民间图书馆“民办官助”发展研究*

沈光亮（洛阳理工学院图书馆 河南洛阳　471023）

民间图书馆“民办官助”发展研究*

沈光亮
（洛阳理工学院图书馆 河南洛阳471023）

〔摘要〕各种运用非公共财政资金援建的公益性图书馆都可纳入民间图书馆范围。民间图书馆是公共图书馆服务体系的有益补充，政府及其职能部门有责任通过资助、委托、服务购买、合作建馆、吸收参与公共文化服务体系示范区（项目）建设、NGO援助援建等“民办官助”方式对民间图书馆给予扶持，切实增强和提高自身的社会服务功能和发展能力，真正实现公共图书馆服务多元化供给，让社会民众最大可能地获得图书馆服务。

〔关键词〕基层图书馆服务民间图书馆社会力量民办官助

国内学者将公共文化服务的多元化供给模式归纳为政府权威型供给、市场商业型供给、志愿型供给和社区自治型供给四种类型。[1-2]政府在公共文化服务体系中处于主导地位,并积极扶持其他各种社会力量参助公共文化服务供给。民间图书馆要谋求可持续发展，必须协调好与政府、社会组织和公共图书馆的关系。目前针对民间图书馆可持续发展的研究多是从宏观角度讨论，局限在理论上的理想阐释，零星基于个案的模式分析也难具推广性，真正意义上的可持续性模式研究仍需加强。

1　民间图书馆

1.1民间图书馆的界定

关于民间图书馆国内尚无统一界定，对于社会力量兴办的图书馆存在“民办图书馆”、“民间图书馆”、“民营图书馆”、“私人图书馆”、“读书社”等多种表述方式。目前关于社会力量办馆的认识主要存在两方面争论：一是如何界定社会力量；二是如何看待社会力量办馆收费运行。关于民间图书馆还有从办馆主体和办馆资金来源两个角度划分，如马艳霞[3]就从主体角度将社会力量界定为“社会上企事业单位、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体以及公民个人”，而张广钦[4]和雷鸣[5]对社会力量办馆主要界定标准就是“非政府出资”。关于社会力量办馆收费的争论更是强烈，一种观点认为只要民间图书馆涉及到收费都属赢利行为，应归于文化产业范畴；另一种观点认为社会力量为了维持图书馆基本运行需要，可以适当收费，关键不能以赢利为目的；最后一种观点则认为只要称为图书馆都不应收费，以体现其公益性。笔者较认同吴汉华对民间图书馆的“非政府性”和“非赢利性”两个主要界定标准[6]：其一是看资金来源，不主张将投资主体和身份挂钩、将收费与公益对立。只要办馆资金不是源自公共财政，无论其办馆主体是否具有政府背景都可视为图书馆服务供给的社会力量；其二是看办馆目的。只要不是以赢利为目的，相关收费为维持基本服务必须且透明规范，都可界定其主要目的是公益性的。基于以上认识，文章将运用非公共财政资金援建的公益性图书馆都纳入民间图书馆范围。其实不管何种身份参与图书馆服务供给，只要符合政策法律规定并坚持公益性底线，就没必要细究其身份和形式，因为最终受益的还是社会大众，政府和社会都应给予鼓励和支持。

1.2民间图书馆的建设模式

目前，国内学者对民间图书馆建设模式的分类多是从办馆主体的角度划分的，但因社会力量主体具有多样性和复杂性，并不能准确反映民间图书馆的办馆方式。从资金来源角度分析，民间图书馆的建设模式主要有私人自费开办、自助共建、慈善组织援助建馆、官民合办。[7]①私人自费开办图书馆多源于私人爱好和社会责任，起点较低，运行灵活，但也存在着规模较小、持续困难的问题。②自助共建又可分为4种：由村(居)委会从集体经济收入提存或集体公益金中提取适当比例的经费投资兴办的；由居住区内的单位、企业和个人共同集资捐建图书馆；由群众自发捐助或入股兴建的图书馆[8]；多人合作创办的俱乐部式的会员图书馆。自助共建方式往往面向特定区域，协调容易，见效快，持续

