底线公平:机关事业单位养老保险制度改革的价值取向

(厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

机关事业单位养老保险制度是整个养老保险体系中的重要一环,它受到企业职工以及城乡居民养老保险制度的影响。上世纪90年代,社会主义市场经济体制的建立内在地要求建立机关、事业单位、企业职工乃至城乡居民等各类养老保险制度,以便应对养老风险的挑战。可是,由于价值取向的混沌与不明晰,这场改革却导致了不同群体的养老金收入差距日益扩大。有研究认为,从1990年到2006年,我国企业、事业以及机关等三类群体的退休待遇比从1∶1.10∶1.06扩大为1∶1.69∶1.82[1],养老保险制度的改革背离了价值取向的初衷。据中国社会科学院2011年在河南、福建等地的调研显示,养老金收入最高与最低差距已经达到了50倍以上[2]197,养老金收入差距过大引起了社会各界的普遍关注,迫切需要反思我国机关事业单位养老保险制度改革所应坚守的价值取向,据此提出这一制度的顶层设计方案,促进整个养老保险制度体系更加公平、可持续地发展。

1 价值取向是机关事业单位养老保险制度改革必须要回答的首要问题

任何一种养老保险制度的设计与安排都是建立在特定的理论之上,依据特定的理论并接受该理论指导。而理论又是价值判断的集合体以及价值取向的综合反映,体现着特定的价值观念,反映着特定的价值诉求,它为特定的制度建设确定了基调,回答了该项制度所坚守的价值立场与价值态度,决定了该制度建设过程中各主体之间的责任关系。如果说理论是一种框架结构,那么价值取向则是这个框架结构的根基;如果说理论是制度建设的先导,那么价值取向则是隐藏在理论背后的灵魂。只有确立起符合制度内在本性的价值取向,才能保证所构建的理论体系卓有成效地指导制度建设与制度实践。因而它构成了养老保险制度必须首要明确的“元问题”,成为改革机关事业单位养老保险制度时必须要加以回答的“始源性问题”。

机关事业单位养老保险制度是中国养老保险体系的有机组成部分。长久以来,我国事业单位养老保险制度建设与改革中总是简单地移植发达国家的养老保险理论以及前苏联的国家保障理论,不自觉地套用了他们的价值取向。殊不知,国外养老保险理论及其所蕴含的价值取向是在数百年的实践过程中所逐渐形成的理论形态,它深深地扎根于这些国家的实际,是这些国家的思想家根据本国历史与现实、政治与经济及社会所做出的理论探索与理性选择,这样的“理论衣服”也许只有穿在他们国家的“身上”才合体。这意味着,国外的养老保险理论及其制度框架对于我们而言只具有相对合理性,深化我国机关事业单位养老保险制度改革,建设更加公平、可持续的养老保险制度必须反思并明确我国机关事业单位养老保险制度所应坚守的价值取向,追寻体现本国文化特征与社会特质的价值立场与价值目标,形成符合中国历史与现实、经济与社会的价值取向,建立起自己的养老保险制度理论体系,依据这种理论体系所建构的机关事业单位养老保险制度内在地规定了政府、单位与个人之间在养老保险方面的权利与义务关系,划清各类人员的养老金缴费关系、缴费结构及待遇构成,形成整个养老保险制度顶层设计的理论基础、理论内容及理论体系,更好地指导整个养老保险制度的顶层设计,推动机关事业单位、企业职工以及城乡居民等所有群体的养老保险制度更加公平、可持续地建设。

