角色体验:公共决策质量提升新路径<br/>——基于社会角色理论的视角

角色体验:公共决策质量提升新路径
——基于社会角色理论的视角

2015-05-16伲永贵徐敏宁

天津行政学院学报 2015年6期

伲永贵，徐敏宁

（1.南京大学，江苏南京 210023；2.中共江苏省委党校，江苏南京 210009）

近年来，我国改革开放深入推进，经济社会快速发展，但是公共决策失误现象时有发生，给国家和社会造成巨大浪费，也给政府形象带来负面影响。针对不断发生的公共决策失误现象，十八届四中全会提出“要建立决策责任追究机制”，体现了党对公共决策的重视，这对提高我国公共决策质量具有重要意义。就决策本身而言，公共决策为什么会出现失误？如何才能提升公共决策质量？这是现阶段面临的亟须解决的重要课题。目前学术界对公共政策的研究更多地关注决策方式和决策技术方面，缺少决策者的维度。然而，决策者是公共决策的核心，从决策者的视角研究公共决策质量问题，更具有实际意义。

一、公共决策问题研究分析:从行政学到社会学的路径

公共决策是现代社会经常性的公共管理活动，对社会公共生活具有重要影响。公共决策是决策主体依据一定的价值取向和偏好，对社会公共领域的解决方案进行协商、抉择的过程。公共决策是政策运行中非常重要的环节，在保证政策科学性和有效性上发挥着关键作用［1］（pp.179－180）。自从政策科学产生以来，人们对公共决策的效果进行不断探索，形成了各种理论学说。古典经济学派从理性人假设出发，认为人在社会活动中总是精于计算和追求最大经济利益，在决策时不但能够知晓各个决策主体的价值偏好，而且能够预知所有政策结果，所以经过权衡后能够做出最优选择。以西蒙为代表的管理决策学派对此提出质疑，认为现实生活中人的能力受到各种条件限制，不能达到“完全理性”，只能做到“有限理性”，所以在决策时也不可能达到最优选择，只能选择相对“令人满意”的结果。林德布洛姆对上述两种理性决策模型均持批评态度，在深入研究的基础上提出渐进主义决策模型。他认为，理性决策在现实中会遇到各种困境，决策者的决策是从现行政策出发，对政策进行渐进的调整［2］（p.85）。显然，在林德布洛姆看来，政策决策不是一次就可以完成的，而是一个不断调适和改进的过程，所以人们把他的理论归为决策过程学派。戴伊和汤姆逊等人在研究美国公共决策的实际情况后，提出了精英决策模型。精英理论认为公众对于公共政策是冷漠的，且信息极为有限，在公共问题的塑造方面社会精英的影响要比普通民众大得多，公共政策实际上就是精英价值偏好的结果［1］（p.197）。此外，在公共政策研究方面，集团决策模型认为公共政策是利益集团相互斗争的产物［3］（p.299），而系统决策模型强调政治系统的环境作用，将公共政策看成是环境对系统在反复循环作用下的产出［4］（p.196）。上述决策理论模型也从不同的视角分析了公共决策，提出了富有建设性的观点，促进了公共决策理论的发展。在公共决策问题方面，近年来我国学者虽然进行了大量研究，但是总体上套用西方理论模型比较多，创新成果不多。

梳理近年的研究文献我们发现，在研究提升公共决策质量的路径方面，学者们忽视了决策者因素。因为决策信息和决策程序都与决策者关系密切，所以从某种意义上讲，决策者才是公共决策的核心，决定着公共决策的成败。那么，公共政策的真正决策者是谁？安德森认为，公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策［5］（p.5）。陈振明认为，在我国公共决策中的决策主体是执政党、国家或政府部门及其官员，即党政机关及其工作人员［6］（p.643）。实际上，由于我国实行党委领导下的行政首长负责制，党政领导尤其党委领导对自己治理区域的事务具有管理权和职责权，所以在我国公共政策领域真正起决定作用的是党政领导，特别是党委领导。也就是说，虽然公共决策涉及许多利益相关者，但是对公共政策的生命起决定作用的是少数党政领导。这样，经过分析我们就找到了问题的关键，即如果要提升公共决策质量，就必须从决定公共政策的党政领导入手。那么从这些公共决策者出发应该坚持什么样的路径研究？目前学术界对公共政策的研究基本上限于行政学的路径，虽然取得了一些有价值的成果，但是有些地方还需要进一步深化。因为从本质上讲公共决策是一个社会行为，是多个角色的互动过程［7］（p.47），而决策者和政策利益相关者在社会中又都承担不同的角色，因此，我们认为可以尝试社会学角度的研究路径。事实上，我们从社会角色理论的视角审视公共决策不难发现，公共决策其实是各种社会角色相互博弈与协商的过程，是在权衡各种角色利益的基础之上进行选择的结果。

