“信访不信法”的法经济学分析及其政策建议

2015-02-12刘廷华邓廷奎

云南行政学院学报 2015年2期

刘廷华，邓廷奎

刘廷华1，邓廷奎2

“信访不信法”其实是一个伪命题，访民并不是完全不相信法律，只是想要穷尽一切可以利用的救济手段而已。信访制度被确定为权利救济途径后，访民由于对信访制度的误解将其作为凌驾于司法救济之上的最终救济加以利用。无论是对访民个人还是对国家而言，信访制度带来的净收益都是负值。当下迫切需要将权利救济功能从信访制度中剥离出来，重新确立司法救济的权威性。

信访；权利救济；收益；司法权威

“信访不信法”是真的吗？让我们先看一个访民因不服判决而上访的案例①根据（2013）翠屏民初字第2458号民事判决书以及（2014）宜民终字第24号民事判决书整理，原告事前聘请了成都某法律服务所的法律工作者作为代理人参加诉讼，但因该法律工作者未出示证件及出庭函，法院不承认其代理人资格。主审法官在判决中利用其自由裁量权时充分体现出照顾受害人的倾向，例如，几位原告散居于宜宾周边地区而且未能提供交通费票据作为证据，法官还是酌情支持了20000元交通费，被告因对该笔交通费用不服提起上诉。。一名经营私营诊所的医生在车祸中丧生，其近亲属起诉到法院要求赔偿死亡赔偿金108227元、直接经济损失300000元、精神损害抚慰金100000元及交通住宿费等费用共计50余万元。经法官询问，原告主张的直接经济损失是因诊所无法继续经营而导致的预付租金及预期收入的减少，不属于道路交通事故损害赔偿范围。考虑到原告未请律师参加诉讼，主审法官对人身损害赔偿项目及其具体标准的相关法律规定进行释明，当庭询问原告是否变更诉讼请求，提高死亡赔偿金的数额。原告认为他们主张的赔偿金额与法律规定的赔偿金额大致相当，拒绝变更诉讼请求。法院没有支持直接经济损失而且按照当地惯例只认可了30000元精神损害抚慰金，仅支持了20多万元赔偿金，相当于原告预期赔偿的一半。原告不服提起上诉，二审法院判决维持原判，原告放弃申诉并决定上访讨回公道。如果本案原告真的不相信法律，他会两次主动参与到诉讼活动吗？

一、民众为何信访不信法

在理想状态下，任何矛盾和纠纷都可以通过法律途径得到解决。民众信访不信法在一定程度上可归因于司法系统自身的问题，如当前司法系统仍然存在徇私枉法等腐败现象，判决不公客观存在②类似“大盖帽两头翘，吃完被告吃原告”的段子至今仍广为流传，司法系统自身存在一定问题是不争的事实。。但是，判决不公绝不仅仅是因为司法系统的腐败所导致，很多时候是其他原因所引起，甚至是一个误解。众所周知，我国当前处于社会转型期，矛盾突出，各类纠纷在法院蜂拥而至③作为被告的代理人，笔者在领取判决书时曾与上述案件的主审法官进行过交流，得知该法院的工作压力非常大，其所在法庭每个法官年均办案量在250件左右，而且这几年呈现出明显的上涨趋势。据此推算，大概平均每个工作日必须处理一件案件，“阅卷、庭审、写判决”成了每天必须完成的例行公事，容不得法官再三思量，稍有懈怠案件便会堆积如山。。出于对办案效率的追求，法官必须在尽可能短的时间完成阅卷和庭审工作，判决书往往也是于匆忙间制作完成。姑且不论事实认定是否清楚，定性是否准确，法律适用是否适当，单单看着判决书上出现的错别字或计算错误④当事人指出后，法官通常会发一个裁定对其进行修正。，当事人就容易对判决的质量产生严重的不信赖感。此外，法院在审理案件过程中违反法定程序的做法广泛存在，例如，大量争议金额较大且双方分歧也很大的案件都违规适用了简易程序审理，二审案件开庭时明明只有一位法官到场却在判决书上写明案件是合议庭审理。最后，对于当事人不服终审判决而提起的申诉，上级法院大多持消极态度。除了民众猜测的上级法院抱有“多一事不如少一事”的心态或者上级法院习惯性地袒护下级法院外，申诉困难更多是出于通过维持司法判决既定力来维护司法权威的需要。

