民族地区社会治理现代化与我国少数民族政策的调适

2015-02-12赵刚

云南行政学院学报 2015年2期

关键词：少数民族民族政策

赵刚

（延边大学马克思主义学院，吉林延吉，133000）

民族地区社会治理现代化与我国少数民族政策的调适

赵刚

（延边大学马克思主义学院，吉林延吉，133000）

社会治理现代化是我国民族地区社会建设的目标，民族政策是实现民族地区社会治理现代化的重要措施。在社会治理视阈下，民族政策要在坚持公平正义和激发社会活力原则下进行创新，其路径是调整民族政策的价值取向、完善民族区域自治制度、发展少数民族文化和做好民族政策的科学评估。

民族地区；社会治理现代化；民族政策

中国特色的社会治理模式是党委领导和政府主导下的社会各方面积极参与的治理。按照社会治理的基本理论，党和政府主导的社会治理是一种分权的过程，它对社会的控制不是社会管理时期的“一元化”领导，而是社会治理视阈下的通过各种政策和措施所进行的系统治理和依法治理。在这些政策与措施之中“政策和策略是党的生命”，执政党不是执行这个政策就是执行那个政策，因此，在社会治理视阈下研究社会政策的制定与实践就具有重要意义。在民族地区就是研究党的民族政策与民族地区社会治理的内在联系。民族政策是民族地区社会治理的措施，中国特色社会治理的价值取向是民族政策调适的准则。依据民族政策实践的场阈和时代特点，在社会治理的客观要求下调适民族政策，才能不断推动民族地区社会治理的现代化。

一、民族政策与社会治理

（一）民族政策的治理功能

一般地讲，民族政策是多民族国家为了民族发展和民族关系的协调而采取的一系列相关法令、规定、措施、办法、方法、条例等的总称。它以国家意志的形式表现出来，并通过国家行政力加以实施。民族政策的国家意志性，使民族政策对社会发展影响巨大，这不论是在古代还是在现代都是如此。统治阶级和执政党基于自己的利益需要制定民族政策，其根本出发点都是为了社会的管控和治理。首先，民族政策是执政者为调整民族关系而制定的。因为良好民族关系是社会稳定的前提，执政者需要运用民族政策来协调民族差别和民族矛盾，在人类发展史上只要有民族存在，社会就需要民族政策来调整民族关系。其次，民族政策是民族工作的准绳和依据。民族工作能够协调民族关系和促进民族发展，民族的经济、政治和文化发展是民族工作检验的标尺，更是民族政策积极作用的显著体现。最后，民族政策对社会组织和民族成员还具有规制作用。它规范政府、社会团体以及社会公民在民族事项上的行为，起到“规范、引导和矫正的作用”［1］。正确的民族政策能够使各民族同心同德、和睦相处、和衷共济，能够促进经济发展、政治安定、文化繁荣和社会和谐。

（二）社会治理的政策依赖

首先，从社会治理的内涵来看，社会治理离不开政策。社会治理是共同治理的过程，“权威”在社会治理中的作用是运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，这与政府的强制性管理不同，它要实现的是政府、社会和公民的“良性”互动。在这一过程中，政策的“软”性管理特点将会充分发挥，从政策的视角来看，社会治理就是制定好政策并实践好政策的过程。

其次，社会治理体系需要政策的支撑。一个国家的治理体系是由这个国家的历史文化和经济发展水平所决定的，中国特色社会治理体系是一般性与特殊性相结合的系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，这是适合中国具体国情的社会治理具体制度框架。在中国特色社会治理框架中，要正确处理整体政策与具体政策，系统政策链条与某一政策环节的关系，要正确处理顶层设计与政策分层的关系，以及政策统一性与政策差异性、长期性政策与阶段性政策的关系，始终坚持政策的原则性与灵活性的统一。

最后，社会治理的实践难题需要政策化解。中国特色社会治理体系的顶端制度设计是以低端实践为基础的，“总结众多社区管理和服务体制创新而提炼的高端社会治理设计，反过来又指导、推进各级低端的进一步实践”［2］。顶端制度设计与低端实践的联结点，不是政府的指令、命令，而是政策的提出、实践、反馈、修改和再实践的过程。在这一过程中最为显现的是低端实践主体的政策需要，它需要社会治理权威主体的“让权”、“放权”，也即是所谓的政策上“松绑”。