社会角色理论是从人的社会角色属性出发解释社会心理、行为和现象的产生、变化的社会心理学理论。在社会角色理论的发展中，出现了两种观点各异的思想派别，一种坚持结构主义观点，另一种则坚持过程论的策略。在结构角色理论看来，“社会是一个由各种各样的相互联系的位置或地位组成的网络，其中个体在这个系统中扮演各自的角色。对于每一种、每一群、每一类地位，都能区分出各种不同的有关如何承担义务的期望。因此，社会组织最终是由各种不同地位和期望的网络组成的”［8］（p.428）。这种观点被以G.米德为代表的过程角色学派批评，他们认为角色是通过互动创造的，而互动是一个动态的过程，所以只有从角色互动的动态视角分析角色，才能建立合理的角色理论。G.米德认为，“所有各种自我都是由社会过程建构的，或者说都是根据社会过程建构而成的，它们都是各种个体对这个社会过程——或者毋宁说，对这一社会过程所展示的、这些个体通过各自的结构来把握的这种有组织的行为模式——的反映”［9］（p.233）。结构角色理论与过程角色理论虽然看似观点分歧，但是两者恰好互为补充，完善了社会角色理论。总之，社会角色理论认为，个人是多种角色的统一体或复合体，角色从来都不是孤立存在的，而是与其他角色联系在一起，社会是多种角色互动的聚合体。角色自身也是一个系统，也具有自己的内在结构，角色的结构不同，角色的本质也不同。从社会角色理论的视角考察公共决策，可以看到造成公共决策失误的原因，主要体现在角色偏差、角色错位和角色冲突三个方面。

（一）角色偏差。角色偏差是指一个人的行为和心理长时间偏离社会期望，形成与自己社会身份不相适应的行为和心态结构［10］（p.145）。从某种意义上讲，角色偏差就是角色认知出现了问题，一般会出现两种情况:一种是偏低，即角色承担者的实际表现没有达到所承担角色的要求；另一种是过高，即角色承担者的表现明显超过所承担角色规范。在公共决策中，角色认知偏差也会经常出现，严重干扰决策的效果。决策者对自己承担的角色或者对他人的角色认知不清，都有可能在掌握、理解和运用决策信息方面出现错误，以至于妨碍正确决策、影响决策质量。

（二）角色错位。角色错位一般是指角色承担者的实际表现与社会、群体、他人对该角色的期望不相符合，变成其他角色的行为状态。角色错位有的是主观上的故意，有的则是客观因素所致，但是不管哪种情况的角色错位都会影响公共决策。在政策活动中，角色期望不适中、政策不健全或者政策执行不力等都有可能导致角色错位。由于在实际生活中决策者常常会有若干个角色，如果对这些角色不能有效把控，及时做到角色转换，那么就有可能在决策中出现角色错位现象，影响公共决策的质量。发生角色错位以后，决策者思考问题的立足点发生变化，视角改变，获取和筛选的信息也不同，就可能致使决策出现失误。

（三）角色冲突。角色冲突是指个体在角色扮演过程中发生在角色内部、角色之间的所有的矛盾和冲突。如果“在特定的情景中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的，或者是相互排斥的”［11］（p.102），就可能发生角色冲突。角色冲突包括三个方面:角色内冲突、角色间冲突和角色外冲突。在公共决策中，决策者自己本身的角色之间会发生冲突，决策者的角色与非决策者的角色之间也会出现冲突。角色冲突会造成角色评价不准确，导致决策信息的不真实，影响决策的正确性。

二、角色体验:基于社会角色理论提高公共决策质量构想

针对公共决策中存在的角色失败问题，如要提升公共决策质量、减少决策失误，决策者应该进行角色体验。从社会角色理论来看，角色体验是个体扮演某个角色，进入这个角色情景状态，体验这个角色与决策政策的感受，获取决策信息的过程。角色体验是相对决策者体验政策相关者利益而言的，它要求决策者能够真正进入政策利益相关者角色进行体验，是单向性的亲身体验过程，所以既不同于角色扮演，也与双向运动的角色互动有区别。我们提出角色体验的观点是基于两点考虑。一是角色体验能够强化决策者的角色认知。决策者要实现成功决策就要对自我承担角色和政策相关角色有充分认识，而角色体验恰恰可以解决这个问题。二是角色体验有助于决策者掌握真实的决策信息。决策者进入政策利益相关者的角色状态，能够真切感受到他们的利益诉求，能够获得真实的决策信息。尤其在民主决策机制不健全的情况下，决策者与政策利益相关者缺乏交流，决策信息不对称，就更需要进行角色体验。从公共决策的维度来看，决策者成功进行角色体验，需要注意三个环节:定位角色、厘清角色以及体验角色。

