中国特色政治发展的价值、特征与路径

2015-02-13

探索 2015年6期

(苏州大学政治与公共管理学院江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心,江苏苏州 215123)

在30多年来的改革发展中,中国特色政治业已成为推动经济、社会发展的重要动力机制。尤其是近十年来,中国政府的改革创新为应对经济危机、社会风险等现实难题提供了保障。在宏观政治体制基本成型的前提下,中国特色政治发展将成为推进中国经济社会持续发展的“改革红利”。从近十年中国政治发展的经验和困境看,当前必须在发挥地方自主性的基础上强化全国政治发展的统一性,以治理民主统领各地政治发展,以此为切入口盘活全国政治体系,推进中国特色社会主义政治的改革和创新。对此,习近平有精辟的论述:“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气,同样,离开不断改革,制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革,是要使中国特色社会主义制度更好;我们说坚定制度自信,不是要固步自封,而是要不断革除体制机制弊端,让我们的制度成熟而持久。”[1]

1 人的主体性:中国特色政治发展的价值

政治发展是一种正向的政治变迁,涉及到变迁方向与变迁内容两个问题。关于政治发展概念和理论大多围绕这两者展开。白鲁恂在《政治发展诸方面》中总结了当时的政治学家对政治发展的十种理解,其中就有部分学者将政治发展的目的或方向设定为工业化社会的典型政治形态、政治现代化、民主制度的建立等。

更多的讨论则集中于对政治发展的内容或对象的研究,亦即对政治发展的描述性定义。白鲁恂认为政治发展涵盖平等、能力、分化或专门化三方面:平等主要指向公民平等性的地位和大众对政治生活的参与;能力集中于政府管理能力的提升和政治世俗化倾向;分化或专门化则集中于政治制度化的层面[2]33-44。亨廷顿指出,政治发展与现代化没有必然的联系,其关键在于政治组织和过程的制度化[3]。阿尔蒙德则将政治发展分化为角色分化、次级体系自主性和文化的世俗化三个层面[4]。

由于中国政治实践的需要,政治发展同样是国内政治学者研究的重要内容。李景治认为:“政治发展即政治建设,是指政治发展观念更新、政治结构合理、政治制度完善、政治行为进步的过程。”[5]1燕继荣从“治理与善治”的视角将政治发展认定为一个综合性体系:一是政府在体系、过程和政策方面政治能力的全面提高,二是社会组织和团体以及公民个体政治能力的提高和行为的合理规制[6]330。

从上述描述性定义可以得出,所谓的政治发展,主要包括政治合法化(如平等、自主性、合法性等)、政治制度化(分化、层级分工、政治组织等)和国家能力的提升三个方面。西方学者一般将政治合法性,即政治民主化作为政治发展的方向,其他两个方面主要服务于这一目标。在此意义上,西方学者所持的政治发展理论实际上具有隐性的价值,这种隐性的价值便是西方式的民主化道路,即“将西方现代政治体系看作成功经验和优势体制的楷模,并将其介绍和推广到发展中国家”[7]。

各个国家和地区历史传统和政治文化的特殊性、政治发展的阶段性决定了政治发展并非是一元的,而是在基本共识的基础上融入本国的政治社会文化因素。中国政治发展的方向显然有政治民主化这一基本内容,但并非是西方式的民主方式,而是中国特色的政治民主。中国政治的合法化来源更多地依赖公共治理的有效和优效,政治制度化和治理能力提升主要围绕这一战略目标而展开。这一特殊性根源于中国政治发展道路的终极目标。中国政治发展的目标是人主体性地位的建立,也就是强调以人的全面发展为基础,进而实现人的全面解放[8]。政治的合法化、政治系统的制度化和治理能力的强化均是围绕这一终极目标而展开,呈现出阶段性、渐进性的特征。也正是人的主体性的目标,中国的政治发展方式更强调制度的积极性、权利的实质性、治理的有效性。因而,代议民主等弱势民主方式并非是中国政治合法性的主要来源,而是一条具有鲜明中国特色和强势民主特征的“治理民主”路径。所谓治理民主,就是在执政党领导、政府主导的前提下,构建治理多主体协同和公众参与机制,强调政府治理的责任性、回应性、公正性、稳定性和有效性,通过积极的制度和机制建设谋求公共利益和公民权利的实现[9]159。在此意义上,“中国的政治改革在很大程度上就是一场治理变革……这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革”[10]。