相反,如果我们忽视了机关事业单位养老保险制度改革本身所蕴含的价值取向问题,就容易忽视扎根于中国历史与现实的养老保险理论构建,很容易继续沿用业已过时的理论,或者照搬照抄西方发达国家的养老保险理论,自然就会潜移默化地移植该理论所包含的价值取向,最终走入西方国家养老保险制度业已形成的“死胡同”。这条“死胡同”最突出的问题就是包括养老金在内的各项福利待遇刚性有余而柔性不足、普惠有余而差异不足、均等有余而激励不足,福利往往沦为政党选举的工具,对福利所具有的“两面性”警惕不足,“福利的边界”日益模糊[3]79。例如,“二战”之后,伴随着福利国家的建设,发达国家的福利水平呈现不断增长态势,“体面性福利”一度成为当时各社会福利项目建设的价值取向,在福利刚性与经济增长逐渐放缓的双重作用下,20世纪70年代大多数国家纷纷陷入了所谓的“福利危机”,以至于一些国家不得不设法“拆散福利国家”[4]序言。实际上,在经济并不发达特别是人均经济总量仍然不高的当代中国,我们如果忽视养老保险制度建设本身所固有的价值取向而简单地照搬照抄发达国家的做法,试图建立那种不断推高、彰显体面性公平的养老保险理论及其制度,那么,必将进一步拉大各类人员的养老金待遇,而且也会把整个国家的财政带向新的困境,大大降低整个养老保险制度的公平性与可持续性。

这表明,在推进机关事业单位养老保险制度改革中,我们必须首先要揭示出机关事业单位养老保险理论与制度建设所蕴含的价值取向,明确这场改革究竟遵循并采取何种价值取向,这样的价值取向是否符合养老保险制度的内在本质与客观规律,依据这样的价值取向如何构建起更加科学的机关事业单位养老保险理论体系,进而顶层设计出机关事业单位养老保险制度框架及政策内容,扎实推进机关事业单位养老保险制度的可持续发展。

2 底线公平成为机关事业单位养老保险制度改革价值取向的依据

既然价值取向是机关事业单位养老保险制度改革过程中必须要首先回答的问题,那么这一制度应该追求什么样的价值取向,这样的价值取向对于推进整个养老保险制度建设与完善有何积极作用?

2.1 究竟是公平还是效率可以成为机关事业单位养老保险制度改革的价值取向

从表面上看,这似乎是一个不需要回答的问题,几乎没有人会否定把公平作为这场改革的价值取向。可是事实上,依据简单而抽象的公平价值及原则所建立的养老保险制度却使得我们看到这样一个“二律背反”式难题:包括机关事业单位在内的整个养老保险理论自然需要并着力追求公平,而结果却是谁的缴费基数、缴费能力及缴费水平高他所获得的养老金收入就高,这恰恰正是效率而不是公平的集中体现。于是我们碰到了一个康德式悖论:本来以公平为取向的机关事业单位养老保险制度改革却导向了效率主义。矛盾,然而这却是事实!从社会保障理论史上看,发达国家基于公平与效率的讨论贯穿了养老保险制度改革的始终,可是他们也没有更好的办法来解决这个难题。例如,20世纪初,发达国家的养老保险理论普遍强调生存性或救济性公平,认为养老保险制度要能够提供维持民众生存最低限度的收入,确保任何一个参保人员即使没有其他经济来源,养老保险提供“足以满足人们基本生活需要的最低收入”[5]85。上世纪50年代开始,受经济增长、福利刚性及政党选举等多重因素的影响,他们改变了作为养老保险建设基础的公平内涵,逐渐把原来的生存性公平转为发展性公平,从原来的救济性公平转变为体面性公平,强调作为一种社会福利的养老保险应当是“高水平、广覆盖、无差别”,养老金能够保证每个人“过上体面的生活”。但是,依据这样的公平价值取向所建立的养老保险制度在实践过程中出现了新的问题,不仅经济危机冲击着这种所谓公平的制度及理论,而且这样的养老金收入仍然是体现出效率优先原则,同时各国应对经济危机所进行的福利政策改革无一不是以牺牲公平满足效率为导向,无一不是公平取向的价值设计初衷最终却成了效率体现的价值结果。

