中美土地征收制度的比较及启示

(四川外国语大学国别经济与国际商务研究中心,重庆 400031)

在我国,征地制度的建立可以追溯到新中国成立之初,此后陆续颁布实施了系列规章制度,如:国家建设用地的办法(1953)、土地征用办法(1958)、国家建设用地征用条例(1982)、土地管理法(1986)、土地管理法(1999)、土地管理法(2004)[1],以及2014年修订的中华人民共和国土地管理法实施条例。整体上看,在快速新型工业化、城镇化和农业现代化的进程中,征地法律体系也在不断完善。但目前我国土地征收制度仍面临公共利益界定不清晰、补偿费用不尽合理、补偿原则较难把握、征地程序和救济措施还需进一步完善等问题。作为一项现代法律制度,土地征收制度是现代民主政治发展的产物。相对而言,美国征地制度在一定程度上促进了其工业化、城市化和农村地区的发展,从历史经验来看,包括司法判决的一些做法对其他国家有一定的参考价值。本文以中美两国土地征收制度的比较研究为视角,在土地征收的目的、原则、范围、方法以及救济措施等方面展开研究,进而提出完善我国现行土地征收制度的具体路径。

1 中美土地征收制度对比

1.1 土地征收目的的比较

土地所有权是一种具有法律强制执行力的排他性的个人权利的集合,是一种可以在市场上交易的有价资产[2]。土地征收过程中需要将一些个人的权利交付给政府,以满足发展的需要。公共目的是合法性的唯一基础,如果不符合公众利益,特别是在对环境、公共卫生或其他公共服务设施等有害的情况下,征收将不会被通过[3]。一般认为,公共目的应包括公共使用(public use)的性质和公共利益(public interest)的运用两个方面。在英美法系国家,如美国、澳大利亚、英国等通常使用立法和司法判决两种途径来认定公共利益,这通常使公共利益的界定转化为合理的制度进而保护私人利益。

在美国,根据相关法案和法律,政府不仅享有征用权(eminent domain),而且有权通过买卖、交换、或捐赠在土地上获得利益。联邦宪法规定了土地征收的条件,根据第五修正案(Fifth Amendment to the U-nited States Constitution),征收必须具备两个基本和必要的条件:公共利益和公正补偿。实践中,法院也通常将公共使用宽泛地界定为“公共利益、公共效用或公共目的”,而不是狭义地界定为“被公众使用”[4]。如最高法院对“公共利益”解释比较宽泛的三个典型案例:伯曼帕克案(Berman v.Parker,1954)、夏威夷房管局诉米德科夫案(Hawaii Housing Authority v.Midkiff,1960)、凯伦诉新伦敦案(Kelo v.City of New London,2005)。在夏威夷房管局诉米德科夫案中,法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可行使征收权之限制,扩张解释了“公共用途”,公共使用实际上转变为公共利益,泛指公共目的、公共需要或公众福祉,即为了公共目的、公共需要或公众福祉都可以行使征收权[5]163-170。在实践中,很多法院也都延伸了公共利益的范围,如许多高速公路设施包括停车场、酒店、加油站等,均为公共利益的范畴。法院通过四个基本要素区分公共使用和私人使用,如:目的和效果、征用后的财产用途、公共组织拥有的财产、以及公众对公共利益的占有[6]。很多州也用各自的规章制度来限制土地征收,例如,1984年佛罗里达州立法通过湿地保护法案,提出征地的合理性在于要保证该项目不能违背公众利益[3]。总之,征收的基本要求是被征地必须用作公共使用,从而确保行使征用权的目的是为了社会的发展。然而,公共目的被最高法院宽泛解释后,满足这个标准并不需要公共性和财产有直接联系。结果,公共目的的要求不再是业主可以寻求保护的征收条款的一部分[7]。而且,美国的土地征收也具有垄断性,按照其宪法的规定,只要是为了公共目的,并且能够给予公正赔偿,政府和相关机构就有权行使征用权。政府只要支付补偿就可以征用私人财产,并将其转移为公共所有权,如:用私人财产建设一所学校、一条道路、或一个军事基地,有时征用权可能会被滥用,特别是对低收入和弱势群体的利益[8],或以经济发展为理由来滥用征收权[9]。因此,在土地征收过程中公共目的的界定就非常重要。