在单一制国家结构中,整体政治制度的治理民主特性也表现在地方政治发展中,并且呈现得更为显著。地方政治的合法化同样不是以代议民主作为主要形式,更多的是以参与、协商的方式实现,通过治理实效、实质正义来丰富政治权力系统的合法性基础。地方政治系统的制度化,包括地方政治体制的合理化、组织化、系统化,政治行为的文明化、合法化,政治决策的科学化、民主化,政府与市场、社会主体和公民个体关系的平等化、协商性、机制化等。治理能力的提升是指地方政治系统,尤指地方党政主体对地方性政治、经济、社会、文化、生态问题的全面治理,其衡量标准是问题的解决和权利的实质性实现。

2 治理民主:当前中国政治发展的一般性特征

2.1 从领导主体看,党是政治发展的全面领导者

对后发展国家而言,政党与国家的关系往往不能分离,政党往往是发展的主体,是有效的组织力量[11]64。党的领导,充分保障了民主主体结构的整体性与个体性的有机统一,同时也为全面治理与政治发展实效提供了权力和方向保障。对此,我们可以通过地方政治发展来透视。地方党委对政治发展的领导和主导主要表现在政治、思想和组织三个层面。政治领导,就是地方党委在贯彻中央的路线、方针、政策的过程中,充分结合地方特色,提出具有地方特色的全面发展战略思想,以此作为“五位一体”建设的宏观指导。思想领导,是地方党委贯彻学习全党的统一指导思想,并将其转化成地方实践的指导思想,指导党员、公共权力机关和社会主体的社会实践。组织领导,是地方党组织的自我规范、自我发展、自我提升。地方党委通过对地方立法、行政、司法等机构的领导,将地方党委的发展思路转变为法律、法规、政策和政府的治理行动;通过党管干部的原则,为地方政治发展建设提供有力的人力资源队伍;通过党内民主,推进人民民主建设,而这成为中国民主政治建设的一条主要思路。

地方党委对中央意志的执行性与地方政府的行政性形成某种重合,这就为党政一体化主导地方政治发展布局提供了空间。作为发展型政党,地方党委领导并统筹地方公共权力系统,实际参与到地方政治发展的制度改革、机制创新、职能转变等工作中,其与政府之间的界分在现实中实质上是模糊的。党政合一的政治发展主体,决定了中国地方政治发展并非以多中心治理为导向,而是强调执政党与政府主体的主导性和中心地位,其他主体处于共同参与,协同共治的地位。

2.2 从执行主体看,政府是政治创新的核心行动者

中国政治遵循的是“政策主导型的渐进式改革”路线,是一条政治行政化的道路。行政体制的改革是政治发展的核心,政府也就构成了政治发展的核心行动者。从组织的角度看,政治系统的制度化,关键是政府体制、机构、制度的规划化,兼而涵盖央地关系的科学化,政府与党委、立法、司法机关的关系制度化,政府与市场、市场主体关系的制度化,政府与社会组织、公民个体的互动制度化。从政治系统内外部看,行政系统处于枢纽地位,其角色类似于“职业经理人”。从功能的角度看,优化治理主要是由政府来承担。政府所呈现的国家权力和国家能力的状态直接决定了公共利益的实现程度。

