“加州91号快速路”的买路钱

美国第一条私营资金建造的收费公路，最后的结局是政府不得不花巨资赎回以提前终结这个PPP项目，留下诸多教训。

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王茵（上海财经大学助理教授）

加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部，是一条东西走向的免费高速公路，其中有一段经过橙县（Orange County）与河岸县（Riverside County），作为连接橙县的商业中心和河岸县的居民区的交通要道，自1980年代末1990年代初，由于当地快速的经济发展、人口膨胀和城市扩张，橙县境内的91号公路变得异常拥堵。

在政府财政紧缩、交通设施需求日益增加的大环境下，加州政府决定借助PPP调动私营资金、利用市场力量来建造一个名为“加州91号快速路”的项目。

橙县境内现有的91号公路约10英里长，双向共八车道。而这个项目是在这段路两向车道的中间地带（修建时已经预留出来）增加双向共四条收费车道。当交通变得拥堵时，驾驶员可以选择付费使用中间的收费车道以节约行车时间，而三人以上共乘的车辆可以免费使用收费车道，同时外面的八车道始终保持免费。

加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。

根据合同，CPTC全权负责该项目的建设，包括设计、融资、建造以及运营和维护。同时，合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益。这个项目的最终造价是1.3亿美金，其中包括2000万CPTC的直接投资，其余的是CPTC的银行贷款。

“加州91号快速路”于1995年12月顺利完工并投入使用，成为是美国交通史上的一个创举：它是美国50年以来第一条利用私营资金建造的收费公路，是美国第一个使用浮动收费标准的收费公路，也是世界上第一个使用电子收费卡进行全自动收费的公路。

值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条款（也称为排他性条款）：政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路，或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路。私营方CPTC称这一项条款对保护项目的合理收益至关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。

“加州91号快速路”在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地的交通拥堵，有效地提高了行车安全，同时私营方也获得了可观的经济收益。然而由于橙县在1990年代末持续、快速地发展，当地交通出行量节节攀升，91号公路上的交通拥堵和安全问题又再一次地摆在了政府面前。

迫于当地民众的压力以及媒体的轰炸，加州交通部在犹豫多次后，于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路，以缓解交通压力。加州交通部解释这样做的一部分原因是为了降低交通事故率、提高行车安全，因为根据91号快速路的特许经营合同，安全因素可以免除来自非竞争条款的限制。

然而，私营方并不接受加州交通部的这种说法，2个月后直接把加州交通部告上了法院。

私营方称加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款，并要求其对此进行赔偿。在法院的调解下，政府和私营方于1999年10月达成了协议。

而这份调解协议不仅重申而且进一步详细解释了非竞争条款的内涵。法院称该调解协议的目的是为了“保护私营方的原始投资以及该项目的合理收益”，同时“限制加州交通部在非竞争条款所保护的地理范围内建设任何公共交通设施，并限制加州交通部以任何方式负面地影响该项目的车流量以及收益”。

此后加州交通部与橙县交通局经过多方尝试，最终于2002年以近2.1亿美元（比原来的项目造价多了8000万）的价格回购了“加州91号快速路”，才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起，“加州91号快速路”作为一个政府收费公路项目由橙县交通局运营管理。

这个PPP项目最终以政府回购的方式提前终结，也留给了我们很多的思考。比如，政府如何在协商PPP合同时克服信息不对称的劣势，设计出合理的合同条款，平衡私营利益和公共利益？同时，在出现政府违约行为时，应该如何维护PPP项目的正常运作，有效地保护私营方的利益？

此外，一个更深刻的问题是基础设施领域的PPP项目运营周期较长，而这期间的社会发展、城市变化会带来很多不确定的因素。政府如何才能够在设定详细、明确的合同条款时为将来的发展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间，更好地保护社会公共利益？