地方政府参与“一带一路”战略的竞合关系探析

2015-02-12齐峰

天津行政学院学报 2015年6期

齐峰

（浙江纺织服装学院，浙江宁波 315211）

“一带一路”即“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”，是中国全面深化改革开放的重大战略。这一战略规划了中国与亚欧国家合作的新蓝图，也为世界和平发展提供了新的平台。为此，这一战略引起各国极大反响和普遍关注，同时也为我国地方政府带来了前所未有的发展机遇［1］（p.48）。国内各级地方政府格外重视这一发展机会，积极参与和谋划对接成为各地方政府的共同态度。

为更好地参与“一带一路”战略，绝大多数地方政府已着手编制对接方案、工作重点要点和建设项目清单。需要指出的是，在看到地方政府积极参与的同时，不能忽略地方政府间可能产生低水平甚或恶性竞争的迹象；当然，也需要发现地方政府间合作的欲求及局限。鉴于此，从参与“一带一路”战略长远考虑，寻求竞争与合作的统一将是实现地方政府利益最大化的最优选择。

一、竞合:地方政府间关系的逻辑起点

竞争与合作是研究地方政府间关系的两种主要视角。地方政府间关系并非呈现纯粹的竞争或合作状态，竞争与合作的统一才是地方政府间关系的常态，这是一种实现共赢的非零和博弈。因此，竞争性合作或合作竞争也成为一项分析地方政府间关系的不可忽视的议题。

关于“竞合关系”的讨论最早出现在经济管理领域，而不是在公共管理理论研究当中。布兰顿伯格和内尔布夫认为:“企业经营活动是一种特殊的博弈，是一种可以实现双赢的非零和博弈。合作竞争是一种高层次的竞争，合作竞争并不是意味着消灭了竞争，它只是从企业自身发展的角度和社会资源优化配置的角度出发，促使企业间的关系发生新的调整，从单纯的对抗竞争走向了一定程度的合作。”［2］（p.164）两位学者拓宽了传统意义上的“竞争”与“合作”维度，认为“在竞争中融入合作、在合作中运用竞争”是企业间关系的最优状态。

企业之间的“竞合关系”对研究地方政府间关系具有重要的借鉴价值，一些公共管理学者正尝试将它运用到分析地方政府间竞争与合作中去。例如，陈瑞莲提到“地方政府间应该进行良好的信息沟通，建立双边或多边的协商机制，降低交易费用，但是合作不等于竞合，并且我国地方政府间应该从对话性合作转向有实质性利益和结构安排的制度性合作”［3］。迪格里尼和布杜拉的竞合学说认为:竞合的出发点是不同政府之间的利益（及目标）不完全一致，即它们之间既有利益一致的地方，又有矛盾的地方。在竞合状态下，一个地方的最高利益并不必然是另一地方的最高利益，即不同地方政府间的利益及目标不完全一致。它们之间的合作能够产生价值，但这个价值的总量与合作的性质是相关的，合作和分工得越好，创造的价值就越大；反之亦然［4］。

“竞合关系”不仅是分析地方政府间关系的理论逻辑，而且也是实现地方政府利益最大化的行动逻辑。一方面，对于地方政府间的关系状态分析不应只局限于单一竞争或合作。如果只是理论上的简约推定，那么这一理论就会偏离地方政府间关系的实际，失去理论应有的价值，最终陷入理论解释的困境。因此，对于地方政府间关系的分析须突破传统竞争或合作的视角，引入“竞合”的思维。另一方面，根据“经济人”假设，利益是地方政府的行为动因。地方政府通过竞争合作有可能最大限度地避免单一竞争或合作造成的损失，实现最大利益。事实上，地方政府既是竞争的主体，也是合作的主体。地方政府在竞争中寻求合作伙伴并不会掩盖彼此的竞争，他们从竞争走向合作，为了获得更大的利益；而在合作中又彼此竞争，为确保自身利益不受损失。另外，地方政府的竞争对手与合作伙伴经常处于变动之中，客观环境、利益取向等都是变化因素。换言之，地方政府不可能有永远的“敌人”，只有永远的利益。