就地方而言,“行政主导”是中国地方政治发展模式的重要特色,现实制度又强化了这种发展模式。地方政府是各类资源的最大持有者,控制社会经济发展的能力越来越大。而社会经济的发展又再次强化了政府的资源占有地位,全能主义倾向越来越严重[12]。地方行政的主导性造成了地方政治系统的行政化和政治行为的动员化,法定的政治结构存在严重的异化现象,人大、司法、政协系统均围绕地方综合治理展开工作[13]。因此,地方政府在政治发展中的核心行动者角色造成辩证的双向效应:一方面,政府能够集中资源、组织动员地方快速地发展,在短期内推动地方经济发展、制度创新、社会进步;但另一方,全能主义也造成了地方政府的越权越位,压制其他公共权力主体和社会空间的形成和发展。权力一旦不受限制,极易造成地方在经济、政治和社会发展中的冒进、短视。

2.3 从动力机制看,经济发展是政治发展的基本动机

市场经济体制的建立和经济的快速发展,是中国过去30多年政治发展最为深刻的根源[14]。改革开放30多年,市场经济体制的逐步建立,使得政府不再干涉企业生产和管理,而转向建构公平公正和稳定有序的市场竞争体制[15]。在经济绩效的促进下,各地加强了“服务型政府”“责任政府”的建构,优化了行政程序,提高了服务能力。而经济的发展也促进了市民社会的兴起,公民的权利意识、自主意识和自我管理能力得到了锻炼和提升,这又间接地推动了地方政治权力格局的变化。

但辩证地看,经济发展促进政治发展的同时,也造成了政治发展的路径依赖,即政治的发展实际围绕经济是否发展这一标准展开,无论是政府的优化管制,还是民主制度创新,所具有的都仅是工具性价值,特别是地方政府作为“政治型企业家”或“发展型政府”而存在。这就造成两个严重后果:一是地方唯经济论所造成的对社会发展、文化资源、生态保护的忽视;二是政治文明的矮化和工具化,造成政治民主和民主治理的弱势,这是造成地方政治发展滞后的重要原因。但在谨慎中仍可保持乐观,经济发展的不可逆决定了地方政治发展的不可逆,地方政治将始终保持正向的增量变迁。

2.4 从权力格局看,“社会复合主体”逐渐成为政治发展的参与主体

权力格局的变化是政治发展的表征和核心。改革开放之后,个体的解放和社会力量的壮大使得政治实现了国家形态与社会形态的有机结合。经济的发展促进社会从国家形态中脱离出来,公民、企业、社会组织,以及村委会、居委会、业委会等地方自治性组织开始作为中国地方政治的重要参与主体。这就构成了一种“社会复合主体”[16]125,即以地方党政为核心,各类社会力量和公民个体积极参与、统筹协调的治理主体结构。地方政治的治理性和行政性,使地方政治发展更多集中在公共政策层面,尤其是政策的决策主体和模式的改变,专家、媒体、利益相关者、社会组织、公民群体的影响力越来越大[17]。所以,“社会复合主体”是扮演公共治理的复合主体角色,其行为更多的是对公共政策和公共项目决策、执行、评估的参与,以及对公共权力的监督。总而言之,各地实践中的治理民主实际是将民主作为一种治理体制或机制而非价值信仰。

2.5 从发展目标看,公益民生是政治发展的价值追求

通过有效性来积累合法性,即评估政治发展是以结果为导向的绩效标准,而不是以治理过程的公正性为先定价值。实质正义在中国权力主体的政治思维中根深蒂固,只有那些能够促进社会公共利益和地方民生发展的政治创新才是政治发展,才能够得到中央的认可并予以坚持和推广。改革开放后,中国政治的发展是以最大化地实现公众的根本利益为导向,进而对自身进行制度化建设和治理能力提升。也就是说,中国政治发展的基本逻辑实际上“以治理民主促进社会民生”,社会复合主体、地方政府创新等并非是终极诉求,所获得的仅是工具性意义。