（三）我国民族地区社会治理的政策诉求

我国民族地区社会治理既体现了民族政策的治理功能，又体现出社会治理的政策依赖。

一方面，民族政策的实践推动了民族地区社会治理的进程，民族政策的社会治理功能显著。新中国60余年的社会实践充分证明，我国民族政策是适合中国国情的，它对社会的变革作用是显而易见的。另一方面，当前我国民族地区破解社会治理难题的关键还是在政策的支持。民族地区在社会治理中有些难题是自身难以克服的，如，民族地区经济发展落后，人均生产总值还没有达到全国的平均水平，民族地区贫困人口众多，自然环境恶劣，生态脆弱，基础设施落后，严重制约着自我发展。又如，民族地区存着复杂的多元文化，利益矛盾盘根错节，有些跨境民族深受临国文化和意识形态的影响，直接导致中华民族认同和社会主义认同弱化，各民族参加社会主义建设的积极性不高。还比如，民族地区在社会建设上的难点问题非常突出。在“吃饭难”、“行路难”、“饮水难”、“上学难”、“看病难”等问题上远远比内地和发达省份严重［3］。再加上近年来民族地区非法宗教活动猖獗，走私或偷运武器弹药、毒品、贩毒吸毒情况越发突显，网络通讯技术发达还造成了不良信息的泛滥，进一步激化了社会的动荡。解决这些问题除了国家的物资援助外，更主要的是政策性支持，只有“采取更加得力的政策措施”，才能改变民族地区的社会面貌，才能“让改革发展的成果更好地惠及各族群众”［3］。

二、民族政策在民族地区社会治理进程中的实践反思

“治理”是上世纪80年代末兴起的概念，它的主旨思想是“使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动”，此理论运用到社会建设领域成为解析如何推动社会发展的重要工具，它开创了社会治理视阈的研究范式。社会治理与社会管理存有明显的差异，如主体不同、职责不同、实现形式不同、实现路径也不相同，［4］但在中国特色社会治理模式下社会管理与社会治理却是相通的，只是侧重点有所不同，［5］因此，民族政策在社会管理时期的实践经验奠定了社会治理状态下民族政策实践的基础。

（一）社会管理模式下我国民族政策实践的经验

新中国成立后，我国确立了党委主导、政府管控全部为特征的社会管理模式，民族政策是中国共产党全部政策体系的组成部分，是中央政府施政纲领的组成部分。我国民族政策体现了中国共产党的阶级属性，在实践中具有强制执行力和中国国情特点。

1.民族政策必须始终坚持民族平等的基本原则

人与人之间的平等是社会主义社会发展的必然要求。中国共产党坚持马克思主义的民族平等，把民族平等作为解决民族问题的总原则、总政策。我国民族政策上的民族平等，不仅包括政治、法律上的平等，而且包括经济、文化等各个方面的平等。“事实上不平等”理论是在各民族实现政治平等之后，我国民族政策追求各民族完全平等的理论依据。通过民族政策的调整我国确立了平等的社会主义民族关系。民族政策确保了各民族在法律面前人与人平等和参政议政上的平等。民族政策还通过国家帮助、发达地区援助追求民族地区的经济平等和文化平等。马克思主义的民族平等是我国民族政策的“血脉”和“灵魂”。

2.民族政策的价值意蕴要以帮助少数民族为核心

基于我国少数民族经济文化落后的事实，建国后为了国家的统一和各民族共同繁荣，国家对民族地区实行大量人力和物力的援助，把帮助各少数民族，让各少数民族得到发展和进步，作为整个国家的利益。改革开放之后，为了适应社会主义市场经济的发展，国家调整了援助民族地区的政策，增加了以给民族地区相较于其他地区更为“优惠”的经济文化政策，既加大对民族地区的资金投入，又给予民族地区以大量优惠政策，既要帮助民族地区发展好经济，又要帮助民族地区发展各项社会事业。通过“帮助”与“优惠”型民族政策的实施，民族地区的社会面貌发生了极大改观，体现了国家对民族地区社会管理的成效。