2　民间图书馆可持续发展的根本路径——民办官助

目前，我国民间图书馆办馆模式大多雷同，管理运营往往依靠于创办人或发起团队的热情和爱心，[10]但个体承受能力毕竟有限，社会慈善捐助运作机制不尽完善，作为民间图书馆可持续发展重要资源的社会资本发育还很不成熟，此外，社会力量各自为阵，缺乏与政府职能部门或公共图书馆的有效沟通与合作。[11]总体上看，我国民间图书馆的发展缺乏良好的外在氛围，持续发展能力较弱。因此，无论从政府公共文化供给的主导责任要求，还是从基层图书馆服务供给和民间图书馆发展的现实需要，“民办官助”都应是我国民间图书馆可持续发展的最佳选择。

2.1政府有扶持各类图书馆事业的责任

政府及公共财政的支持对视为纯公益产品的图书馆服务供给尤为重要，政府及其职能部门对于图书馆建设负有不可推卸的责任。《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》明确指出：“加强对农村和欠发达地区公共文化服务体系建设的帮扶力度，”“支持社会力量兴办具有公益性和准公益性特点的读书社、……社区文化服务组织等，直接面向社会公众提供公益性文化服务。”[12]要想保持民间图书馆的公益性，各级政府必须在政策、资金上给予有力支持。

目前，我国已经在政策层面上鼓励和欢迎社会力量参与图书馆服务供给，并确定了“官办民助”和“民办官助”相结合的公共图书馆服务体系多元化建设的基本思路。但在实际建设过程中更多强调“官办民助”，并热衷于社会资金的引入；而“民办官助”中的“官助”较多停留在政策宏观层面，政府对民间图书馆的培育力度不够，对民间图书馆实际支持力度有限。如，在我国相关法律政策中虽有对社会力量参助公益事业获得捐助和税费优惠的规定，但因绝大多数民间图书馆组织因准入设置门槛过高而难以享受资金捐助和税费优惠。再如，政府部门和公共图书馆对民间图书馆的不多援助中，一般以书刊、设备等实物为主，且属统一配置，难以适应民间图书馆的现实需求。因此，政府及其相关职能机构必须强化对民办图书馆帮扶支持意识，尤其对于那些发展势头良好而运行有实际困难的民间图书馆进行政策倾斜和财政扶持，让民间图书馆得以持续性发展并保持其公益性。

2.2民间图书馆是公共图书馆服务体系建设的有益补充

在我国传统公共文化体制中，社会力量对图书馆事业发展的作用一直被低估或忽视，随着我国文化体制的不断发展健全，社会力量对公共图书馆服务体系建设的补益作用日益凸显。尤其在我国整体社会发展水平还不均衡的情况下，那些处在经济欠发达地区和边远农村的民间图书馆实质上填补了公共图书馆服务本应有的触角延伸功能。其次，民间图书馆对附近居民来说利用更为便捷，吸引力更大，社区和特殊群体的融入能力更强。[13]与政府主导的自上而下的“送文化”相比，社会力量兴办民间图书馆这种自下而上“种文化”更具坚韧性、灵活性、实效性。[14]最后，相较多数公共图书馆，民间图书馆的管理服务方式更加灵活和高效。以2008年为例，在不考虑其他服务和阅读推广等业务的情况下，仅公共图书馆外借图书册均投入高达22.48元，用于购书的经费仅占总投入的14.5%，[15]管理成本较大，真正用于资源建设和读者服务上的资金严重偏低，这样的运行效率是民间图书馆根本不能承受的。2.3民间图书馆发展需要政府的有力支持

