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习近平国家粮食安全战略思想探析

2015-02-12

探索 2015年4期
关键词:粮食国家生产

(中南财经政法大学工商管理学院,湖北武汉 430073)

国以民为本,民以食为天。作为拥有13亿多人口的最大的发展中国家,粮食安全问题始终是党和政府面临的最直接、最现实、最根本的重大挑战。党的十八大以来,习近平就粮食安全问题多次发表重要讲话、作出重要指示,提出了一系列新理念、新要求和新举措。纵观习近平的从政经历,不难发现,不论是在基层工作岗位还是担任国家领导人,他始终高度重视粮食安全问题,并一以贯之地抓好粮食生产工作。2014年,我国产粮60 710万吨,增加516万吨,增产0.9%。其中,稻谷产量20 643万吨,增产1.4%;小麦产量12 617万吨,增产3.5%。这是自2013年我国粮食产量首次突破1.2万亿斤的“高点”之后,再次取得历史性突破[1]。粮食生产连年丰收,不仅确保了“把中国人的饭碗牢牢地端在自己手中”,也为世界粮食安全作出了突出贡献。

1 保障粮食安全是党和政府治国安邦的头等大事

根据联合国粮农组织(FAO)对粮食安全的定义,当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够数量有营养并且安全的食物,以满足其积极和健康的膳食需要及食物喜好时,才实现了粮食安全。可见,粮食安全的基本内容可以从两个方面来理解:从宏观层面看,国家要确保持续稳定地拥有足够数量和种类的粮食来满足国民需求,这既包含粮食年产量、粮食年储备量和粮食年净进口量之和的年粮食总供给数量充足,又包括能够满足粮食消费结构和需求的多样性;从微观层面看,每一个家庭和个人都能够通过必要的劳动即可获得基本的粮食,以及根据自身喜好选择安全和富有营养的食物。作为最高领导人,习近平对我国粮食安全现状、面临的问题和今后发展规划,都有着清晰而深刻的认识。

1.1 粮食安全是新时期党和政府实施的国家首要战略

2012年11月30日,习近平在中共中央召开的党外人士座谈会上指出:“要加强和巩固农业基础地位,加大对农业的支持力度,加强和完善强农惠农富农政策,加快发展现代农业,确保国家粮食和重要农产品有效供给。”[2]2013年7月22日,习近平在湖北省鄂州市鄂城区杜山镇东港村育种基地考察,拔起一棵稻苗察看分蘖情况,在听说武汉大学朱英国院士负责培育的杂交稻良种累计推广亿亩以上的情况后,对朱英国院士说:“您辛苦了,感谢你们作的贡献,希望继续努力。粮食安全要靠自己。”[3]同年8月30日,习近平在沈阳机床集团视察时说:“技术和粮食一样,靠别人靠不住,要端自己的饭碗,自立才能自强。”[4]11月28日,习近平在山东农科院召开的座谈会上指出:“手中有粮,心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题,任何时候都不能放松。”[5]在2013年12月召开的中央经济工作会议上,以习近平同志为总书记的党中央首次明确提出了“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”,将“切实保障国家粮食安全”首次跃升为六大任务之首,并在随后召开的中央农村工作会议上再次突出强调了国家粮食安全战略,指出:“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上,我们的饭碗应该主要装中国粮,一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而才能掌控经济社会发展这个大局。”[6]2014年5月9日,习近平来到河南省尉氏县张市镇高标准粮田综合开发示范区考察时强调:“粮食安全、‘三农’工作是一切工作的重要之基,各级党委和政府一定要抓紧抓紧再抓紧。”[7]2015年2月10日,习近平在中央财经领导小组第九次会议上指出:“保障粮食安全,要加快转变农业发展方式,推进农业现代化,既要实现眼前的粮食产量稳定,又要形成新的竞争力,注重可持续性,增强政策精准性。”[8]2015年5月27日,习近平在华东7省市党委主要负责同志座谈会上指出:“要着眼于加快农业现代化步伐,在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时,加快转变农业发展方式,加快农业技术创新步伐,走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。”[9]