3.民族政策要保证少数民族的民族自治和区域自治

民族区域自治是党和国家解决民族问题的基本经验，也是党和国家在社会管理上的成功经验。我国民族政策既是实行民族区域自治的保证，又是民族区域自治运行的手段。民族区域自治将民族自治与区域自治相结合，发挥了马克思主义的民族自决和民族自治基本思想。在单一制的社会主义国家实行民族区域自治，体现了社会主义民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的基本政策，体现了“民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一”。［6］实行民族区域自治有利于将党和国家的方针政策与民族地区的实际相结合，使党和国家出台民族政策有了理论依托和制度依托。

4.民族政策要尊重和发展少数民族的文化

为了发展少数民族文化，国家鼓励少数民族文化创新，各级政府加大了对少数民族地区文化基础设施的投入，在少数民族新闻出版事业、广播影视事业、少数民族文化团体，以及文化交流、文化保护和文化产业上，党和国家都给予少数民族以政策支持，从而繁荣和发展了少数民族文化。推动少数民族文化的发展是党和国家在民族地区进行社会管理的成功经验。

（二）社会管理模式下我国民族政策实践的问题

民族政策的实践是民族政策的制定、执行与评估相结合的过程。我国帮助-优惠型民族政策从总体上来看是适合我国社会主义初级阶段民族问题实际的，充分发挥了推动社会发展和整合民族关系的作用。但是，如果从社会治理的视阈来看，我国民族政策在实践中还是存在着一些问题。

第一，在民族政策的制定方面。我国民族政策的顶层设计特点突出，在保证国家意志力得到充分执行的同时，不可避免地会掩盖少数民族和民族地区的多样性和特殊性，俗称“一刀切”，如，少数民族成员的高考加分政策，自然资源生态补偿政策等都具有“一刀切”的特点。其次，我国民族政策在“事实上不平等”、“还债”理论约束下所蕴含的帮助与优惠政策内容，是与和谐社会治理的公平正义理念相抵牾的。违背了权利平等、机会平等和规则平等。关于此问题也是当前社会公众和民族理论界争论的焦点。最后，我国民族政策内容丰富，可分为核心民族政策、基本民族政策和具体民族政策。在实践中具体民族政策变化较快，有时会造成民族政策之间的相互抵触，从宏观的视角来看民族政策的集成势所必然，而且，把少数民族生产、生活的方方面面都用民族政策加以“宽待”，会把少数民族变成“另类”人群，这不利于社会主义民族大家庭的融合。

第二，在民族政策的执行方面。我国民族政策的执行可以分为两大层面———各级政府的执行与各民族群众的执行。各级政府对民族政策的执行是我国民族政策执行的主要内容，各级政府在执行民族政策过程中产生的主要问题表现在，一是，民族政策在执行中存有利益冲突，主要是政府的利益偏好与少数民族利益观念的冲突。二是，民族政策执行主体的行为失范，表现在滥用职权，民族政策执行中政府和工作人员的自由裁量权是主要原因。三是，民族地方政府执行能力低下，既有弱化自治权使自治权化为乌有的现象，也有偏离了民族地方自治机关是国家一级国家机关的职能，片面强调地方利益、局部利益，犯地方民族主义的错误［6］。各民族群众也是民族政策的执行主体，近年来民族暴恐事件的发生，使一些民族成员对其他民族成员产生敌视情绪，在日常生活中发生了拒载、拒卖、拒住等违反民族政策的行为，伤害了少数民族群众的感情，有些个别、偶然的民族事件甚至发展为群体性事件，严重损害了民族团结，影响了社会稳定。民族政策的执行不仅是政府的事情，更是各民族群众的事情，尤其是在社会治理的“共治”、“善治”要求下，民族政策能否形成多元主体的“共治”执行，关系到社会治理的成效。

