，保证护林工作人员的工资福利。在职工工资方面应当保证职工工资达到海南省最低工资水平，保证职工的基本生活。在职工方面应当有部分全职，同时也可以将当地的居民作为兼职对象发展成护林人员，毕竟当地居民居住在雨林区内，长期在雨林地区活动，发生破坏雨林的行为，他们能够及时发现并制止。

（三）完善生态补偿制度

首先，海南省政府应该制定《海南省生态补偿条例》来明确生态补偿的主客体、补偿标准、补偿的评估办法以及相关的法律责任等事项，使生态补偿执法能够有法可依，让无法领取到补偿款的居民的权益得到有效的保障。

其次，可以发展市场机制，拓宽获取生态补偿基金的渠道。比如在热带雨林区内可以发展林业碳汇，将通过碳汇交易所得收入按比例纳入生态补偿基金，如果森林碳汇交易所得的收入多，相应的补偿款发放也能有所增加，这样就可以有效地阻止林区内居民通过破坏雨林来获取经济收入。同时，还可以在热带雨林自然保护区内发展生态旅游业，当然这要在确保自然资源能得到持续利用的基础上进行。生态补偿基金的获得还可以遵照“谁收益，谁补偿”的原则，要求受益者支付生态环境使用费。海南热带雨林区还可以通过发行生态补偿福利彩票、获取国际组织资助以及向有志于热带雨林生态补偿事业的企事业单位募集善款等方式来获取生态补偿款项。

最后，相关自然保护区管理局应当在其所在辖区内加强宣传，让更多的居民了解生态补偿，知道有生态补偿这回事，从而可以引导其对生态补偿款管理与发放部门进行监督，确保补偿款能及时有效地发放，提高居民护林的积极性。

（四）完善热带雨林监测制度

海南省政府可以向巴西学习建设 “空间研究院遥感系统”，利用高科技对海南省热带雨林实施全方位监控，通过此监控系统热带雨林保护工作者可以及时了解热带雨林遭受破坏的情况，第一时间派工作人员到雨林遭受破坏地检查，制止非法砍伐行为，保护热带雨林。

海南省环保部门还可以在各保护区内建立专门的热带雨林保护监督部门，派专门人员对热带雨林进行保护监督，但凡发现破坏雨林资源的行为，立即进行制止，并对相关人员进行处罚，要求其恢复原状并处以罚款，罚款可作为保护区的管理经费。

（五）建立“森林碳汇制度”

“森林碳汇”是指森林从大气中吸收并固定二氧化碳的能力，森林从大气中吸收二氧化碳并将其固定在植被和土壤之中，从而减少大气当中的二氧化碳含量[8]，从而起到净化空气的作用。“碳汇交易”则是指发达国家向发展中国家购买碳排放指标，通过市场机制实现森林生态价值的一种途径。[9]

所以海南热带天然林的碳汇贮备十分丰富。海南省政府在保证可持续发展、生态价值优先的原则下，可以在海南热带雨林地区建立碳汇制度，发展碳汇产业，使碳汇交易成为带动海南经济发展的一个契机。从立法、技术、管理等各方面建立与海南本地实际相适应的碳汇交易体系。首先，海南省政府应制定《海南省碳汇交易制度实施办法》，对碳汇交易的主客体、交易的价格、交易方式、利益分配、风险承担等事项进行规定。各热带雨林保护区所属政府及下属相关部门可以制定碳汇交易实施办法的细则，根据本地区的实际情况具体规定交易进行方式，收入分配等问题。

同时，海南省政府应当在借鉴国外森林碳汇交易的经验教训，并结合海南当地的实际，引进和开发与发展碳汇交易相配套的技术手段，建立与海南相适应的森林碳汇交易管理体系。

（六）加强宣传教育，提高雨林区内居民生态保护意识

据有关资料显示，目前海南热带天然林区内的居民受教育水平较低，生态保护意识低下，而且人均年收入不到2000元[10]，正是由于这种生态保护意识低以及贫困的生活，导致破坏天然林的行为时有发生，所以多举行林区宣传教育活动来提高广大天然林区居民的生态保护意识。对天然林的保护是不可或缺的。相关部门必须加大宣传《森林法》、《自然资源保护法》和《环境保护法》等关于自然资源保护的法律法规力度，让其知道对热带雨林的保护实质上就是对人类生存环境的保护，这是一件于己有利的事，从而促使雨林区居民自觉守法，并自发地对热带雨林进行保护。

[1]傅治平.黎族地区自然生态圈层结构及其演变[J].琼州学院学报，2011（6）.

[2]周一妍.保卫海南长臂猿家园[J].科学大观园，2013（18）：60-61.

[3]张洪波，管东生，郑淑颖.热带雨林的碳循环及其意义[J].热带地理，2001（2）：178-182.

[4]卜云彤，冀琴伟.海南天然林，何以“保护”声中被蚕食[N].新华每日电讯3版，2014－04－12.

[5]刘木莲.海南热带雨林景区开发自然环境问题及原因分析[J].当代经济，2012（5）（下）:13-15.

[6]甄霖,闵庆文,李文华,金羽,杨光梅.海南省自然保护区生态补偿机制初探[J].资源科学，2006（06）:10-18.

[7]吴鹏，梁亚荣.海南生态补偿机制[J].海南人大，2010（1）.

[8]王爱霞.森林碳汇法律制度研究[D].石家庄：石家庄经济学院，2012.

[9]邹丽梅，王跃先.中国林业碳汇交易法律制度的构建[J].安徽农业科学，2010（5）：2646-2648.

[10]胡小婵，高宏华.海南省热带天然林概况及其保护[J].现代农业科技，2008（22）：76-77.

（责任编辑：品风）

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