民间图书馆要想保持一定的公益目的，一是要有持续的经费保障，二是要有一定的资源保障，这二者单凭民间资本投入都是很难做到的。由于发展层次、资金、模式等原因，现实中的民间图书馆多以一种准民间组织形式存在，发展欠规范，缺乏良性发展模式。与公立图书馆相比，民间图书馆在资金支持、政策保障、专业支撑等方面都处于劣势，大多数民间图书馆抵御风险的能力较低，随时面临倒闭的危机。[16]公共图书馆免费开放政策和网络阅读的普及进一步挤压了民间图书馆的生存空间，例如济宁科教图书馆停办了借阅服务，表明民办图书馆的基础服务只能在政府扶持下坚持公益发展道路。政府对民间图书馆的支持尤其是经费的支持可以切实解决民间图书馆的现实困难，保持民间图书馆发展的持续性和稳定性，同时又能提高民间图书馆服务的专业性和服务效果，让民众获得优质的图书馆服务。

2.4民间图书馆民办官助的理论支持

图书馆事业建设关系民众文化权益，我国一直秉承政府主导的发展模式，随着社会经济能力的增强和民众公益意识的提升，民间图书馆走“官办民助”的道路已成为图书馆学界的共识。刘雁等[17]学者认为：从机构性质上来说，图书馆是一种依附性很强的组织，自身难以产生很大的经济效益，资金问题是发展最大的制约因素。王亚楠[18]、张广钦[19]认为：随着今后公共文化服务的普及与公共图书馆的延伸服务，民间图书馆要想持续发展，只能转化为公共图书馆的流动站点或被其取代，最终融入公共图书馆服务体系之中。王丽霞[20]和高洁婷[21]认为：在公共图书馆服务供给相对薄弱的地区应优先发展民间图书馆，将其视为公共图书馆的区域特殊分馆，使整个区域内的图书馆功能布局、规模要求和服务半径满足广大人民群众的需要。

3　民办官助图书馆的实现方式

我国相关法规文件鼓励社会力量参与公共图书馆服务，国家也在政策上指引了如通过招投标吸引民间图书馆参与基层图书馆服务供给等方式的“民办官助”的基本方法。此外，国内外均有通过合作共建、项目委托等方式实现民办官助的成功案例，这些都为我国民间图书馆获取政府支持提供了有力支撑。

3.1政府资助

政府对民间图书馆的资助从内容上可分为资金帮助和物资帮助，从形式上可以分为专项资助和以奖代补。资金帮助的形式多样，如财政拨款、通过发行福利彩票或定向捐款募集专项资金、通过公益组织向民间图书馆给予资金支持、放开经营权等。2007 年深圳市出台的《深圳市财政支持社会工作发展的实施方案（试行）》提出应“加大财政资金对社会工作服务的投入力度”，“将社会工作发展资金列入年度预算”[22]。2005 年上海市浦东新区出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，为该区各类公益性民间组织及其开展的各项社会公益类活动，提供了26项的财政补贴政策，并引导各类社会资金参与社会公益事业。[23]福建省支持民间图书馆开展低偿服务适度增收，充实民间图书馆建设发展资金。[24]物资帮助既可以是书刊设备，也可以在馆舍、日常水电等方面给予支持优惠等。吉林乾安县向上级部门争取图书22万册分配给民间图书馆，丰富民间图书馆馆藏。[25]政府部门对民间图书馆的书刊捐赠应当按照图书馆社区读者的需求进行，不要搞统一配置、统一选书的模式，或由民间图书馆提供选书大纲。专项资助就是专门针对民间图书馆项目甚至是特定民间图书馆给予的资助。以奖代补则是对那些达到一定要求标准的民间图书馆给予奖励。湖南采取以奖代补措施，扶持农民自办图书室。[26]不管政府以什么资源、何种形式对民间图书馆进行资助，都要因地制宜，因时制宜，切实发挥资助促建作用，进而让民众享受到图书馆服务的实惠。

3.2政府委托

政府委托就是直接授权民间图书馆承担基层图书馆服务职能或将公共图书馆委托给民间组织负责日常运行，其目的是降低图书馆供给成本、延伸服务触角。民间图书馆接受政府委托，在日美等发达国家早已兴起。如1981年，日本京都市立图书馆实行民间委托管理，不久，大阪、广岛等地图书馆也纷纷效仿，到2009 年4月已有516家公立图书馆委托给民间团体。[27]1990年，瑞典奥勒地方政府与私营公司签订合同，委托其经营地区公共图书馆。[28]我国的政府文化服务委托目前较多是将场馆设备委托给社会组织或企事业单位进行日常管理，以此来降低维护成本的典型案例，但图书馆服务领域的政府委托形式并不多见。2005年，湖北鄂州创建农村文化中心户图书室，[29]次年，黄冈市将汪新民私人图书馆升级成为村级农家书屋[30]，这是政府向民间图书馆直接委托基层公共图书馆职能。国内公共图书馆委托社会组织运营，目前的主要形式是业务外包，尚无整体委托管理的成功案例。