凯伦诉新伦敦案后,为了解决征收权被过度使用的问题,许多州出台修正案修订法律,缩小了征收目的范围,禁止为发展经济目的而进行征收,如阿拉巴马州、密歇根州等,禁止将被征收财产转让给私人,有的规定不得将被征收财产转让给私人,有的规定不能为了发展经济的目的、或仅仅为了增加税收收入的目的而将被征收财产转让给一个私有的商业企业,有的则规定不能为了发展经济而通过征收将财产在两个私人之间进行转让[10]。目前,很多州都通过法定的限制或通过对州宪政性条款进行限制性解释来限制征收权的使用[11]895。根据凯伦诉新伦敦案,如果州的法律没有相关个人利益的保护条例,则可以运用联邦的征收保护条款。总体来看,在美国,对征地目的的范围更趋于一种限缩性的、较为明确的解释。

在我国,相关法律法规对征收目的做出了明确规定,如宪法第10条第3款规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。此外,土地管理法、物权法、土地管理法实施条例、土地征用公告、城市房地产行政法等也有关于土地征收目的的明确规定,但这些都是高度抽象的、原则性的规定,对公共利益的含义、范围以及如何确定没有做出明确的界定。概念的不确定性使得具体征地行为在执行时不易被操作,很难判断哪些建设项目用地属于公共利益,哪些不属于公共利益,影响征地过程中对公共利益目的审查。另一方面也难以评估征收行为的合法性,给征地审批过程带来了挑战,增加了评估征收行为合法性的难度。虽然有学者从语义学的角度提出公共利益概念本身是一个主观的概念,具有抽象性、概括性、开放性等特征,认为使用客观的标准来界定公共利益没有任何必要,但公共利益作为利益的一种是法治所追求的基本目标和政府行政行为的目的所在。公共利益不是某个狭隘或专门行业的利益,而是国家或社会占绝对地位的集体利益,它构成了一个政体的大多数人的共同利益[12]。为了防止征收权的滥用或误用,必须明确界定公共利益的范围,这对确保征收过程的公正公允具有重要的作用。

1.2 补偿原则的比较

公平补偿是土地征收过程中的关键环节,补偿原则是否公正直接影响到整个征地行为能否顺利实施。根据美国的财产法,征地补偿应以“最高最优用途”(highest and best use)和“公平市场价值”(fair market value)为基本原则,土地所有者应享有公平的土地市场价值。所谓最高最优用途,在法律中的规定为,在合理的将来,在财产私有的前提下,完全考虑了这种用途对市场价格产生影响后的需求前景时,财产能够适用的产生最高收益和最有利可图的用途。因此,以土地市场价格为基础的价值不仅应包括现在的价值,而且还应包括预期的未来收益[13]。公平补偿即指在最高和最佳使用条件下给予所有者公平的市场价值,包括目前的价格以及预期的未来收益,并且这种补偿是基于可比性销售或基于财产的预期收入流的一种资本化[11]895。该价格也指土地在公开市场上销售时能够获得的,在合理的时间内所找到的,自愿购买方愿意支付给自愿出卖财产的卖方的价格[14],同时还应考虑到财产所有可能的价值,而不是仅仅限制在业主自己的使用范围之类的价值。

在实践中,补偿标准的确定通常是以整个市场价格为基础的,公平的补偿意味着财产所有者有权获得财产公平的市场价值,包括蕴含在财产中的所有价值且一般不超过市场价值[11]822。面对土地征收中的挑战,法院的职责是检查政府是否充分考虑公众的利益以及财产拥有者是否被支付了适当的补偿[15]。同时,也应该认识到,市场价值的标准不是唯一的公平补偿的标准,也可能不是最好的标准。美国最高法院强调,如果很难确定市场价值,或本标准的应用对财产拥有者或公众明显的不公,那么此时就不应适用该市场价值标准。因此,在某些案例中,有时法院会采用其他的补偿标准,可替换的标准是以征地方在征地过程中获得的利益作为补偿标准,另一个标准是基于土地所有者因征地遭受的损失。如上所述,就土地所有者而言,美国法院的想法是认为土地所有者应获得“与征地之前相同的、完整的和严格的赔偿”,至少在资金方面能使土地所有者享有和征地前一样的地位。这在本质上反映了在民事损害赔偿中“恢复原状”的理念,意味着给予被征收方因公共利益征收引起的补偿,并充分考虑到侵权之前的财产状态,体现了美国建国初期绝对所有权的理念,也是自由资本主义时期的一个非常普遍的补偿原则[16]。