总之，地方政府之间不存在绝对的竞争或者合作，而是竞争与合作交织在一起。只有建立在竞争基础上的合作，才有可能实现地方政府的利益最大化；同样，只有建立在合作基础上的竞争，才能充分发挥地方政府的积极性。因而，分析地方政府间关系不可回避“竞合”这个话题。

二、“一带一路”战略中地方政府间的竞争及效应

我国地方政府间的竞争已是不争的事实。“竞争”本身是一个中性词，因而竞争行为产生的效应也是中性的，即正效应与负效应并存。判断地方政府间竞争所产生的正负效应主要标准是:国家整体利益是否实现，竞争是否推进地方政府改革，生产力是否得以发展。客观分析地方政府间的竞争效应是为了充分调动地方政府的积极竞争行为，尽量避免恶性竞争造成的负面效应。

地方政府是实施“一带一路”战略的主体。充分参与、主动对接、积极融入等词汇已成为各地政府应对国家“一带一路”战略的重要思维。无疑，地方政府在编制衔接方案、具体操作实施中会引发不同程度的竞争。这种竞争会产生正反两方面的效应:一方面，地方政府为了快速有效地获得“一带一路”战略的红利，必定会在制度革新上做充分的准备，会加快基础设施建设，会进一步提升政府效能，从而实现“帕累托改进”；另一方面，在地方政府参与“一带一路”的战略中，也出现了各地一哄而上的现象，有可能导致重复建设、资源浪费、国家整体利益受损的消极后果，造成“帕累托效率”的耗损［5］。

（一）地方政府竞争的正效应

1.加快地区基础设施建设。基础设施建设是“一带一路”战略的首要问题。就经济层面而言，“基建产能输出＋资源输入”是“一带一路”战略的近期目标。各地方政府将围绕“通路通航”主题，加快铁路、公路、航空等基础设施建设。例如，重庆将增加“渝新欧”开行班次和集装箱运量，贵州争取开通黔渝新欧货运专列，甘肃将实现中欧货运班列“天马号”常态化运营，宁夏计划把银川河东国际机场打造成面向阿拉伯国家的门户机场，形成便捷高效的空中通道①。此外，一批港口城市为在“一带一路”战略中赢得先机，更是积极推进港口设施建设。例如，浙江大力推进宁波—舟山港一体化，积极推进浙江沿海港口、义乌国际陆港的整合与建设，加强江海联运、海陆联运体系建设②。在可预见的未来，地方政府针对“一带一路”战略的相互竞争，必将推动全国“铁公机”等基础设施建设的整体提升。

2.促进地方政府制度革新。按照制度经济学的观点，制度是经济增长的内生要素。哪个地方政府率先赢得制度上的优势，这个地区就有可能获得经济增长的优势。因此，不少地方政府更加倾向于通过制度转型和创新，冲破地区经济增长的制度瓶颈，从而推动地区经济健康快速发展。换言之，制度竞争也成为地方政府间竞争的主要内容。同样，在地方政府参与“一带一路”战略中，制度革新是一项重要举措。“一带一路”战略提出以来，地方政府积极响应，出台了一系列地方版的对接政策和制度革新措施。例如，天津自贸区在对接“一带一路”战略中重视制度创新，突出了天津已有的优势、滨海新区已有的优势，尤其在政府职能转变和投资监管模式两方面。在政府职能转变上，天津已创造出滨海新区模式。在这方面，天津已做了周密安排，主要是通过新的技术手段，如网上办公、增进企业弹性体系等，以政府职能的减法获得市场活力的乘法。在投资监管模式上，基于建立负面清单，天津在2015年5月8日后陆续推出投资管理模式创新的举措，完善外商投资的备案登记办法是其主要内容③。从这个角度说，竞争已成为地方政府创新制度、获得利益的重要动因。