3.3政府购买

政府购买就是政府将原来直接举办的事务交给有资质的社会组织或个人来完成，并根据社会组织或个人提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。[31]多年来，包括我国在内的多个国家已经在多个领域实施政府采购，并取得了显著的效果。同时，我国逐步扩大政府采购范围，积极尝试在公共服务领域引入政府采购，在社工、养老、教育、医疗等领域已经取得一定成熟经验。[32]未来民间图书馆向综合性的社区图书馆的发展过程中，政府购买民间图书馆提供社区文化服务将是一种主要形式。目前，针对民间图书馆参与政府采购还需要解决采购资质、服务成本核算、服务数量质量监控等具有图书馆服务特点的现实问题。

3.4合作建馆

由于发展资金和资源有限，国家不可能完全承担社会公共产品和服务的供给，需要鼓励和引导社会力量参与基层网点建设。2007年百县馆长论坛中就明确提出：图书馆、社会力量在建设基层图书馆方面加强沟通交流，开展积极的合作，共建公共文化服务体系。[33]民间图书馆通过与政府或公共图书馆的合作，可以提高服务水平和发展能力，公共图书馆同样可以节约延伸服务成本，扩大公共图书馆的影响。

社会力量与政府合作建馆的通行形式是合资共建。如2010年5月，江苏省苏州市吴江区图书馆通过企业、个人捐助合办了首个慈善资本图书分馆——和谐书苑，打破了公共图书馆单靠政府资本的传统。[34]2012年，吉林省图书馆和社会各界共同建设“百姓书房”，社会单位机构或个人提供空间、设施设备及管理人员，吉林省图书馆负责统一制定规章制度、标识、图书加工和更新流动。[35]针对已建的民间图书馆，目前一致趋向是将民间图书馆纳入公共图书馆服务体系中来，在政策、法律、经费投入及业务规范上统一管理。[36]2012年4月，四川青神县当地名人梁慧星捐建的图书馆转由政府管理，作为县图书馆的分馆。[37]2012年，绍兴政府拨款对当地历史文化——联合图书馆进行修缮和加固，以支持该图书馆建设发展。[38]

3.5吸收民间图书馆参与公共文化服务体系示范区（项目）建设

我国于2010年启动公共文化服务体系示范区（项目）建设工程，目前第一批示范区（项目）经过三年建设已经验收，第二批示范区（项目）正在申报评审。图书馆服务体系作为公共文化服务体系的重要组成部分，除在多个示范区中均列入重要建设事项外，一些地方专门就完善图书馆服务体系开展示范项目建设，如四川攀枝花市的“大地书香新农村家园工程”、新疆克拉玛依市的“图书馆联建、共享一体化服务体系”等。虽然在《国家公共文化服务体系示范区(项目)创建标准》中指出：“以示范区建设为平台，将分散在不同部门的公共文化服务资源和项目有效整合，实现基层公共文化服务资源的共建共享。”“社会力量积极参与公共文化产品的生产和供给，……实现提供主体和提供方式多元化。”[39]但就已经开展的首批示范区（项目）来看，积极吸收民间图书馆参与示范区（项目）建设极少，目前更多的仍是通过政府强力投入开展基层图书馆建设，以期在短时间内出成效、树形象。如安徽马鞍山在建设公共文化服务体系示范区期间，建设农家书屋516个[40]；河南信阳市平桥区耗资4000万建设18个乡镇图书馆但利用率不高，被质疑过度“烧钱”、华而不实[41]；北京东城区体育馆路街道和皮卡少儿中英文图书馆合作开设皮卡体育馆路街道中英文少儿图书馆[42]，是为数不多的创建公共文化示范区的成功尝试。