除了外界环境，民众信访不信法也有自身的问题。近年来民众的权利意识被逐渐唤醒，但其保护自身权利的能力却并未因此而相应增强，能力与意识之间的巨大鸿沟造成欲求不满成为常态。单就民事诉讼而言，大多数民众在民事行为过程中不注重自身权利的保护，或者不知道如何保护自身权利，突出地表现为毫无证据意识。①例如在（2013）穗天民四初字第658号案件中，原被告双方于2013年2月1日达成协议，被告同意支付给原告80万元。原告在未收到钱的情况下出具了收条，被告第二天通过银行转账将80万元划转给原告。庭审过程中被告拿出了收条和转账凭证，主张已经支付160万元给原告，其中，现金支付80万元，银行转账80万元。被告提交的证据非常充分，原告虽矢口否认，法院还是倾向于支持被告的主张。为维护原告合法权益，笔者问被告“80万元现金有100多斤，那么重的东西你一个人搬得动吗？”被告答“我事先用编织袋装好用车拉动施工现场后和我公司出纳一起抬到原告办公室的。”笔者要求被告再次确认其回答真实无误，在被告肯定了刚才的回答后当庭指出80万元不足20斤不需要两个人抬的事实，证明被告说谎，法院最终认定被告只是通过银行转账的方式给了原告80万元这一事实。法院询问原告为何没有收到钱便出具了收条，原告很傻很天真地认为“反正他都答应给我钱了，我以为先打收条应该没得啥子问题。”发生纠纷后不愿意“花大价钱购买律师服务”，打心眼儿里认为律师只会“耍嘴皮子玩文字游戏”，更愿意自己带着一纸诉状要求法院为他“主持公道”。一旦最终判决低于自己的心理预期，他们首先想到的不是因为自己无知在诉讼之前和诉讼过程中犯下的各种错误，而是将其归结为判决不公。对于上诉或申诉过程中面临的挫折，只是简单地将其归结为对方当事人把上级法院也买通了或者上级法院对下级法院的庇护，叹息“天下乌鸦一般黑”。为了准备诉讼当事人也会上网查找法律知识，或者到律师事务所去咨询，或者道听途说，从“门外汉”到对法律的一知半解和不求甚解偏偏让他产生了自己精通法律的幻想。面对于己不利的判决，他们将其解释为“法律写在那里的，法官怎么说都是他们有理，谁给的钱多他们就帮谁说。”多头司法的传统在今天集中表现在各部门“齐抓共管”，掌握一定公权力的公共部门似乎或多或少都有权参与纠纷的解决。如果借助于法律手段无法满足自身诉求，民众必定会选择法律以外的其他路径去碰碰运气，可以无限申诉的上访始终为他们保留着翻盘的希望，这激励着他们无休止地上访。