3.增强地方政府外事行为能力。自20世纪70年代以来，次国家政府的国际行为不断增多，对国家对外关系的影响力不断增强。中国是一个单一制国家，“次国家政府的国际行为”多指“地方政府外事行为”，具体包括两方面:一是地方政府的对外交往，二是管理，以“保证地方外事无条件地贯彻中央的对外方针政策”［6］（p.23）。随着改革开放的深入，地方政府对外事务日趋增多已是不争的事实。然而，中央政府外交权的高度集中，使得地方政府外事能力总体比较被动和薄弱。“一带一路”战略为地方政府增强外事行为能力带来新的契机。地方政府要在“一带一路”战略中占领先机，必将争相履行其对外事务职能，推动地方对外贸易和其他事务的交流与合作，以此实现地方经济社会全面发展。另外，“一带一路”战略也要求地方政府外事行为能力的提高。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）涉及中国各地方开放态势，鼓励东北、西北、西南、沿海和港澳台、内陆地区发挥区位优势，积极与相邻国家开展跨国合作，也正是出于这种考虑。例如，新疆作为“丝绸之路经济带”的核心区，将发挥区位独特优势，积极扩大外事行为领域，深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作，提高对外开放水平。

（二）地方政府竞争的负效应

1.重复建设难以避免。竞争是引致地方政府增扩投资的动因之一。若地方政府间竞争表现出短期行为，只关注眼前利益，则会呈现恶性竞争态势，结果产生不合理的重复建设问题，造成不必要的资源浪费。这些资源浪费主要体现在桥梁、港口、公路、机场等基础设施。譬如，一些相邻的地方政府投入巨额资金争相修建扩建港口、机场等基础设施，导致相同设施使用率大大降低，一些基础设施处于低效运行状态。基础设施建设是“一带一路”战略的首要问题。尽管地方政府间竞争促进各地加快基础设施建设，但巨额投资隐藏的重复建设和资源浪费不容忽视。根据公开信息统计，各地方公布的“一带一路”拟建、在建基础设施规模已达到1.04万亿元人民币，主要包括重庆、四川、宁夏、江苏、海南、云南、陕西、广西、浙江、内蒙古、新疆、甘肃、青海、广东、福建等省区市，其中，铁路投资近5000亿元，公路投资1235亿元，机场建设投资1167亿元，港口水利投资超过1700亿元④。以西安为例，西安发布了《西安建设丝绸之路经济带战略规划》和《西安欧亚经济综合园区发展规划》，并启动了第一批60个丝绸之路经济带的重点项目，总投资达到1155亿元；其中，有12个项目总投资在30亿元以上，有4个项目总投资在100亿元以上⑤。如果这种投资没有合理分配、统筹兼顾，有可能造成一些地方基础设施闲置等问题。例如，在河北、天津640公里长的海岸线上，依次分布着秦皇岛、京唐、天津和黄骅四大港口。目前这几个港口都吃不饱，但各自仍在不断加大投资扩建力度，这种“大跃进”式的重复建设，必然造成吞吐能力的闲置和浪费。

2.不公平、不合理的竞争导致地区间差距进一步拉大。公平、正当、有序的竞争可以提高竞争效率；反之，则会导致竞争的负效应大于正效应。从竞争对区域发展差距的影响看，地方政府之间不平等、不公正的竞争，压抑了中西部地区发展的积极性［7］（p.214），导致东中西区域之间的差距越来越大。在地方政府参与“一带一路”战略中，存在起点不公平的问题。我国各地区地缘差异较大以及各地方政府发展程度迥异，使得地方政府在参与“一带一路”战略时很难获得同等的竞争机会。例如，在基础设施投资上，发达地区实力雄厚，可以快速有效地推进各项对接项目；而欠发达地区如果和发达地区一样加大基础设施投资，就只会加重政府债务风险，结果丧失一些发展机会。尽管“一带一路”战略是西部地区发展的又一次机遇；但是，西部地方政府如果偏离地区实际，一味强调与发达地区的硬件比拼，忽视制度体制等软件提升，最终可能成为“一带一路”战略的边缘地区。

3.影响宏观经济平稳运行。“一带一路”战略对实现国家宏观经济平稳、有序增长具有重大意义。通过“一带一路”战略，国家可将部分过剩产能转移到国际市场，有利于推动中国经济转型升级。然而，地方政府间的无序竞争反而会与中央“一带一路”战略目标背道而驰。“地方政府间竞争会导致各地方对辖区升级产业的普遍过度扶持，从而使“潮涌”的程度加剧，进而加大产能过剩和产业升级成本，加大个体理性同集体理性冲突的程度。”⑥基于“一带一路”战略，各地方政府为尽快输出过剩产能，实现产业转型升级，以“走出去”的思维制定地区对接规划，这点是非常必要的。但是，地方政府如果只强调产业大量迁移、大量“走出去”，会导致本地制造业的消失，也会进一步压缩就业空间，最终影响宏观经济平稳发展的大局。