放眼全球,我们看到:“公平诉求”似乎成为各国养老金制度改革的发端,其实真正推动养老金制度改革的恰恰是效率主义所关注的“养老金财务困境”问题,欧美和亚洲10个国家的公职人员养老保险制度之所以改革,其原因大抵也是如此[6]。例如,普遍的共识是:由于我国机关事业单位人员“离退休费直接来自于财政,养老金待遇调整的任意性非常强,没有建立合理有效的调整机制”[7],由此带来了沉重的财政负担,改革现行的机关事业单位养老保险制度就成了大势所趋。问题在于,如果改革仅仅作为减轻财政负担的手段,而不是努力建设更加公平、可持续的养老金制度,使之成为整个社会设置中具有独立性质、功能不可替代的独特性制度安排,那么这场改革必将背弃公平的价值取向。从本质上讲,无论针对何种群体所设置的养老保险制度都是为了应对未来老年生活风险的挑战,它理应把公平而不是效率当作一种不自觉的、无条件的前提,无论是养老项目的设置、缴费费率的设定还是养老金待遇的计发都应该注重公平,着力关注低收入阶层群体,通过养老保险制度的颁布与实施缩小各个阶层之间的收入差距,回归养老保险制度建设的本性,彰显养老保险制度的公平特性,而不是以公平之名行效率之实。这表明,公平而不是效率作为机关事业单位养老保险制度改革的价值取向应该是我们始终坚守的灵魂与基础。

2.2 究竟是普遍公平还是差异公平能够成为机关事业单位养老保险制度的价值取向

公平的内涵十分丰富,从受众群体来看,它可以划分为普遍公平和特殊公平,也就是有差别的公平和无差别的公平。普遍性公平自然不仅仅只是国家平等、经济平等或政治平等,它更多地是指建立在人格平等基础之上的公平,每个人将有同样的机会获得最基本的养老保险待遇,保障他们的生活;它不因个体出身的不同、工作性质与工作种类的不同而有较大差别,它重点要照顾到那些“受苦的人、困境中的人和处于劣势的人”,这是基于“权利的一致性”理念而设立的公平,犹如科尔奈所言的“团结一致”原则[8]32,或者叫最小的身份差异及职业分工原则。为了实现这一目标,它要求养老保险制度特别是养老金待遇更多依据个体的自然属性或者叫人格属性而较少地关注个体的社会属性,更多地注重养老金待遇的无差别性。而差异性公平建立在职业分工或社会经济地位基础上,呈现身份化、地域化或职业化分割的相对公平状态。它以个体的经济社会绩效为基础,为不同的职业群体设置不同的缴费基数,注重养老保险制度的普遍覆盖,在强调养老保险权利一致性的同时承认养老金待遇的差异性,个人的缴费责任不同,职业种类及收入不同,其养老金收入也有所不同,从而形成“鼓励效率的所有制和控制形式”的激励型养老保险制度设计[8]37。从养老保险100多年的发展历程上看,差异性公平是绝大多数国家坚守的价值取向,鲜有国家能够建立一种普遍的、无差别的养老金制度。

我国机关事业单位养老保险制度也是以差异性公平为价值取向而设置的。上世纪90年代,原来的“单位制”养老保险制度日益不适应市场经济的发展要求,建立个人账户与社会统筹相结合的“社会制”养老保险制度日益成为全社会的共识。国务院为此要求企业与个人共同缴费建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度,由单位养老走向社会养老,这为包括机关事业单位在内的其他职工退休养老制度改革提供了思路。在这一改革背景下,1994年起,山西、辽宁、江苏、上海、福建、广东、云南等省(市)相继改革机关事业单位养老保险制度,2007年中央提出要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”,2008年、2012年国务院两次提出要推进事业单位工作人员养老保险制度改革的试点。但是,1994年以来的机关事业单位养老保险制度改革都是以试点方式进行的,各地设计了不同的试点方案,甚至同一省份内各城市之间的试点方案也不完全一致,差异性公平价值取向及价值原则被发挥到极致。机关事业单位养老保险制度的试点改革非但没有解决养老保险双轨制问题和各类人员的养老金待遇悬殊问题,而且徒增了新的制度类型与制度碎片。与此同时,中国自上而下的政治架构决定了我们只能采取一种自上而下的养老供给方式。中央与地方、上级与下级政府之间承担着不同的养老责任,各种不同层级的政府对机关事业单位养老事务的管辖存在着差异,由此使得机关事业单位人员养老金待遇呈现出地区发展不平衡。