第三，在民族政策的评估方面。长期以来，我国民族政策是重制定执行，而忽视对政策执行的评估，甚至可以说到现在我们都没有建立起规范的、科学的民族政策贯彻落实的评估机制。社会公众能够看到的评估有中央民族工作会议的报告、决定，国家领导人讲话，民族工作的白皮书和民族地方政府、民委发布的信息等。在这些评估中定性评估多于定量评估，成绩评估多于问题评估，缺少规范的直接效果、附带效果、意外效果、潜在效果的综合评估，有时突发的民族暴恐事件会直接导致应急评估的“夸大其词”，也就是说我们在民族政策实践评估中政治性判断和主观性判断突出，有时会严重地脱离民族问题实际。民族政策是解决民族问题的主要手段，民族政策是一个动态的循环过程，自颁布之日起，就面对着新情况和新形势的不断变化。“只有通过科学的评估活动，人们才能判断某一项民族政策本身的价值，从而决定民族政策的延续、革新或终结”［7］。由此可见，在社会治理的多元主体共治下，搞好多样化民族政策执行的评估会非常重要。

三、基于社会治理现代化的我国民族政策的调适

（一）我国民族政策调适的总方向

中国特色社会治理现代化是改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新解决社会矛盾的体制和健全公共安全体系的“四位一体”。在民族地区，民族政策与“四位一体”都密切交集。民族政策是社会治理方式中协调社会利益的手段，是激发民族地区社会组织活力尤其是具有民族特点社会组织活力的主要手段。在民族地区，解决社会矛盾和民族矛盾的机制离不开民族政策，建立公共安全体系和预防严重暴力犯罪也离不开民族政策。民族政策适应社会治理现代化，就必须在党和政府的主导下，依法依规出台民族因素、区域因素和社会因素相结合的民族政策，各民族成员在民族政策的指引下都能够积极参与社会建设，形成民族平等、团结、互助、和谐的社会氛围。在这里的关键点是维护民族关系的和谐，要避免因民族政策的失当而引起民族矛盾和区域矛盾，形成民族地区与国家整体的双向互动，不断提高民族地区的经济社会发展水平，这是社会治理视阈下我国民族政策调适的总方向。

（二）我国民族政策调适的原则

社会治理是主体“多元化”与过程“分权化”，形成政府与群众、政府与社会组织的良性互动，社会治理不能没有价值准则的规范，社会主义核心价值观是中国特色社会治理的价值原则。社会治理中的民族政策要体现核心价值观，维护社会的自由、正义、稳定和效率。

1.坚持国家主义的政策导向

中国特色社会治理是党和政府主导下的社会治理，社会主义国家是中国特色社会治理的前提和基础。社会治理倡导核心价值观的平等、公正、爱国，民族政策的调适要体现国家利益至上性，民族政策的目标制定和贯彻执行应该从国家利益的角度去考虑问题。

2.坚持公平正义的价值原则

公平正义之于社会治理是出发点和落脚点，搞好社会治理的关键是坚持好公平正义的价值原则。在学理上，公平“侧重点在于公平的尺度”，正义“是在一定社会范围内通过对社会角色的公平合理分配，使每一个成员得其所应得”［8］。民族政策对特定人群给予帮助，这本身是对公平正义的违背。但在社会主义市场经济条件下，人们对绝对平等要求会降低，反之会对社会角色的公平合理分配越发关注，即对权利公平、机会公平与规则公平的追求，公平与正义是绝对性与相对性的统一。民族政策体现公平正义应是在保障少数民族权益的同时，更加关注其他民族群体的合理与合法的诉求。

3.坚持激发社会活力的原则

社会治理视野下的社会活力是政府、社会组织和公民共同参与社会建设的活力。社会组织、社会公众与政府机关一样都是社会治理的主体。如何让社会组织和社会公众愿意和积极参与社会治理呢？一靠政社分开，做到社会组织与政府权责明确。二靠培养公民认同，推进公民参与。激发社会活力的价值原则要求民族政策能够激励少数民族建设社会主义的积极性，激发少数民族正确的民族认同，正确处理民族关系，要能够指引民族性社会组织的发展方向，使之符合国家法律的依法运行。民族政策激发社会活力是政策制定的基本作用。