当前,尽管粮食生产实现“十一连增”,但我国粮食安全的形势仍十分严峻,面临着三大挑战:第一,中国现有的农业资源和农业技术以及其他一些经济政策,到底能保持中国的粮食在今后有怎样的增长态势是不明朗的。第二,工业化和城镇化带动大量农民工进城,中国的粮食供给面临经济社会结构变化带来的需求增长的巨大压力。第三,中国为了能够保障粮食自给,为了能够实现粮食增产作出了巨大的努力,但其中有些努力现在开始表现出了负效应,比如大量使用化肥、农药,对耕地、环境造成了破坏;工业化、城镇化推进过程中,无论是生产还是生活方面排放的污染物对耕地、水源都造成了污染[10]。

1.2 粮食安全关系伟大“中国梦”的实现

“中国梦”是党的十八大之后习近平总书记所提出的重要指导思想和重要执政理念。它的核心目标就是到中国共产党成立100年时全面建成小康社会,到新中国成立100年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家,实现中华民族的伟大复兴,具体表现为实现国家富强、民族振兴、人民幸福[11]。农业是国民经济的基础,粮食是基础的基础。粮食不是简单的商品,它是物价稳定、市场稳定、社会和谐稳定的基础,也是国家经济社会各个方面转方式、调结构、促改革的重要基础。习近平强调:“历史经验告诉我们,一旦发生大饥荒,有再多的钱也没用。”[5]换言之,国家粮食安全是实现“中国梦”的必要前提。那么,要实现中华民族伟大复兴的“中国梦”,就必须夯实粮食安全这个基础。

我国粮食安全这个基础是否牢固呢?习近平在对当前和今后一段时间国家粮食供需两方面因素进行深刻分析的基础上,提出了“在很长一段时间内,我国的粮食供求将处于紧平衡状态”的战略判断。从供应角度看,粮食继续增产的难度日趋显现。农户兼业化、村庄空心化、农村老龄化加剧,种粮效益长期偏低,“谁来种田”的问题日益凸显。加之灾害多发高发,基础设施薄弱,农业新技术储备不足,农业科技进村入户任重道远。从需求角度看,很长一段时间内,我国粮食需求还会刚性增长。随着城镇化的推进,专家预计到2030年我国将新增3亿城镇人口,加上居民食物消费水平提高和农产品工业用途的拓展,有专家测算,我国2030年粮食总需求将达到6.45亿吨[12]。事实上,当前百姓的“米缸”普遍建在市场上,城镇居民家庭不储备备用粮食,农业家庭户储备粮食的比例也在不断下降,所以必须要进一步提升对“粮食安全问题一刻也不能放松”的认识,增强粮食稳产、稳增和稳供的紧迫感,确保每个人都能满足基本的粮食需求,确保每一个种粮农民都能劳有所获,才能使人们大胆地去追求各自的梦想,进而汇聚成“中国梦”的实现。

1.3 粮食安全关系社会和谐稳定和国际责任

粮食是人类生存不可或缺的必需品。古今中外的历史表明,粮食安全与国家稳定、社会和谐息息相关。当前,我国经济发展进入新常态,处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期”叠加的特殊转型时期,随着深化改革、扩大开放程度进一步加深,以及市场经济发展带来的利益主体多元化和人们价值取向多样化趋势日益显现,社会矛盾也呈现多样性、复杂性和频发性特征,贫富差距、城乡差异、征地补偿、拆迁安置、民间融资、劳动就业、弱势群体、政府公信力等,这些都成为影响社会和谐稳定的突出问题。根据马斯洛的需要层次理论,“吃饭”是最基础也是最迫切的生理需要。对于我国这样一个人多地少的发展中大国而言,确保粮食安全是解决现阶段各类矛盾、维护社会和谐稳定的前提与基础。2004年习近平在担任浙江省委书记时就曾指出:“保障粮食供给,确保粮食安全,事关国计民生和社会稳定。”[13]因此,必须集中精力抓好粮食生产,千方百计确保粮食供给充足,从而发挥粮食安全对整个经济社会和谐稳定的“定海神针”支撑作用。