这意味着,差异性公平是一个内涵十分丰富的命题,不同的人对于差异性公平的理解有所偏重,有的注重起点公平而允许过程及结果的不公平,有的则强调结果公平而允许起点及过程有所差异。差异性公平试图将公平与效率整合起来,努力形成既激发参保对象的活力又促进社会公平的制度安排。但是,如果不能很好地规制差异性公平,必将导致养老保险制度碎片化设计,尤其出现养老金待遇差异的扩大化,进而违背养老保险制度公平本性的追求,这是差异性公平最为致命的地方。因此,如何发挥差异性公平的优势而避免差异性公平的不足就成为各国养老保险制度设计中面临的重大问题。

2.3 究竟是底线公平还是高福利公平可以成为机关事业单位养老保险制度的价值取向

在差异性公平价值诉求的前提下究竟采取何种类型的差异性公平,同样成为世界各国面临的艰难抉择,这是由于不同的差异性公平所形成的养老金待遇差异十分显著。从保障水平及责任界定等方面来看,底线公平与高福利公平都是差异性公平的一种,前者强调基础的一致性以及基础之上的差异性,而后者则强调起点差异性基础之上的结果一致性。20世纪70年代以来,西方一些国家的养老保险制度虽然承认了参保者个人职业、薪资等等的差异性,却通过提高雇主负担水平、减免税收乃至增加财政投入等多种方式设法保障个人获得高水平养老金待遇,强调政府有责任建成一个福利国家,由此使得这些国家承担的福利责任越来越大、范围越来越广,普遍陷入高福利危机中,不得不进行所谓的“痛苦的改革”。现在,改革包括养老保险在内的各项福利制度、促进社会福利可持续发展已经成为一些西方国家第一民生建设要务。这就需要我们重新思考究竟选择何种差异性公平。笔者认为,在人口总量世界第一、人口老龄化日益加深、人均收入水平居于中等、各类人员养老制度不一致、养老金待遇差距过大情况下的中国,完善包括机关事业单位在内的各项养老保险制度,更应该着眼于人们的基本生活需求,而不是基本生活需求之上的那种体面性生活保障需求;着眼于政府的有限责任而不是无所不包的无限责任。实践证明,西方国家所推行的高福利养老保险改革将引向一条不归之路。这就需要摒弃现实生活中业已出现无法克服其内在矛盾性的养老保险理论及其所坚守的价值取向,扎根于中国社会的特质以及养老保险制度的本性去寻求可持续的理论取向与理论内容。

底线公平不以高福利为最终价值目标,它挖掘并汲取“老有所终、幼有所长、鳏寡孤独废疾者皆有所养”等优秀养老文化,注重给予各类民众均等的福利权益,实现民众福利权益的普遍共享性;它强调政府在养老保险制度中最基本的责任,在公平的每一个阶段优先解决最需要保障的对象,并逐步实现养老保险制度及保障对象的全覆盖;它优先解决参保对象基本的养老金待遇,形成各主体更为合理的责任结构、缴费费率及养老金待遇,防止养老金差距持续扩大;它通过制度设置与政策供给鼓励参保者努力提高自己的福利水平,最终实现“大同”社会。也就是说,底线公平以优先解决穷人、低收入阶层以及其他弱势群体的养老问题为自己的价值取向与价值追求,防止这类阶层无法安享晚年。因此,底线公平是那种试图摆脱西方抽象公平价值桎梏、具有适应中国社会与文化特质的差异性公平,它是“理性深化养老保险制度改革”、坚持走中国特色社会保障道路的逻辑必然与内在本性[9],能够成为机关事业单位养老保险制度改革所应坚守的价值取向。

3 机关事业单位养老保险制度改革价值取向的主要内容

底线公平理论最早是由景天魁研究员提出的[10]。他认为,所有公民在底线面前具有“权利的一致性”,就是底线公平。随后他不断地扩展和运用此理论,认为底线公平可以强调政府的责任底线,科学划分政府与市场的责任边界,形成政府、社会、家庭和个人合理的责任共担结构。底线公平的价值取向能够为机关事业单位养老保险制度改革定下基调,提供理论指导。因此,底线公平作为机关事业单位养老保险制度改革的价值取向,囊括了包括公平、可持续与基础整合在内的价值判断,指明了机关事业单位养老保险制度改革方向、改革任务、建设目标及建设途径。