（三）我国民族政策调适的路径

民族地区实现社会治理是民族交往交流交融的和谐状态，依据中国特色社会治理的理念，民族政策在促进民族交往交流交融过程中要协调民族利益关系，化解社会矛盾，激发社会活力和维护国家统一，为此，现时代的民族政策应加以适当的调整。

1.民族性帮助政策与社会的区域性帮助政策相结合

一种政策的实行既可能解决矛盾，也可能激化矛盾。帮助-优惠型民族政策在促进了民族交往交流交融的同时，又制造了“不公平”和“不公正”的问题。从我国的现实国情来看，实行民族优惠政策仍有必要，现在谈取消不合时宜。而平抑社会人群对优惠型民族政策的不满，需要用区域性帮助政策来弥补民族政策的不足。在贫困、教育、公共卫生、环保、养老等方面，区域性差距要大于民族差距，这些领域是民族政策与区域性政策相结合的重点，也是社会治理的重要领域。

2.民族区域自治制度运行方式向社会治理模式转化

自治权是“民族区域自治地方的自治机关为自治民族和全体人民行使其职务，从而，充分体现他们自主地管理地方性事务和平等参与国家事务管理的法定权力。”［9］自治权在民族地区就是社会治理权，依据中国特色社会治理的理念，自治权是中央集权与地方分权的统一，是调动民族地方社会活力的权利和义务的统一，也是实现地方发展与维护国家稳定的统一。

3.民族文化政策以促进文化的现代化为目标

社会治理的多元主体特征，需要文化整合的路径来“达成对社会发展目标的共识和社会基本价值的认同”。［10］我国各民族文化千差万别，民族文化政策在保护和传承少数民族传统文化的同时，更应促进少数民族文化的现代化。坚持中华文化的多元一体原则，避免少数民族传统文化的“展览化”和“商品化”；保护少数民族语言文字与推广普及国家通用语言文字（汉语和普通话）相结合；尊重各民族群众信教自由与引导宗教与社会主义适应相结合；帮助少数民族发展民族教育与提高少数民族综合素质相结合；传播正确的民族认同、国家认同与增强各民族成员的道德意识、市场经济意识以及树立社会主义核心价值观相结合。民族文化政策调整的目标是确立与社会治理相适应的民族文化。

4.制定和运行民族政策的评估机制

民族政策评估是民族政策调适的关键环节，只有在确认某一项民族政策确已失效才有民族政策调适的必要。民族政策评估机制包括政策评估主体系统、客体系统和过程系统。民族政策评估的主体是民族政策实施的利害关系者，包括政府、民间组织、大众传媒等。民族政策评估的客体是民族政策实施的效果，包括民族地区经济社会发展、民族关系、突发民族事件等。民族政策过程系统包括民族政策的主体、客体，民族政策实施的环境，民族政策的制定、执行、监控和终结等。民族政策评估应发挥科研院所和非官方机构的作用，做到公正评估是搞好民族政策评估的关键。

［1］穆殿春，林钧昌.民族政策概论［M］.民族出版社，2010：95.

［2］郑杭生.“理想类型”与本土特质—对社会治理的一种社会学分析［J］.社会学评论，2014，（3）：6.

［3］民族工作文献选编（2003-2009年）［M］.北京：中央文献出版社，2010：164：72：81.

［4］邵光学，刘娟.从“社会管理”到“社会治理”-浅谈中国共产党执政理念的新变化［J］.学术论坛，2014，（2）：46.

［5］王勇.改革开放以来中国社会治理创新的历史考察［J］.科学社会主义，2013，（6）：103.

［6］邹荣，苏洪爱.边疆社会稳定与民族政策执行的和谐共生之道——当前民族政策执行困境分析［J］.云南行政学院学报，2012（2）：89.

［7］何伟华.对当代中国民族政策评估的思考［J］.广西民族学院学报（哲学社会科学版），2002，（5）：15.

［8］田翠琴.公平正义的内涵与历史演变［J］.学习与实践，2007，（11）：133.

［9］乌力更.民族区域自治制度不可或缺的三要素［J］.中国民族报，2013-10-18（6）.

［10］孙力.社会治理需要核心价值的中轴［J］.思想理论教育，2014，（7）：40.

（责任编辑刘强）

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