中国古代社会皇权高于一切，“人迹所至，无不臣者”。民众的理性思维能力和主体性精神被长期的愚民政策所阉割，民众没有能力承担起自己的责任和命运，只能祈求神灵或“青天”为自己提供保护。另一方面，统治者深谙“水能载舟，亦能覆舟”的道理，提倡“仁者爱人”，有意识地对民众的期盼给予必要的回应。在特殊情况下允许民众通过击打登闻鼓、邀车架上诉或上表等方式越级直接向高层官僚甚至是最高统治者诉说冤情，以此来跨越科层制的等级限制，在普通民众与高层管理者之间建立起某种直接的联系［1］。出于维护统治阶级自身利益的需要，极个别上访案件得到较为圆满的解决并被广泛宣扬，如包青天之“铡美案”被艺术加工后更是家喻户晓，这反过来刺激了民众“青天情结”的疯狂生长。结果，民众相信，在权力呈现等级差异的社会中，上位权力比下位权力更能解决问题。事实上，官僚体系都是以下级服从上级为特征，“以上制下”是一种常态。在这种逻辑驱使下，民众认为要想实现自己的利益诉求就必须把问题搞到权力中心去。也许正是在这个角度，有学者才断言人民群众如此热衷信访活动，臣民意识与清官情节难辞其咎［2］。必须指出，基层政府未能处理问题并不完全是因为他们不重视民众反映的问题。在改革过程中，各级政府无时不刻都在扮演“救火队员”的角色，应付纷沓而至的各类问题。由于信息不对称，在很多时候政府难以分辨民众反映过来的问题是否属于需要立即解决的重大问题，类似“推诿”、“拖延”或“漠视”的策略成为一种有效的过滤机制。如果经过过滤后问题并未消失或者逐渐激化，这一问题才会被提上议事日程。

对上访者个人而言，他更关心的是上访本身的收益。中国社会是一个关系社会，地方政府的各个部门尤其是公务员只是关系网络上的一个节点而已②各级法院虽然在理论上独立于行政主体，实质上却没有足够力量去挣脱关系网的束缚。法院自己以及法院的工作人员也需要借助于关系网获得额外利益或者适当的便利，作为交换，他们需要在适当的时候为对方提供方便。。从纵向关系看，呈现出上级对下级的庇护和下级对上级的依附，作为一个稳定系统，具有高度一致的利益结构。从横向关系看，呈现出部门之间以及个体之间进行资源交换的互利模式，作为一个惯例，注重礼尚往来。从行为的外在表现来看，大家通过相互“给面子”的方式来维系和加强以关系为支撑的共生系统。如果缺乏有效的外在监督，作为理性的经济人，政府部门尤其是公务员并不会善待民众赋予的公权力，不会为了追求案外人的公正而损失自己的关系，因为打破既有的利益格局或多或少会危害到自身利益。在有些时候，我们甚至无法预知这张关系网的触角到底延伸到了哪里。在现实中时常有人刚刚从高级别信访部门出来就被基层政府派人抓回去，并不仅仅是因为高级别信访部门将案件逐级地向基层批转，信访部门与访民所属行政区域的关系网络有着某种勾稽才是导致访民信息被泄露的主要原因。尽管如此，在申诉无门时上访还是为权利救济漏出一道缝隙，毕竟有访民曾遇到“青天”帮助其冲破地方关系网的束缚而解决问题。

不得不承认，通过上访解决实际问题当下依然是一个小概率事件，其预期收益较小。如果当事人都足够理性，那么信访热的出现在很大程度上便可归因于信访的预期成本较低。第一，民众虽然敬畏权力，但长期听闻类似“父母官”的说法让他们很容易克服对陌生官员的恐惧感，深藏于内心深处的“臣民意识”也让他们习惯于向上寻求帮助，心理成本很低。第二，上访无需缴纳类似诉讼费这样的门槛费用，只需要买张车票到上级部门而已，启动成本很低。第三，在计算上访成本时仅考虑当下的成本支出，没有计入以后无数次上访而耗费的成本，分批次支付成本的模式致使访民低估了成本。访民每一次上访都是怀揣“拨开乌云见青天”的希望上路，由于过高估计上访成功概率而没有预期到可能多次上访都无法解决问题。从实际情况看，利用诸如哭诉、下跪甚至自残这类“弱者的武器”上访越来越难以成功，在政府门前静坐等“问题化”策略因触碰到政府的痛处而提升了受到重视的概率。但这些“问题化”手段也可能非常危险，在运用时容易被认定为“闹事”从而被纳入“扰乱社会治安”或更严重的违法行为之列，形同玩火［3］。而在上访之初，上访者完全不会预期到他最终会“被迫”选择“把问题搞大”。如果信访制度也让访民一次性预缴从基层上访到中央的所有费用，恐怕不会像现在这样有那么多人热衷上访。