就我国而言,赔偿范围和赔偿标准都是法定的。虽然我国宪法修正案(2004)等没有明确规定土地征用补偿的原则,但许多相关法律法规隐含了“适度”“合理”“充分”“必须”的补偿原则,如:《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条和《农村土地承包法》第16条规定“适当补偿”;《矿产资源法》第16条规定“合理补偿”;《最高法院关于农业合同纠纷案件审理若干问题(1999修订案)》规定“充分补偿”;《乡镇企业负担监督管理办法》第17条规定“一些补偿”等。总体来看,我国的征地补偿是建立在土地的原有用途之上,没有考虑土地的潜在价值和发展权,有学者认为这是一种不完全补偿[16]。最新土地管理法修正案(2014)草案进一步明确提出,征收农民集体所有的土地,应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序,并明确了公平补偿的基本原则。

1.3 补偿范围和补偿方式的比较

土地征收补偿的重要问题之一是确定补偿范围,这是土地征收补偿公平性的基本要求。根据第五修正案,补偿的范围包括土地本身的经济价值和因征收而造成的其他损失,规定补偿应在公平、公正、公开的方式之间进行良好的平衡。此外,有些州还增加了对搬家费用的补偿,并增加了临时住宿费用的补偿。具体而言,美国土地征收补偿的范围包括:土地所有权的丧失;其他权益的损失,如地上权、长期租赁权、租赁权、采矿权、捕捞权、以及建筑、砾石土壤流失;拆迁补偿、树木补偿、管理补偿、农业补偿、渔业补偿及分割后剩余地的补偿;非征地补偿而承受的损失;因征地而付出的一些房屋的代价;因征地而失业的补偿;该项目造成的其他可以得到补偿的损害[17]。在凯伦诉新伦敦案(2005)判决之后,一些州新修订的法律规定扩大了补偿范围,提高了补偿标准,如密苏里州、印第安纳州、堪萨斯州分别规定需要支付的补偿金额应当不低于该财产公平市场价值的125%、150%、200%。当然,补偿范围公平、公正、公开的原则也并非十分完善,在实际应用中也存在一些问题。首先,公平补偿和完全补偿不能完全划等号,特别是被征地农民对土地的感情、搬迁成本等很难用公平的市场价格标准来衡量;其次,并非所有财产都能在市场上进行交易,在这种情况下就更不能以市场价格进行补偿。由于操作上的复杂性和不便捷性,衡量市场价值这一过程在实践上存在一定的操作困难,这就容易产生非充分的补偿问题,但是公平补偿原则在美国仍有其存在的必要性和重要性。非充分的补偿虽然不能全面反映公平的补偿,但是有时能有效规避土地征收补偿过程中的道德风险,完全补偿可能会使被征地者过度投资于土地以便其将来可能获得超额的收益。当然,不充分的补偿会使土地征收成本低而导致征收方滥用权力,不利于土地所有者财产权利的保护。在我国,土地征收补偿范围限定在因征地而带来的直接经济损失,土地和附带损害等间接损害不包括在补偿范围之内。根据土地管理法规定,在征地过程中,征地补偿应根据被征收土地的原用途加以确定。土地补偿费包括土地补偿费、安置费、地上附着物补偿及青苗补偿费等。其中地上的附着物和绿化作物的补偿标准不统一,根据当地农作物生产由各省、自治区、直辖市确定。对征地补偿费的范围仅仅严格限于业主的直接经济损失。相比美国的征地补偿制度,我国的补偿范围较为狭窄、有限。