三、“一带一路”战略中地方政府间的合作及局限

尽管竞争现象在地方政府参与“一带一路”战略中普遍存在，但也不能忽略地方政府间的合作需求和空间，两者如影相随，难断本末。在“一带一路”战略推进的背景下，地方政府间合作是为了更好地融入这一战略，克服竞争负外部性，增强竞争实力，从而获得更大利益。但同时也应看到，地方政府间的合作并非一帆风顺，其本身也有一定的局限性。

（一）地方政府间的合作需求

地方政府间的合作是内外两种力量共同作用的结果。从外部因素看，寻求地方政府间的合作是减少恶性竞争造成磨损风险的最佳途径；从内部因素看，地方政府间合作出于实现各个政策领域利益整合的需要，获得政策传送所带来的整体效益［8］。

1.外在因素:克服竞争负外部性的需要。20世纪初，经济学家马歇尔和庇古提出外部性的概念，是指一个经济主体（生产者或消费者）在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响，这种有利影响带来的利益（或者收益）或不利影响带来的损失（或者成本），都不是生产者或消费者本人所应该获得或承担的，是一种经济力量对另一种经济力量“非市场性”的附带影响。也就是说，竞争行为的有利影响是正外部性；反之，则是负外部性。

事实上，各地方政府在参与“一带一路”战略中都知晓低水平竞争导致的负外部性。“一带一路”战略激发了地方政府参与竞争的高度热情，而由于缺乏约束竞争的制度，地方政府间竞争的负外部性势头较难控制。它会“造成相应的成本和收益转移的现象”［9］。无论是地方政府内部还是溢出到外部，竞争的负外部性会造成诸如产业同构、基础设施重复建设、生态环境破坏等消极效应，导致“公地悲剧”的恶果。显然，推进合作以应对竞争负外部性是地方政府参与“一带一路”战略的当务之急。

2.内在动力:获得整体效益的要求。地方政府间合作的内在动力是实现利益最大化。地方政府间的合作整体效益就是将分散的五指攥起来，聚指成拳，对分散的资源进行重新整合，以期谋求各个地区所有资源的高效运营和最大效益，收到“1＋1＞2”的效应［10］。

“一带一路”战略的提出，引发了中国经济的新一轮快速发展。经济的快速增长离不开各类资源的有效供给。然而，各地方资源分配极不均衡，一些地方资源过剩，一些地方资源短缺。因此，优化资源配置，减少低水平竞争所带来的成本，实现整体效益，成为地方政府间合作的必然。例如，在“一带一路”战略下，沿海一些后发的港口希望扩大规模和能力，就要重视与一些实力强、腹地广、产业基础雄厚的重点港口的合作，实行功能分工，配合枢纽港。又如，针对很多地方开通亚欧国际班列现象（如渝新欧、郑新欧、汉新欧等，还有中蒙俄经济走廊上的苏满欧、粤满欧等），各地要注意线路资源的整合、规范。再如，东部和西部、沿海和内地之间差距较大，但这种差距也为地方政府间形成全新的合作格局提供可能。显然，各地方政府要成为“一带一路”战略的主要参与者和最大受益者，就要充分地整合各地资源，在深层次上促进开放与发展，努力提升地方政府的合作水平。

（二）地方政府间的合作局限

尽管地方政府间的合作需求客观存在，但这并非意味着彼此合作能顺利开展，成为地方政府的自然选择。这里，我们也要正视限制合作的不利因素。

1.中央顶层设计的缺失。地方政府间的合作离不开上一级政府的统一领导和规划，尤其在中国这一单一制国家内，上级政府对下级政府的统筹安排显得尤为重要。“一带一路”是国家层面的大战略，中央政府有责任制定协调各级地方政府间合作的规划，以确保该战略的良性运作。当前，国家发改委、外交部、商务部联合发布的《愿景与行动》是中央顶层设计的重要方案。它划定了中国经济对外发展的五条国际大通道，圈定了沿线18个省份，并将新疆、福建分别设定为陆海“两翼”核心区。在该方案下，各地也掀起了投资热潮。但是，这份最终公布的方案，未鲜明指出地方政府间合作问题。从规范合作而言，如果不从顶层设计上管理地方政府间合作行为，不制定一套指导性政策，则会导致地方政府间无序竞争，更谈不上开展有效合作。