二、信访制度的成本收益分析

从政务院1951年6月7日公布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》以来，为保证信访制度取得良好的运行绩效，国家先后制定和颁布了多个配套性政策文件，形成了一个由行政规章、地方性法规以及其他具有法律约束力的规范性文件共同组成的庞杂的制度体系。单就这个制度体系的制定和不断完善而言，已经耗费了巨大的资源。为了能够促使其有效运行，从中央到地方，各级党委、人大、政协、政府机关、司法系统及其他相关部门都设有信访机构负责处理信访事宜，耗费巨大的人力和物力。但由于信访机构本身并没有解决问题所需要的资源，只能采取“和稀泥”的方式息事宁人，或者将案件流转到有关部门。由于问题并未得到解决，访民习惯性地将其归结为“官官相护”的结果，在“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”信念驱使下继续上访，各种问题和矛盾最终向中央政府聚集，中央政府不得不采取类似“信访一票否决”的方式转移信访压力，这反过来刺激基层政府采取“安抚”和“打压”两种策略就地解决信访问题①。所谓安抚策略，主要是通过满足访民的诸多要求使得访民有利可图或者至少在一定程度上使其受损利益得到补偿，从而促使其放弃上访。安抚策略对于暂时解决眼前的上访问题具有一定的功效，但不能作为长久之计。对访民的安抚会向社会传递出“会哭的孩子有奶吃”的错误信号，助长上访现象蔓延。所谓打压策略，主要是通过“截访”甚至“劫访”等违规或违法手段在形式上减少进京上访的数量。从事前安排信息员收买情报到最后派专人专车将访民“护送”回乡，实施打压策略的直接成本很高，而且还会损害政府形象。

从政务院于1951年发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》来看，设立信访制度的初衷只是为了“密切联系人民群众”，鼓励“人民群众监督自己的政府和工作人员”。作为民意“上达”的“传声筒”，并不具有权利救济的功能。当信访制度贸然介入纠纷解决，自然而然地呈现出明显的非规范性特征。我们说信访机制的运作缺乏规范性，只是说它没有明确稳定且普遍适用的说得清道的明的规则，并不否认它也隐含着一套模糊且不稳定的“潜规则”。这种“潜规则”不是通过立法预先制定的，而是由利益相关者在推拉伸缩的实践中逐渐形成的［3］。由于无法通过简短的言语界定清楚，它很难成为纠纷当事人各方共同认可的纠纷解决机制。加之整个信访过程中争议各方并不直接接触，更不可能面对面地平等对话，缺乏交往理性之基础［4］。访民会对自己遭受的不公夸大其词，信访机构则会不惜成本息事宁人和阻止继续上访。此外，信访机构缺乏解决纠纷所必须的专业知识和技能，也无权动员必要的资源帮助访民解决实际问题，往往在没有深入调查有关事实的情况下将问题转交相关部门并帮助访民与这些部门讨价还价。信访过程自始至终都夹杂着浓烈的人治色彩与恣意成分，信访结果呈现出高度盖然性，极低的成功率让访民抱着“撞大运”的心态继续上访。最终，耗费巨大资源运行的信访制度并未解决实际问题，反而孵化出更多的信访案件。

现行《信访条例》明确规定其立法目的包含了“保护信访人的合法权益”，由此改变了传统的权利救济模式，导致我国事实上存在两条看似并行不悖的权益途径，学者形象地将其称为“法的空间”和“法外空间”。“法的空间”依据法治理念进行建构，以“前台”运行的模式解决常规纠纷；“法外空间”依据各种政策进行构架，以“幕后”潜藏的方式解决棘手的疑难问题。“法外空间”虽然不是常规手段，但却在关键问题上拥有绝对的话语权。正因如此，深谙此道的访民往往采取“双保险策略”——在“法的空间”诉讼，在“法外空间”上访［5］。他们希望“西边不亮东边亮，总有一条路子能走通。”一旦上访造成“法外空间”对“法内空间”的侵袭，必然会增加纠纷解决制度的变数与不确定性，司法的权威性将受到极大挑战。与此同时，上访行为可能激活巨大的政治压力，透过社会网络渗透进司法系统干扰司法独立，影响判决的公正性。这反过来进一步强化了民众对于司法存在严重不公的信念，遇到纠纷时更愿意将目光转向行政机关并寄予厚望。一旦过高的心理预期落空，民众就不仅仅是对司法系统不满，而是对整个政府充满失望，带来十分严重的政治后果。