补偿方式是指在征收过程中政府用来补偿土地所有者的损失而采用的方法。在美国,尽管没有对补偿方式进行明确规定,但是在实践中,最主要的补偿方式还是货币补偿。例如,第一个明确界定补偿的宪法性文件佛蒙特州宪法(1770)规定:不管何时,不管在何种情况下,财产所有者都应得到相当于财产本身价值的补偿。根据宪法或大多数州的宪法性文件,很容易地得出这样的结论:公平赔偿等于被征财产的等价市场价值[18]。在我国,征收补偿方式不仅包括货币,而且包括工作权利、社会保障、获得股权和类似的非货币性福利。如一个公司征收土地用于扩建时,它可能会给土地所有者在该地工作的权利;如因旧城区改建进行征地,被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换;此外,股权也被建议当作征地补偿的一种选择方式,对于项目开发,它不仅可以解决融资困难和解决资金短缺的问题,而且在一定程度上,又可以解决一些难以处理的问题并获得一些合作者。当然,通过征收土地所有权的补偿方式,只能将其应用于工程建设项目的经营中[19]。相比美国较为单一的补偿方式,我国采用货币、实物补偿相结合的方式更为灵活多样。

1.4 征地程序和救济措施的比较

从美国征收条款来看,例如第五修正案和最新布莱克法律词典,对私有财产的保护有两个明确的规定,一是公平赔偿,二是正当的征收程序。在第五修正案中,补偿条款的规定是土地征收程序中的重要组成部分。个人的权益通过第五修正案的主要条款来加以保护,包括大陪审团起诉、禁止双重危险原则(英美法系国家的理论基础)、反对强迫自证其罪、正当程序条款和征收条款。而且在条款中,它的形式也是直接加以禁止或保护的。针对上诉和仲裁的程序也有严格的规定,联邦宪法规定:土地只能通过公正的法律程序才能加以征收,如果违背相关的程序,土地所有者能够向法院起诉,或提出仲裁,并通过严格的司法程序解决纠纷[20]。根据美国宪法,土地征收补偿程序通常包括:对所提议的征地进行公告、实际情况的调查、确定补偿价格、支付征地补偿金、获得土地等。即使土地征收引起的纠纷可以得到非正式的解决,法院也会发挥重要的作用,如当征地双方就补偿无法达成令人满意的协议时,该争议可以通过法院加以裁决。还有一些国家,如英国、法国等,也有类似的相关规定:一方当事人可以向法院申请解决土地补偿争议,法院有权发布最后的裁决。

在我国,土地征收过程主要分为建设用地预审、对建设用地提出申请、土地审批、征地补偿安置方案公告、组织征地听证、土地登记补偿、签订征地补偿协议、公开征地批准事项、支付土地征收补偿等几个阶段。总体运作较好,土地征收过程较为透明,在征地补偿和安置方案确定后,地方政府按照要求在被征收土地所在地的乡镇、村进行公告,并听取农村集体经济组织和被征地农民的意见。但也存在一定的问题,如根据土地征收公告和国土资源听证实施办法,如果被征收方要求听证就应当举行听证,如果没有举行听证会,也没有相关的惩罚措施,因此很难有效地把听证制度付诸实践;此外,就争议解决机制而言,根据《土地管理法实施条例》的规定,县级以上人民政府应协调赔偿标准的争议;如果协调不成,批准征地的相关政府应根据情况做出裁决,关于补偿和安置的争议不影响征地计划的执行。因此,当双方无法就补偿标准达成一致的意见时,征收部门有最终裁决权,被征收方不能就裁决的结果提出上诉。征收方享有较大的权力,容易导致双方利益失衡,很难确保公正。严格、公正的司法程序从某种程度上能有效保证征收过程的公平、公正。

2 启示

党的十八大报告明确提出:“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,让广大农民平等参与现代化进程,共同分享现代化成果。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“建立土地增值收益分配机制,兼顾国家、集体和个人利益,合理提高个人收入。”明确了农民能够分享土地市场的额外收益[21]。在实践中,法官和学者们根据法律和经济相结合的分析方法,考虑竞争关系和特定个体的相关事实,进而加以权衡各方面的关系[8]。通过前文的比较分析,提出如下完善我国土地征收制度的路径建议。