2.地方政府政绩考核的缺陷。近些年，尽管中央政府对地方政绩的评估淡化了GDP考核体系，但“以经济建设为中心”的工作重心，使得对地方政府的考核依然以经济指标为主要内容。其考核结果直接影响到地方干部的晋升。“一带一路”战略为地方经济发展注入新的活力。地方政府如能抓住机遇，率先赢得该战略的红利，将为地方干部政绩考核结果打上一个高分。因此，在这种考核体系下，地方政府间就参与“一带一路”战略的合作难免出于自利性的冲动，即地方政府更多地思考本管辖行政范围内的经济发展和经济利益最大化，而开展的合作多为权宜之计，很难全力以赴去参与。更有甚者，一些地方政府可能不惜一切代价去追求单一的经济发展。事实上，地方政府忽视资源共享互补，以低水平的竞争扩大投资、重复建设基础设施、争抢项目、产业同构等，就是最好的体现。

3.已有合作机制松散、成效不明显。我国地方政府间合作机制的松散是不争的事实。地方政府间的合作多为一种非制度性的对话协调机制。换言之，彼此的合作不是通过强制性的法律来约束，而是依靠地方领导的承诺来实施。这种模式比较松散、随意，缺乏稳定性、连续性，很多事项也因各自分歧太大而难以形成共同行动。显然，这种模式牵制地方政府间参与“一带一路”战略的合作。一方面，已有合作机制不健全，难以保障地方政府间开展正常的合作。另一方面，合作机制不明显，影响地方政府合作目标的实现，即很难实现地方政府的利益最大化，其结果可能采取互不合作或消极合作。

四、优化“一带一路”战略下地方政府间竞合关系的路径

如前所述，竞争与合作是地方政府间互动关系的一体两面。地方政府间互动行为没有纯粹的竞争或者合作，既竞争又合作是地方政府间关系的完整表现。因此，在思考“一带一路”战略下地方政府间关系时，不仅要揭示竞争与合作的各自优缺点，还要优化这种竞合关系，构建各地共享“一带一路”战略的共赢格局。

（一）优化地方政府间竞合关系的宏观路径

我国是单一制国家，实行中央统一集权，地方政府受中央政府统一领导，中央有权撤消地方政府不适当的行政行为。可见，中央政府是推动和引导地方政府间关系的重要力量。中央政府必须重视自己的领导地位，为发展地方政府间竞合关系扮演好“裁判者”的角色，鼓励良性竞争，避免恶性竞争，促进有效合作。

1.努力推进地方政府政绩考核体系改革。政绩考核体系是地方政府官员行政行为的重要风向标。科学合理的地方政府政绩考核体系，可以规范地方政府的行政行为，引导地方政府之间形成良好的竞合关系；反之，则会引导地方政府官员为实现地方利益最大化而忽视国家整体利益。因而，为建立地方政府参与“一带一路”战略的良好竞合关系，有必要努力推进地方政府政绩考核体系改革。这套体系的构建思路是:既要着眼于经济建设发展指标，又要着眼于社会效益和生态环境等指标；既要鼓励和支持地方政府间的良性竞争，又要促进各地方开展深入合作。原国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套由3个一级指标、11个二级指标以及33个三级指标构成的政府绩效评估指标体系，这一指标体系既包括经济、社会、人口与环境等影响指标，又包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、国有资产管理等职能目标，还包括人力资源状况、廉洁状况、行政效率等潜力指标［11］（pp.42－43）。其中，优化资源配置成为地方政府促进经济发展、加强社会管理和公共服务的必然要求。地方政府在参与“一带一路”战略中，更要重视各地之间的资源互补，实现资源优化配置，从而弥补发展过程中资源短缺的问题。显然，为推进“一带一路”战略的实施，在政绩考核体系中增加这一指标，将是促进地方政府竞合关系形成的重要一环。