三、结论与建议

前文的分析充分证明，无论是对国家还是对个人而言，信访制度作为一种权利救济手段产生的净收益都已经是负值。只是由于路径依赖的存在，制度变革的成本阻止了变革导致信访制度被长期锁定在无效率的状态之中。一旦某种潜在制度的社会净收益大于现行制度的社会净收益，其个别净收益也大于现行制度的个别净收益，人们就会为了捕捉和利用这个新的盈利机会而选择新制度［6］。结合我国实践，断然废除信访制度面临太大的不确定性和政治风险，但是通过信访部门实权化使他能实际解决纠纷和保护权益更不可行。这无异于凭空制造出一个凌驾于一切组织之上的拥有超权力的机关，完全颠覆了现有的权力平衡体系，彻底摧毁了司法体系的权威性。笔者以为，为了解决当前“信访不信法”现象逐渐蔓延的问题，信访制度应逐渐剥离权利救济功能，使其回归“传声筒”角色本位。与此同时，应从以下几个方面入手加强司法体系的权威性。

（一）重塑民众的法律信仰

当务之急，屏蔽一切有关通过信访维权成功的报道，减少类似司法不公的负面报道。要有针对性地开展法制宣传和教育，以此抵御和消除“权大于法”思想的负面影响，彻底铲除信访维权赖以生存的思想土壤。除了灌输司法程序意识、证据意识和诉讼风险意识之外，应着力培养对抗制下当事人的自我责任理念，帮助其树立起正确的司法公正观念，消除对司法裁判领域的认识误区。

（二）保证充分的司法独立

我国法院审理工作必须接受党的领导，必须接受上级法院的监督，必须接受人大的监督。由于受到诸多限制，法院审判独立成为一纸空文。缺乏独立性的审判容易受到外界的不当干扰，根本无法保证司法公正。因此，必须严格执行《宪法》第126条，切实保障“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”更具体地，应保障具体承办案件的法官在审判过程中独立行使审判权。

（三）不断提高审判质量

不只是要下大力气整治司法腐败消除法官败德行为导致的司法不公，同时应不断加强法官队伍建设，促进法官职业化和精英化，提高法官业务素养和办案水平。当下尤其要注重法律文书的说理，力争透过法律文书能切实体现“案件事实清楚，法律适用正确”，由此提高当事人对判决的接受度。同时要加大生效判决的执行力度，防止“空调白判”，发挥司法体系在权利救济中的中流砥柱作用。

（四）有条件地适用三审终审制

为了减少诉累，将审判监督程序作为例外进行严格限制，缩小其适用范围。对于重大疑难案件适用三审终审，给予当事人三次司法救济的机会，改变二审终审后由于申诉困难而上访的局面，降低错判概率，力争让纠纷在司法体系内部得到解决。

［1］刘顶夫.中国古代信访源流考［J］.湘潭大学学报，2005，（5）.

［2］孙悦良.协商民主与信访困境消解之道［J］.苏州大学学报，2010，（4）.

［3］应星.作为特殊行政救济的信访救济［J］.法学研究，2004，（3）.

［4］周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择［J］.暨南学报，2006，（1）.

［5］栗峥.申诉还是上访：司法内外的策略选择［J］.山东社会科学，2010，（3）.

［6］李俊.我国信访制度的成本收益分析［J］.南京社会科学，2005，（5）.

（责任编辑陈文兴）

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1671-0681（2015）02-0173-04

刘廷华，宜宾学院法学院副教授，博士，主要研究法经济学。邓廷奎，广安职业技术学院副院长，副教授。现挂职广安市前锋区区委常委，研究方向为法制教育。