3.6NGO援助援建

截至2010年底，国内以援助援建民间公益图书馆建设为主要工作事务的非政府组织（NGO）已达51家[43]，一些大型基金会也会参与民间公益图书馆项目援助援建。中国特色的NGO很多具有政府背景，如宋庆龄基金会、中国青少年发展基金会、中国红十字基金会等，因此，通过NGO援建民间公益图书馆也成为政府对民间图书馆支持的主要形式，如中国青少年发展基金会援建的“希望工程图书室”、中国红十字基金会援建的“红十字书库”、中华文学基金会援建的“育才图书室”等。NG0在我国大陆地区创建、资助民间图书馆，主要面向农村社区基层，如援建农村学校图书馆、乡村社区图书馆、城市打工子弟学校图书馆、农民工图书馆等，援建方式主要有独立建馆办馆、捐资或捐书建馆和合作建馆助馆。专门面向特定区域图书馆的NGO，目前在我国也呈发展趋势，如2003年成立的杭州图书馆事业基金会，接受企业和个人捐赠，用以资助当地基层图书馆、基层工作人员和弱势群体。

政府通过NGO援助援建民间图书馆既可以避免政府对民间图书馆建设的过多干预，同时又可以发挥NGO的专业优势和融资优势，运行方式更为灵活。就社会情况复杂、需求不一、建馆办馆形式多样的民间图书馆而言，支持方式更为直接便捷，但另一方面也会因NGO的不当行为造成公信力下降或丧失进而影响公益项目的开展。民间图书馆也应开阔思路，主动寻求NGO的援助，切实增强和提高自身的社会服务功能和发展能力。[44]

4　民办官助图书馆的促进与控制

民间图书馆的民办官助并不意味着政府对民间图书馆的全面统管，保持民间图书馆的相对独立性既是图书馆服务多元化供给的当然选择，同时也是激发社会力量兴办民间图书馆积极性、保持基层图书馆事业活力的必然需要。民办官助的主导思想是培育与发展、服务与管理并重，发挥社会整体合力，增强民间图书馆可持续发展能力，最终让民众最大限度地获取图书馆服务。

4.1培育民间图书馆发展环境

社会良好文化环境的营造和社会参助图书馆事业意识的提升是基层图书馆事业可持续发展的重要保证。目前，我国多地将建设并完善公共图书馆服务体系作为发展公共文化事业的重要内容，“建设书香社会、倡导全民阅读”已经成为政府和社会共识。2002年深圳正式提出建设“图书馆之城”的建设目标，促进平等阅读和普遍阅读，营造学习型社会，充分体现了政府对市民的文化责任和公共图书馆自身的服务意识。[45]青岛市对确实开展社区公益或互益性的民间图书馆，通过“备案制”给予他们一定的合法空间，允许在社区和街道开展活动。[46]一些地方还细化对社会力量参助图书馆事业的激励措施，定期公布参助公益图书馆事业的个人或单位名单，对那些参助行为显著的个人或企事业单位大力宣传表彰，上述举措对培育社会阅读意识、促进民间图书馆建设都产生了积极的作用。

4.2为民间图书馆提供专业支持

民间图书馆除了存在资金困难外，日常管理服务多由创办者本人或志愿者来负责，人员存在一定的流动性，并且往往不能从专业角度开展相应的阅读活动。政府及其职能部门，尤其是公共图书馆应当承担起民间图书馆的专业支持任务，从管理、服务、阅读推广、资源整合等多个方面给予指导和协调。公共图书馆可以开展业务集中培训，提高民间图书馆管理者的业务水平，同时可以定期走访当地民间图书馆，对于管理服务中存在的问题及时给予指导。此外，公共图书馆可以发挥民间图书馆的社区融入优势，利用民间图书馆的场地和平台，提供本馆文献资源和社会资源，指导开展阅读推广活动，培育民间阅读组织，强化居民图书馆意识。[47]最后，公共图书馆可以发挥自身公信力和协调优势，主动和民间图书馆以及有意参与图书馆建设的社会力量加强联系，积极介入民间图书馆建设，充分利用公共图书馆资源优势，推进民间图书馆的资源整合。[48]