2.建立协调地方政府间竞合关系的权威性机构。设立协调地方政府间关系的权威性中央机构是规范竞合关系的重要保障。当前，中央已成立“一带一路”建设工作领导小组，这是推进该战略的核心领导机构。为了有效协调地方政府之间的竞合关系，有必要考虑在该领导小组下设立一个专门负责处理地方政府间关系的权威性组织。该组织可由中央机关相关部门的领导和地方政府管理专家组成，其基本职能是:一要发挥智囊作用，做好规范地方政府间竞合关系的研究工作，为“一带一路”建设工作领导小组建言献策；二要实现组织协调，如处理地方政府间的一些恶性竞争行为、协调地区利益纠纷、组织协调全国性重大项目的合作建设、协调中西部地区间的资源整合、协调产业转型升级等；三要实行检查监督，如对各地方政府基础设施建设的审查、监督，对地方政府的债务情况提出预警，评估地方政府竞合收益情况等。尤其要指出的是，为维护这一机构的权威性，必须赋予地方政府履行职能所需的权力和资源。

3.尽快出台一部有效规范地方政府间关系的法律。仅靠设立组织机构，较难协调地方政府间的竞合关系，还需要强制性的法律作为保障。法律为规范地方政府间竞合关系提供依据。通过法律，确认地方政府间竞合关系，规范地方政府间竞合行为，指导地方政府良性参与“一带一路”战略。从目前情况看，我国法律中关于规范地方政府间关系的规定或条例很少见，不利于地方政府间竞合关系的形成。因此，负责处理地方政府间关系的权威性组织应牵头制定诸如地方政府关系法等法律。从法律宗旨看，该法在于实现地方政府的公平竞争和有效合作；从法律条款看，要凸显中央政府对地方政府的绝对领导地位，要明确禁止地方政府间的无序过度竞争行为，要加强地方政府间的经济社会生态等各领域的合作，等等；从法律后果看，要建立和完善奖惩机制，对于积极参与合作的要鼓励，对于诸如扩大投资的行为要规范，对于实施地方保护主义行为的恶性竞争要制止和惩罚。“因为安全不是被协议而是被惩罚担保的。而这种担保只有这种情况下才是足够的。即对特定的错误惩罚是如此之重。以至于犯这种错误的后果比未犯的后果显然要糟糕。”［12］（p.62）

（二）优化地方政府间竞合关系的微观路径

在建立地方政府参与“一带一路”战略的竞合关系中，中央政府只是负责从宏观层面进行引导、规范和管理。更为重要的是从微观层面即从地方政府本身出发去积极探索建立。地方政府间竞合行为的产生，离不开各自的竞合理念。而理念作为社会意识，是以社会存在为现实基础的。从建立地方政府间稳定有效的竞争与合作行为看，极其重要的社会存在是竞合主体实现利益最大化以及合作机制的保障。概言之，理念、利益和机制是优化地方政府间竞合关系的微观路径。其中，理念是灵魂，利益是目的，机制是保障。

1.树立正确的竞合发展理念。随着“一带一路”战略的不断推进，地方政府须树立适应时代发展的新理念，形成非零和博弈的共识。一是形成整体发展的理念。“一带一路”战略不只是一项对外开放战略，也是深化对内开放的战略。因此，各地方政府要从扩大对内开放的思路认识“一带一路”战略，树立起整体发展的思维。它需要克服“地方保护主义”等传统观念的束缚，打破行政壁垒，做到互通有无。当然，整体发展的思维不排斥竞争，只有存在良性竞争的整体才可成为真正的整体。二是形成协同发展的理念。协同发展的思维是整体发展思维的延伸，整体发展离不开各子系统之间的协同。“协同”意味着各参与主体能消除彼此对立的意识，共同遵守制定的规则，对话协商解决竞合过程中遇到的问题。它体现了共赢思想，有利于竞合关系的形成。“一带一路”战略的推进，要求地方政府在协同思维指导下，做到基础设施建设的互通互联，破解重复建设的难题，实现资源互补，避免资源严重浪费的现象。三是形成长远发展的理念。“一带一路”作为我国一项中长期发展战略，具有长远性特征。因而，地方政府间的竞合不能只着眼于短期行为，而要放眼长远竞争与合作；不能只满足一次竞合获得的利益，而要放眼于长远利益的实现。事实上，“一带一路”战略带来的红利并非在短时间内就能体现出来，它是一个长期释放的过程。正因为如此，地方政府要想成为“一带一路”战略最终的受益者，必须树立长远竞合的意识。