同时,作为世界上人口最多的国家,也是粮食需求量最大的国家,中国年粮食消费量占世界年粮食贸易总量的约两倍。因此,中国的粮食安全问题不仅是中国人自己关心的话题,也是国际社会关心的热点话题,甚至引发了“谁来养活中国人”的担忧。联合国粮农组织(FAO)和经合组织(OECD)联合发布的《2013-2022年农业展望》指出:在经济快速增长和资源有限的约束下,中国的粮食供应是一项艰巨的任务,中国的粮食消费增长将略高于其产量增长。对于担忧和质疑,习近平指出:“自力更生任何时候都不能少,我们自己的饭碗主要要装自己生产的粮食。”[3]在中美农业高层研讨会上,习近平强调:“中国推进农业结构战略性调整中,高度重视粮食生产和供给,确保粮食安全。中国确保自身粮食安全,展现了中国负责任大国的良好形象,也是对世界粮食安全的最大贡献。”[14]

2 必须千方百计完善国家粮食安全支撑体系

2.1 目标定位:以我为主,适度进口

众所周知,对于世界上任何国家而言,粮食都是一项极其重要的战略物资。国家粮食安全战略强调粮食供给“以我为主、立足国内”,充分考虑到了我国的国情。中国作为当今世界人口最多的国家,必须要确保把饭碗牢牢的端在自己手中。习近平指出:“保障国家粮食安全是一个永恒的课题,任何时候这根弦都不能松;靠别人解决吃饭问题是靠不住的,绝不能买饭吃、讨饭吃。”[15]《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020)》提出,中国粮食自给率需稳定在95%以上,其中稻谷、小麦要保持自给,玉米要保持基本自给。2014年中国粮食生产实现了新中国成立以来的首次“十一连增”,但是我国粮食供需总体上始终处于“紧平衡”状态,具体表现为口粮基本能满足需求,但地区间粮食生产与消费极不平衡,而且粮食主产区有向水资源相对紧缺的北方地区转移的趋势[16]。在我国粮食生产过度依赖农药和化肥投入的情况下,要实现粮食生产的可持续性增长,必须充分利用现代科学技术选育良种、完善农田水利基础设施,装备粮食生产设备、提高粮食生产效率,从依靠高投入的粗放型增长向依靠科技的集约型增长转变,保障国内粮食生产。

当然,粮食安全“以我为主”并不是指所有粮食产品都要完全实现自给自足,还要统筹好国内外两种资源、两个市场,做好“适度进口”这篇大文章。来自WTO的统计数据显示,近三年来全球约80%的大米出口来自泰国、越南、印度、巴基斯坦和美国,约60%的小麦出口来自美国、法国、澳大利亚和加拿大,约65%的玉米出口来自美国、巴西和阿根廷,粮食出口高度集中于少数国家。因此,“适度进口”一方面要合理利用国际农产品市场,通过优化粮食进口来源地布局,加强与主要粮食生产国建立稳定的贸易伙伴关系,寻求多种渠道的合作模式,充分融入国际粮食贸易市场,运用粮食贸易调节国内粮食结构,以适应国内消费者不同层次的多样化需求,不断丰富人民群众的粮食消费选择权,提高消费者的福利水平。另一方面,要加快实施农业走出去战略,培育一批有国际视野和国际竞争力的大型粮油企业集团,对接“一带一路”战略,鼓励和支持企业到境外(特别是与周边国家)开展互利共赢的农业生产和进出口合作,主动参与国际粮食贸易竞争,提高我国企业在国际粮食市场上的话语权。