4.3加强民间图书馆监管评价

民间图书馆运行具有灵活便捷的特点，但同时也存在不规范、难监管的问题。在当前公共事业管理体制下，我国的图书馆制度过分注重对机构的保障，对图书馆服务质量、效率及举办形式关注较少，这种体制虽然可以有效保障公共图书馆机构的有效运行，但对民间图书馆的管理和运行缺乏明显的关注。[49]对民间图书馆的民办官助，要求政府及其职能部门在支持的同时，强化其监管职能。

政府对民间图书馆的监管主要从国家层面、机制层面和行业层面进行，监管方式由传统“统治”向现代“治理”模式转变，[50]管而不死、以管促建。此外，要充分发挥第三方专业组织的评估和社会监督评价作用。通过第三方专业组织对民营图书馆进行独立评估，以保持评估的公正性和科学性，有助于促进民间图书馆健康发展。此外，捐赠者、受益人、社会媒体和市场监管职能部门等都应是民间图书馆运行的监督力量，建立多元化、常态化监管约束机制，[51]以保证民间图书馆服务的规范性和公益性。

5　结语

我国图书馆事业发展，既不能走完全依靠政府办馆的路，也不能走完全依赖民间办馆的路，而应该走“官办民助”与“民办官助”相结合的“第三条道路”，并建立起一个良性运行机制。[52]在我国民间组织发育不尽完善、民间图书馆自身运营能力较弱的情况下，政府理应通过各种方式加大对民间图书馆的帮扶支持力度。但同时，要避免借民办官助之名削弱民间图书馆的自治和决策权，从而造成新的组织模式官僚化、单一化，甚至滋生权力寻租和腐败，这样不仅降低民间图书馆的创新能力和服务绩效，还可能由于失去民间色彩而难以得到来自社会的资源，这显然是与我国公共图书馆服务“保障人民群众基本文化权益、满足人民群众基本文化需求”的出发点是背道而驰的。

（来稿时间：2014年9月）

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52.王子舟.伟大的力量来自于哪里——解读社会力量办馆助馆.中国图书馆学报，2010（3）：26-33

〔分类号〕G252

* 本文系河南省2014年度社科规划项目“基层图书馆建设社会力量参与机制创新研究”（编号：2014BZH003）和2014河南省年度软科学项目“公共图书馆服务多元供给主体协同机制研究”（编号：142400411189）阶段性研究成果。性较强。③慈善组织援助建馆既有个人慈善捐资（物）定向投向民间图书馆的，也有慈善组织开展民间图书馆建设项目的，如援建农村小学图书馆。这种建馆方式运行规范、规模较大、反馈信息确定，已成为近年间图书馆建设的主要模式。④官民合办图书馆主要是由政府牵头、利用社会资源开办基层图书馆，如万家社区图书馆。这种模式带有较强的政策性，政府和社会力量各取所需、双赢互利，专业化程度较高，基层延伸能力较强。另外，施国权[9]从兴建方式角度把民间图书馆建设模式归纳为政策参与模式、资源动员模式、项目合作模式、志愿服务模式和社区资助模式等5种，也具有一定的合理性。

〔作者简介〕沈光亮（1971-），男，洛阳理工学院图书馆副研究馆员，发表论文60余篇。

Research on Development of the Private Library “Private and Official Help”

Shen Guangliang
( Luoyang Institute of Science and Technology )

〔Abstract〕All kinds of application of non public welfare libraries of public finance funds assistance can be incorporated into the scope of the private library. The private library is a useful complement to the public library service system, the government and its functional departments are responsible by funding, commissioned by the government, service purchase, cooperation, participation hall absorption demonstration area of public cultural service system (project) construction, NGO aid assistance and “private and official help” way to give support to the private library, strengthen and improve the social the service function and their own development capacity, realize the diversification of supply of public library service, let the social populace most likely to obtain library services.

〔Key words〕Basic level library servicePrivate librarySocial forces Private and official help