2.6 从发展路径看,增量改革与动态稳定是政治发展的基本方式

长期以来,各地进行了大量的政治创新。但客观而言,现有的地方创新呈现出局部化、渐进式、问题导向的特点,而非统一部署、顶层设计的变革,是因应式创新,即以问题为中心,基于经济发展、社会转型这个过程中存在的问题来进行的渐次改革。通过局部适时性的变化、调整和创新,增强压力型体制下地方治理机制的活力,推动公共问题的解决。在路径选择上,一般先由基层试点实践,然后由点及线、由线带面,有步骤、分重点逐步推广实施,逐步、渐进地对整体行政体制和政治体制产生积极效应。

政治增量改革的幅度小、震荡小,有利于保证社会动态稳定。所以,秩序和稳定是与增量改革相统一的。只有维护秩序的稳定,政治发展才具备可能性;只有坚持增量改革而非整体性的突变,才能够在社会转型的特殊阶段维持政策的一致性、延续性和经济社会发展的秩序保障。

3 以治理民主促进社会民生:中国特色政治发展的路径

十八届三中全会提出全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化……让发展成果更多更公平惠及全体人民。由此,我们认为,中国特色政治的发展是按照“以治理民主促进社会民生”的逻辑展开的。需要注意的是,此处所谓的“治理”并非多中心治理中的“治理”之内涵。治理理论适用于现实时,对主体身份清晰性和公民社会主体丰富性的要求甚高,当前中国并不具备这样的条件。民主与民生,分别指向是公共政治和私人生活两个不同领域。但民主和民生实质上是同一主体的不同权利主张,其主体均为公民、法人或其他性质的组织。主体的一致性为以治理民主促进社会民生提供了可能性。其基本逻辑是,在民主管理、民主决策和民主监督等公共治理过程中,在有效治理、优化治理的导向下,以党政的治权及其运行的民主取向、民主规则和民主方式来实现社会民生的要求[18]。因而,治理民主的政治逻辑,并非通过直接民主抑或代议、竞争等民主方式来实现社会主体和公民个体的民生诉求,而是通过党的执政民主和政府的行政民主为主的方式的有机结合,按照责任性、回应性、透明性、协商性等原则,实现社会主体对公共治理过程的参与和影响,间接、渐次地实现“以治理民主促进社会民生”的目标。

3.1 规范地方党政关系,提升地方党委的执政效能

目前各地的党政关系规范化实际是滞后于中央层面的。随着执政基础的变迁、基本任务转变,党在中央层面已经开始尝试以“执政实现领导”来代替“领导实现执政”[19]55。而在地方政治层面,地方党委与同级政府呈现出显著的同一性,党委主导甚至直接参与政府的施政活动,党政关系的不顺畅、不规范造成地方政治系统严重的资源内耗,阻碍了地方党委执政效能的实现。

规范地方党政关系,并非是将地方党委改造成西方式政党,而是强调将党政不分规范为“党政结合”,建构起党委领导、政府主导的制度化关系。具体而言,地方党委的工作重心在于贯彻中央的路线、方针和政策,规划地方发展的整体方向、思路,强化地方党建,借助地方人大、政协、共青团、工会等机构或组织来整合地方党政资源。中央主张的地方党委书记兼任人大常委会主任,实际正是出于这一战略性的考虑。2002年《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》所提出的“四个提倡”,在基层党建和基层民主层面为地方党政关系的规范化提供了另一条比较好的思路。如浙江义乌等地随之探索创新了“两票制”的基层民主实践。笔者认为,这种模式可以向其他领域推广,通过党员向其他组织和机构的影响以及人民群众对党的事务的参与和监督两个面向创新地方党委的领导方式。