2.2 资源保障:保护耕地,兴修水利

习近平指出:“粮食生产根本在耕地,命脉在水利。”[7]我国人多地少的基本国情没有改变,耕地资源十分匮乏,用占世界9%的耕地养活了占世界22%的人口。近些年来,日益严重的土壤污染也正在威胁着18亿亩耕地红线。2011年10月,时任环保部部长周生贤向全国人大常委会报告:中国受污染的耕地约有1.5亿亩,占18亿亩耕地的8.3%。习近平多次强调,保障国家粮食安全的根本在耕地,耕地是粮食生产的命根子,耕地红线要严防死守;要毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度[17]。改革开放以来,工业化、城镇化步伐使建设用地占用一大批优质耕地,加上“退耕还湖”“退耕还林”“退耕还草”等政策的实施,耕地面积呈现不断减少的态势。据国土资源部统计,我国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩,逼近18亿亩红线。因此,必须运用法治思维,制定和执行最严密的法律法规,划定永久基本农田,实行最严格的耕地保护制度,严厉惩治耕地污染责任主体,加大受污染耕地治理和修复力度,坚决守住18亿亩粮食安全的耕地底线。特别是在推进城镇化过程中,要按照习近平提出的“城镇化不是土地城镇化,而是人口城镇化”[18]的要求,严格控制城镇的外延性扩张,提高城镇建设用地效率,确保用于粮食生产的土地供给不被建设用地占用。同时,要不断完善土地管理制度,在“耕地红线不突破”底线下,通过引导农田经营权有序流转,鼓励粮食生产适度规模经营,消除农田闲置和撂荒现象,提高农田集约化使用水平。

除了耕地,水资源也是粮食生产不可缺少的核心资源。近年来,我国商品粮主产区已明显向水资源更为紧缺的北方地区集中,粮食生产与水资源之间的矛盾日益突出。不仅如此,粮食主产区水资源污染问题也不容忽视,《2013中国环境状况公报》显示:全国地表水总体轻度污染,其中黄河、淮河、海河、辽河、松花江五大水系水质污染;全国4 778个地下水监测点中,约六成水质较差和极差;31个大型淡水湖泊中,17个为中度污染或轻度污染。2011年3月,时任国家副主席习近平在湖南调研时就曾指出:“水利是农业的命脉,切实加强农田水利基本建设,抓好重大水利枢纽和水利工程建设,不断提高抗御自然灾害和水资源调配能力。”[19]面对粮食生产灌溉用水压力和防汛抗旱极端情况,要按照习近平关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路[8],将政府行政指导与市场自主调节相结合,节水和治理污水并重,提高水资源费征收标准并加大征收力度,加大财政对水利建设投入,合理调配水资源地区空间分布,提高农业抗御水旱灾害能力,大力发展节水农业。

2.3 政策支持:增加投入,吸引投资

粮食自给是国家粮食安全的重要保障。要从根本上实现粮食自给,必须加大政策的支持力度,增加对粮食生产的投入,降低粮食生产经营风险,克服粮食增产却不增收的情况,确保种粮有稳定的收益,从而提高种粮农民的积极性。习近平强调:“把工业反哺农业、城市支持农村作为一项长期坚持的方针,坚持和完善实践证明行之有效的强农惠农富农政策,动员社会各方面力量加大对‘三农’的支持力度,努力形成城乡发展一体化新格局;要加快推进农业现代化,确保国家粮食安全,提高农民收入水平。”[20]对于粮食生产而言,首先就是要加大对种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴的力度,侧重向种粮农民、新型粮食经营主体、粮食主产区增加补贴,提高补贴的精准性和指向性,降低种粮经济成本。十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央出台了一系列扶持政策,加大对粮食生产的扶持力度,除了补贴之外,还通过继续执行稻谷、小麦最低收购价政策,降低农户种粮的市场风险;通过构建粮食主产区与主销区之间的利益补偿机制,加大对粮食主产区财政转移支付力度等等。