2.制定利益协调的政策，实现利益均沾。地方政府间竞合关系的核心问题是利益关系。在这种关系中，地方政府间协调的首要目的是自身现实和未来利益，继而考量整体利益。竞合行为的发生也是为了最大限度地从整体利益中获得自己一方的收益。地方政府在竞争与合作中只有实现预期收益，竞合行为的进展才会比较顺畅。在利益协调上，如果中央政府主要职责是建立利益补偿机制，那么地方政府更需从政策优化上进行调整。一方面，地方政府应及时清理容易引发消极竞争的政策，如地方市场封锁、利用外资中的政策优惠、税收减让，价格补贴等。另一方面，要在利益协调的基础上，制定促进地方经济发展的新政策，营造公平竞争的市场氛围。戴维·奥斯本曾指出:“重新规划一个新的市场是解决旧市场所带来负面问题的最有效手段。”［13］（p.266）可见，各地方政府要努力创建互享同城待遇的政策环境，统筹各地方政府的利益诉求，实现参与主体的利益最大化。

3.完善已有合作平台，确保竞合顺利开展。当前，地方政府参与“一带一路”战略中的竞合关系多在一定区域中发生，产生的影响也多限于一定区域，如长三角经济区、珠三角经济区、京津冀一体化等。尤为必要的是，地方政府要充分发挥现有区域合作机制的作用，同时完善有利于“一带一路”战略实施的机制。一方面，继续改善现有合作机制的松散现状，强化区域合作组织的权威性，提高合作层次。另一方面，在区域统一框架下，创建协调区域内各地方政府参与“一带一路”战略的组织管理机构。这个组织机构主要是沟通各地方政府参与“一带一路”战略的发展方向，明确共同遵守的竞合规则，解决资源整合中遇到的各种问题。

五、结语

营造地方政府间良好的竞合关系是地方政府参与“一带一路”战略的最佳选择。在这种竞合模式下，各地方政府有必要重新审视自身对接国家战略的条件，各取所长，避免对接过程中的恶性竞争，充分发挥彼此竞争的正效应。在此基础上，各地方政府也应充分挖掘彼此的合作空间，着力弥补合作过程中的缺陷。总而言之，要从中央宏观和地方微观两个层面，努力制定一套维护好这种竞合关系的政策方案，为“一带一路”战略在地方的有效推进铺平道路。

注释:

①参见唐嘉艺:《习大大点题“一带一路”28省开工建设》，http://city.ifeng.com/a/20150202/417739＿0.shtml，2015-02-02。

②参见浙江省省长李强:《提升浙江发展在全国战略地位》，http://www.chinanews.com/gn/2015/01－21/6989761.shtml，2015-01-21。

③参见《天津自贸区如何对接“一带一路”》，http://internal.dbw.cn/system/2015/04/28/056479871＿01.shtm，2015-04-28。

④参见《专家预计“一带一路”今年或拉动投资4000亿》，http://finance.chinanews.com/cj/2015/03－29/7167528.shtml，2015-03-29。

⑤参见《沿线18个重点省份特色对接“一带一路”》，http://finance.qq.com/a/20150330/008552.htm，2015-03-30。

⑥参见《中国地方政府间竞争的收益与成本分析》，http://biyelunwen.yjbys.com/fanwen/jingji/98908.html，2015-04-29。

［1］杨逢春.中外政治制度大辞典［M］.北京:人民日报出版社，1994.

［2］上海财政大学区域经济研究中心.2005中国区域经济发展报告——长江三角洲区域规划及统筹发展［M］.上海:上海财经大学出版社，2005.

［3］陈瑞莲，张紧跟.试论区域经济发展中政府间关系的协调［J］.中国行政管理，2002，（12）.

［4］赵从芳.我国区域经济中地方政府竞合关系研究［D］.秦皇岛:燕山大学学位论文，2009.

［5］刘炳香.当代中国公共外交中的地方政府［J］.理论学刊，2013，（5）.