3.2 推进地方政府创新,提升地方政府的治理能力

在“以治理民主促进社会民生”的逻辑下,地方政治发展的关键环节是地方政府通过组织化、制度化、程序化等路径,来提升公共治理的能力,最终促进社会民生的实质实现。在转型社会中,经济的持续性发展、社会服务的有效提供、社会秩序的稳定维护是地方政府面临的主要问题。在此问题导向下,地方政府需要积极推动自身的职能转变,而此项变革有赖于内部组织的重构和流程的再造。组织重构,就是围绕着“责任政府”“服务政府”“法治政府”的目标,重构地方政府组织体系,优化地方政府与地方人大、政协、司法机构的关系,在内部形成有效的联动机制和协同处理机制,引导和强化基层民主组织的建设。政府流程的再造,是指在公共决策的过程中构建公共参与平台,充分吸取市场主体、社会组织、公民个体的意见,并在政策执行过程中接受其监督,在行政过程中实现民主数量的丰富和质量的提高,在程序上为社会民生实现提供保障。

3.3 深化人民民主内涵,提升地方民主政治治理实效

治理民主并非对现有人民民主制度的否定,而是一种深化、促进和补充。在治理民主的逻辑下,地方性的人民代表大会制度、中共领导的多党合作和政治协商制度、基层自治制度等社会主义人民民主制度不仅包含了政权形式的意义,更作为一种治理形式而获得创新空间。首先是规范地方党委、政府与人大之间的关系。通过人大代表与党员、公务员身份的重合,使地方人民代表大会制度发挥起公共权力与公民权利双边代表和代理、双边联系和对接、双边规范和约束。其次是以多党合作与政治协商制度为基础,探索地方协商民主空间。在此基础上,可以在政府决策、行政执法、项目规划和建设等领域,建立地方权力主体与社会主体、公民个体的协商治理平台。最后,基层民主自治制度业已成为地方政治发展的重要方面。地方党政协同对基层自治组织进行制度化的规范,加强政策性的引导,同时约束自身权力,限制对其选举过程、组织管理的直接干预。需要强调的是,作为治理民主的机制,这三项地方民主制度在运行时,有很强的政策问题导向,其关注的焦点集中于地方发展战略与策略、具体性公共政策和公共项目、地方“五位一体”建设现实问题等。

3.4 投资地方社会资本,构建社会主体协同治理平台

社会主体协同参与是治理民主的民主内涵的主要来源,也是地方党政治理绩效外的另一合法性来源。为了整合和凝聚地方发展力量,也为了更好地代表民意、实现民生,地方党政主体还需重视对社会资本的投资,引导行业协会、公益组织、群众自治组织等社会主体加强自我管理和政治参与的意识和能力,构建起社会主体和公民个体协同治理的机制和平台。具体到地方公共政策或公共项目管理的过程,就是要充分发挥民意、民智、民决的作用,尊重社会主体和公民的偏好,吸收并采用公众对政策、项目、执法行为的批评和建议,保障公众对涉及自身利益的项目、政策的否定权。从厦门PX项目、启东排污工程建设的过程看,地方公众对重大工程的影响力得到了强化,地方党政主体对其意见充分尊重。但同时也需要考虑,如何建立起常规化、前置性的决策听证机制,使公众的公共参与行为理性化、制度化。

公共权力与公民权利并非一方受益另一方必然受损的零和博弈,而是一荣俱荣、一损俱损的协同关系,这已被历史实践的经验与教训所验证。因此,党政系统大可不必对社会组织和公民的参与行为表示恐惧,创新发展民意表达平台,引导和整合社会各方力量协同治理,以治理民主的方式和机制去推进社会公共意志和公民民生权利才是正途。而这不仅考验着党政主体的智慧,更考验着政治精英的勇气。新一届中央领导集体求真、务实、亲民,以“壮士断腕”之势应对“难啃的骨头”。假以时日,中国特色政治发展必将支撑起中国梦的辉煌。

参考文献:

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因此，我们要注重对学生预习指导，加强预习训练。训练的方法是，可从布置一些能模仿公式、定理的简单问题开始，使学生逐步尝到甜头，从而激发学生预习的兴趣。待学生有了一定的预习能力后，再布置一些稍难的题目，最后过渡到不布置预习提纲学生便能自觉预习，能提出不理解的问题，为学习新课知识打下基础。

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