除了加大国家财政投入之外,还应当以市场需求为导向,开放和吸引多元化的市场主体参与到粮食生产、加工和销售环节中来,充分发挥市场机制自动调节作用,加快构建新型的农业经营体系。习近平指出:“土地流转要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产。”[21]要通过农村土地经营权自愿有偿流转,为民间社会资本进入粮食生产环节开展适度规模经营创造条件,改变“一家一户”的散小生产方式,支持开办家庭农场、粮食生产合作社和粮油生产经营公司等经营主体,提高粮食生产的机械化、标准化和科技化水平。近两年来,党中央提出了“要搞好粮食储备调节,调动市场主体收储粮食的积极性,有效利用社会仓储设施进行储粮;推进农村金融体制改革,开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点”等政策要求,吸引新型农业经营主体根据粮食需求结构日趋多样化的特点,在国家粮食政策性收储制度的基础上,参与粮食收储和流通,形成国家粮食政策性收储制度“兜底”、其他市场主体参与粮食收储和流通“托市”的良好局面;通过积极发展农村金融,降低融资门槛和融资成本,重点向参与粮食生产、加工和销售环节的生产经营主体倾斜贷款政策,为多元化的主场主体参与粮食生产经营注入更多的活力。

2.4 明确职责:注重质量,严格监管

“民以食为天,食以安为先。”粮食安全除了我们通常意义所指的国家粮食自供给总数量在安全警戒线以上之外,还包括粮食的质量安全。随着经济社会发展和民众生活水平的不断提高,人们逐渐认识到粮食质量安全不容忽视,即人们的粮食需求从最基本的“吃得饱”向“吃得安全”“吃得健康”转变,既要求粮食是安全无害的,又要求粮食具有更好的口感和更高的营养价值。

近年来,习近平多次强调农产品质量和食品安全,认为食品安全监管能力是对执政能力的重大考验[6]。他指出,要以满足吃得好吃得安全为导向,大力发展优质安全农产品[5]。在我国粮食“十一连增”的背景下,粮食质量和品质成为当前粮食安全的关注焦点,因此,形成覆盖“从田间到餐桌”的全过程监管机制迫在眉睫。首先是把好粮食生产关。要净化粮食生产环境,科学控制化肥、农药使用量,运用现代育种技术和生态农业技术,做到追求数量与质量并重,实现粮食生产的高产、优质和高效。其次是把好粮食贮藏关。有研究表明,我国粮食贮藏环节带来的粮食损耗高达10%,贮藏环境不适宜导致的霉变、品质变差等现象也时有发生。因此,要指导建设标准化粮库,改善粮库贮粮条件,有序轮换国家储备粮,加大监督排查力度,杜绝变质粮出库流向群众消费市场。再次是把好粮食的加工和终端销售关。要建立严格的粮食市场安全监管机制,明确各级政府监管责任,健全责任追究机制,对粮食“以陈掺新”“以次充好”“添加剂非法添加”等不法行为做到“下猛药”“出重拳”。总之,要运用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”,保护人民群众“舌尖上的安全”[6]。

3 习近平国家粮食安全战略思想的突出特点

3.1 要正确把握粮食安全战略与国家其他战略之间的关系

习近平多次强调,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事[22]68;悠悠万事、吃饭为大,农业是安天下稳民生的战略产业;粮食安全要警钟长鸣,粮食生产要高度重视[23]。他的这些论述强化了粮食是国家基础性和战略性资源的认识,强调了粮食安全是一项常抓不懈的艰巨任务,时刻提醒我们要高度重视粮食生产,无论是面对粮食连续增产的大好形势,还是面对国内外粮食价格“倒挂”的被动局面,都要牢牢把握确保口粮自给这一条底线,在国家众多发展战略中始终突出粮食安全的首要地位,更要牢记该项使命的长期性特征,做到“任何时候都不能放松国内粮食生产”。