公平是养老保险制度的灵魂。底线公平作为机关事业单位养老保险制度的基本理念与价值,它将公平区分为“无差别的公平”和“有差别的公平”,也就是“基础公平”与“非基础公平”、“适度公平”与“非适度公平”,它强调机关事业单位人员与其他群体一样在给定的“底线”“基础”及“适度”面前“具有的权利一致性”[11]。因此,机关事业单位养老保险制度的重点就是确保基础部分的公平,着力关注所有机关事业单位人员的基本养老权益,有效地增强社会包容度,增强社会凝聚,协调各方利益,促进社会团结,提升社会质量。就机关事业单位人员养老金来说,按照底线公平可以把它分为基础部分和非基础部分。基础养老金部分是为了满足人们的基本生活需求,体现了底线公平原则,所有群体的基础养老金部分都均应按照一定的规则给付,且具有确定性、稳定性,从而保证养老保险制度底线部分权利的一致性。同时,企业职工也应该设置类似的基础养老金,且三类人员的基础养老金大致相同。另外,个人账户养老金以及职业年金作为“非基础”部分,是为了满足非底线的需求,具有差异性、可变性,体现效率与义务相结合原则,它根据个人的工作绩效、缴费年限等,由政府、社会、家庭、个人共同承担责任。于是,机关事业单位人员的退休养老金就实现了底线与非底线的统一,这样就可以与企业职工养老金相整合。

必须承认,财政可持续是机关事业单位养老保险制度可持续的前提,财政不可持续的机关事业单位养老保险制度改革方案终将无法执行下去,因此,效率事实上成为改革的重要衡量尺度。同时,我们又是在人口总量世界第一、人口老龄化情况严重、人均收入水平居于中等偏下、各类人员养老制度不一致、养老金待遇差距过大情况下改革机关事业单位养老保险制度,这就要求我们着重考虑人们的基本生活需求,而不是体面性生活,确保财政支出优先解决民众的基本生活需求,防止养老金差距持续扩大,实现经济发展水平与社会公平的有机结合。底线公平创造性地将人们的生活需求划分为底线需求和非底线需求两部分,强调政府优先关注底线福利需求,非底线福利需求则需要个人的努力,与个人的工作相挂钩,努力形成政府、市场、社会与个人相结合的责任共同体。

底线公平回答了这样的问题,它清楚地界定了包括机关事业单位在内的整个养老保险制度的改革原则与标准、项目及目标,它强调进行“基础整合”,实行养老保险制度的统筹改革,合理地界定了政府、市场、社会以及个人(家庭)的责任与义务,兼顾了机关、事业及企业三类职工的养老金结构。通过深化机关事业单位养老保险制度的改革,能够与企业职工等各类养老制度整合起来,促进各类人员双向而自由的流动。从项目上看,就是要以职工基本养老保险为主体,辅之以企业年金、职业年金及人寿保险等项目,使各类人员财政所负担的养老金待遇差距有所缩小,促进各种养老保险制度之间的公平。例如,过去我们按照工资性收入实行个人、企业共同出资建立“个人账户”与“社会统筹”相结合的养老保障模式,表面上看似乎已经非常清楚地界定了各自责任,体现了公平原则。其实,这种以工资收入为缴费基数的养老保险制度反而扩大了不同收入群体之间的养老保障待遇差距,出现了社会养老保险金支出向高收入群体倾斜的局面。而底线公平则强调政府有责任普遍性地给予人们建立起包含基础养老金和个人账户养老金在内的养老保险账户。其中,财政兜底的基础养老金致力于保证民众的基本生活水平不至于降低,基础养老金的高低与个人的工资多寡无关,而与财政关系极少的个人账户养老金则要发挥社会以及个人的力量,以便使民众能够“体面地生活”,保证人们享有与经济发展水平相当的退休生活水准。

因此,底线公平作为我国机关事业单位养老保险制度改革的价值取向是符合当前中国国情和历史发展规律的必然选择,是促进机关事业单位养老保险制度建设朝着更加公平可持续方向发展的必然要求,是我们为世界其他国家的社会福利制度建设贡献中国智慧的价值所在。

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