2.1 制定统一的土地征收法,完善相关法律制度

建立土地发展权制度来保证所有者在财产被征收后所能拥有的公正补偿,并且有权参与增值收益分配的过程。明确我国土地发展权在宪法中的地位,并在土地管理法和其他相关法律中做出详细的规定[22]。其中非常重要的一点是明确土地发展权的初始配置应属于土地所有者拥有。国家拥有国有土地的发展权,集体经济组织对集体土地拥有发展权,明确界定拥有土地发展权者享有土地的占有、使用、处置和收益的权利[23]。关于占有、使用和配置的土地规则,在一定程度上很难建立这样一个详细的、能高效利用的权力系统:首先通过使用,然后通过配置,在买卖的过程中,不仅是财产所有者还是与征地相关的非所有者都有机会从中获得利益[24]。因此,立法程序应当充分尊重私人财产权并建立平等的对待原则。应构建一个范围宽泛、合情合理的征收条款,应细化补偿和安置规则,包括同等地位的征地补偿安置,并对补偿安置的原则、范围、标准、程序、监管等方面进行详细规定。同时,在平衡公共利益和私人利益之间的关系时,应依靠建立统一的市场来配置土地资源,这就意味着应以被征财产的市场价值为基础来确定补偿标准。此外,立法的首要原则应遵循行政责任原则、比例原则和有限权力原则。总之,一个统一的、具体的法律制度,可以使政府在启动征收程序前仔细考虑各种情况,从而使征收更为合情合理。

2.2 严格定义和界定公共利益范围

在土地征收过程中,最重要的是补偿制度要与公众的利益密切联系。应完善公共利益的确定程序,通过人民代表大会或公众听证会等,确定征地是否符合公共利益。同时,应在确定公共利益时进行成本效益的核算,至少应综合和通盘考虑土地征收的成本和收益[25]。此外,也可根据经济社会发展的实际,探讨以下类别的征收符合公共使用要求目的的可能性和必要性:将私有财产转为公有,如道路、医院、学校、军事基地、娱乐设施或其他公用事业;将私有财产转移给私人使用,但通常这些私人使用的目的依然是为公共利益的目的,如铁路、公用事业、体育馆;将私有财产服务于更广泛的公共目的,即使该财产接下来要为私人使用。

2.3 遵循市场规律,改革补偿制度,采取公平补偿原则,合理制定补偿标准

首先,要明确土地补偿的受益主体。其次,适当扩大补偿范围,权衡征地所造成的影响,除了根据土地的自然属性即土地原有价格给予补偿之外,还应考虑土地的社会属性,给予一些额外的补偿。例如,在确定补偿标准的同时,应充分考虑土地征收给农民带来的就业、生活水平等方面的影响,应适当给予被征地农民找到一份新工作的成本以及在土地丧失和等待工作期间的生活补贴。在实践中,还应根据当地经济发展水平,直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本、国有土地出让综合价格中的比例应加以提高。再次,应建立灵活的补偿估价方式,保证土地拥有者的经济状况、生活条件、工作和生活环境的标准在征地后不被降低,同时还要考虑将部分补偿价格与征地的未来用途相结合,以避免征地后土地用途随意改动给当事人带来损失。在确定赔偿范围时,应着重考虑以下因素:土地补偿、附着物的补偿、租赁损失补偿、拆迁补偿、新增就业损失补偿和其他间接损失赔偿。此外,就被征地农民的补偿安置而言,还应兼顾城乡统筹发展,进一步利用城市的就业机会、资金实力和住房条件进行安置[26]。增加土地互换等多种安置方式,能有效解决土地征收中征地补偿不足、征地补偿安置方式单一等问题,进而使被征地农民充分享有土地发展权带来的收益。

2.4 进一步完善土地征收程序

为了使土地征收程序更加公平,应采取立法模式,在土地征收过程中增设应急程序,落实公告程序,建立独立的调查程序,增加公共利益的确认程序,进一步完善听证程序,建立谈判采购程序和市场评估程序。同时,要建立合理的制度来确定补偿标准和对权利救济的补充条款,如:尝试调解协议,提供行政裁决和行政复议,允许征地补偿纠纷由法院裁决的司法审查方式,而不仅仅是行政裁决。

2.5 建立以社会保障和就业为主体的多元化保障体系,充分考虑农民的选择权和参与权

如:弱化货币结算安置;构建基于社会保障的综合机构,构建和完善被征地农民养老、基本生活水平、失业保险的社会保障制度,加快农村基本社会保障的步伐;落实被征地农民就业促进计划,设立专门的机构负责制定和实施就业计划,为农民就业、创业提供技术支持[27]。总之,应建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,构建基于社会保险和就业、允许农民选择和自主参与的安置模式,完善对被征地农民合理、规范的多元化保障机制,切实保障农民的合法权益。

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