当然,国家粮食安全战略不是也不应当是孤立存在的。我们在高度重视国家粮食安全问题的同时,也要加快推进其他国家战略,粮食安全为其他国家战略实施奠定了坚实的物质基础和社会基础,而诸如经济发展、推进城镇化、创新驱动发展等其他国家战略的“反哺作用”,则进一步为国家粮食安全战略提供了雄厚的财政支撑、先进的技术装备和优越的外在条件,使国家有能力加大政策扶持力度,创新扶持措施,发挥政策和措施的“乘数效应”,增强粮食的综合生产、流通、仓储和市场调控等能力,充分调动和保护好“两个积极性”,把握好“三个导向”,确保粮食产量稳定增长、质量稳步提高。

3.2 要正确认识粮食安全问题和“三农”问题之间的关系

我们知道,粮食安全问题是“三农”问题中极其重要的组成部分,但同时又因其地位的特殊性经常被大家与“三农”问题相提并论。习近平指出:“中国始终高度重视国家粮食安全,把发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事。”[14]这不仅突出了国家对粮食安全问题和“三农”问题的高度关注,也强调了保障国家粮食安全在“三农”工作中的基础性地位。因此,开展“三农”工作,解决“三农”问题,首先就是要安排好粮食安全这个前提,增强粮食的综合生产能力。

当前,我国农业发展方式还客观上存在着一系列与粮食增产增收不相适应的环节,习近平强调:“解决好‘三农’问题,根本在于深化改革,走中国特色现代化农业道路。要给农业插上科技的翅膀,加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系。”[5]因此,要从建设现代农业出发,改善粮食生产配套基础设施和装备,建设高标准农田和农田水利,培育新型农民,加快科技成果转化,增强育种、生产、加工、仓储等环节的科技含量,提高粮食生产经营的产业化和规模化水平,构建社会化服务体系,真正统筹好粮食安全与农业增效、农村发展、农民增收的协同统一。

3.3 要正确处理粮食安全问题与生态环境问题之间的关系

当前,我国正处于经济社会发展的转型时期,保障粮食有效供给与资源环境承载能力之间的矛盾日益尖锐。习近平指出,现在主要农产品价格顶到“天花板”,农业生产成本的“地板”刚性抬升,资源环境亮起“红灯”[24]。过去几十年来,我们的粮食保持了连续增长的态势,但这种粮食增长是以高投入和巨大的生态代价获得的,我国目前化肥和农药的使用量超过了世界的30%,而农业的面源污染已经成为我们环境的最大杀手[25]。习近平强调:“绿水青山就是金山银山。”[22]120因此,我们必须平衡好、妥善处理好粮食生产和资源环境之间的关系,运用科学技术加快转变农业发展方式,走出一条资源节约型和环境友好型的粮食增产之路。

从现实来看,粮食生产与生态环境之间存在着既对立又统一的辩证关系,即生态环境退化和人为破坏已经严重影响到了我国局部地区的粮食生产,而一味以短期粮食增产为目的的盲目生产行为又反过来加剧了生态环境的恶化。相应地,我们也可以清晰地认识到,良好的生态环境能够为保障粮食持续稳定增产和粮食质量安全提供必要的自然资源,而科学理性的粮食生产行为又能够起到降低或杜绝生态环境遭到破环的作用。因此,要深刻认识到良好的生态环境对粮食产量长远稳定增长具有的重要积极作用,充分注意到粮食生产与生态环境之间的积极互动关系,加大生态环境的保护力度,大力发展“两型农业”——“资源节约型农业与环境友好型农业”[26],实现保障粮食安全的可持续性。

参考文献:

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[20]健全城乡发展一体化体制机制让广大农民共享改革发展成果[N].人民日报,2015-05-02.

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