（一）定位角色。定位角色是决策者认准决策时自己应该承担的角色。现实生活中，“每个人都是在多层次的关系网里生活，担当着各种角色”［12］（p.175）。由于不同的角色有不同的角色期望，所以如果不能妥善处理这些角色之间的关系，就可能会造成角色矛盾，影响决策效果。角色定位需要认清自我的角色，以防出现角色混淆或角色冲突，这是角色体验的前提。如图1所示，与决策者相关的角色构成一个角色集（包括角色1、角色2、角色3、角色4、角色5），但是只有角色5才是决策者要承担的角色，其他角色都是无关角色。因此，决策者既要认清这些角色的内涵，更要准确定位自己决策承担的角色（角色5）。

（二）厘清角色。厘清角色是指决策者选择、分辨与决策利益相关角色的过程。一般地，公共决策可能涉及若干个角色，有的角色比较明显，有的角色不明显，有时有些角色是在决策实施后才能显露出来，所以为了提升公共决策的有效性，避免出现政策执行后的失误，决策者必须认清与决策政策相关的角色。决策者可以把政策信息公布于众，让大众发表意见，从中寻找相关角色。确定角色后，还要根据与公共决策的利益相关度，对这些角色进行甄别和认知，辨别真伪，防止出现角色混淆等问题。可以说，厘清角色是角色体验的基础，只有认清所要体验的角色，角色体验才有可能取得成功。如图1所示，与某个公共政策相关的角色组成另一个角色集（包括角色5、角色6、角色7、角色8、角色9），这些角色都与公共政策有或多或少的利益联系。决策者需要认准这些角色，这是体验它们的条件。

（三）体验角色。体验角色就是决策者进入与决策政策利益相关角色的状态，感受这些角色与决策结果之间的利益关系，获取有价值的决策信息。因为与决策结果有利益联系的角色可能比较多，所以决策者体验的角色也是对应的，要尽可能全面。在体验这些角色时，不仅要防止自己承担角色与这些角色发生冲突，而且还要避免体验角色之间发生冲突，要使自己真正进入体验角色的状态，这样才能获得充分而真实的信息。如图1所示，决策者在认清与政策相关的角色（角色5、角色6、角色7、角色8、角色9）后，对它们逐个进行体验。其中角色5既是决策者决策承担的角色，又是与公共政策利益相关的角色，在决策时尤其注意。

图1 公共政策角色模型

三、角色体验应用案例分析与建议

（一）角色体验应用案例分析

近几年，随着经济社会快速发展，地方城市加大了城市建设投入，加强了城市管理，因而也引发了一些值得深思的公共决策案例。为了能够充分说明角色体验问题，本文选取正反两个案例进行分析。

一是J市重复建设客运站案例①。J市火车站附近原本有一座老客运站，2010年该市在六七公里外斥资3亿元建了一个国家级客运站。不过，由于地理位置较偏远，也缺乏公交线路等配套设施，导致旅客和车辆均不愿前往，目前仅有几趟省外车辆仍在运行，一天只有零零星星几十个班次，新客运站功能设施几乎被闲置。2014年，J市计划投资10亿元在火车站附近重新建一座客运站，据说老客运站将被改建为商业建筑，J市的做法引起社会一片哗然。

二是N市禁放烟花爆竹案例②。2014年12月19日，N市政府召开新闻发布会，宣布从2015年1月1日起，正式执行新版《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，持续十多年的烟花爆竹“禁”、“放”之争终于尘埃落定。早在1995年，N市开始在城里禁放鞭炮，期间也根据民意进行了多次政策调整。此次修订新规进行了更为周详的前期调研准备。决策者在全市范围进行了入户问卷调查，了解民意。另外，此次决策之前，N市工商部门深入烟花爆竹经营户，走访调查，了解情况，宣传政策，取得了广大经营户的理解配合。最后，N市相关部门还利用电视、电台和网络等新闻媒体，不断针对禁放政策与民众进行互动，倾听民声。细致入微的前期工作，使得N市禁放政策得到了广大市民的支持。

案例显示，J市花费3亿多元建设的新客运站由于位置偏僻，离火车站比较远，乘客坐车不方便，以至于只有少量乘客前往乘车。没有了乘客，人气冷清，新客运站有关设施便无用武之地。另外，在老客运站修缮一下就可以用的情况下，J市又打算斥资10亿元重建客运站，显然又欠缺慎重考虑。在两次决策中，J市决策者主观臆断，没有准确定位自己的决策角色，没有认识到公共政策的公益本质，更忽视了与政策利益最相关角色——旅客的利益。在客运站建设决策中，与其利益最相关的角色是乘客，其次是客运司机和周围市民。从乘客角色来看，方便快捷是最主要的，而其他角色的利益基本上是围绕着乘客形成的。但是，由于乘客是J市流动的角色，以至于J市决策者没有很好地与他们交流沟通，更没有亲身体会乘客乘车的感受，所以造成了决策信息不对称，酿成决策失误。可以设想，如果在决策之前决策者能够扮演乘客角色，带上行李物品，在客运站预建地方体验一下感受，再结合J市实际条件进行决策，就能避免失误。相比较而言，N市在决策全面禁放烟花爆竹政策时，广开言路，及时沟通，体察民情，取得了较好的效果。根据资料，从1995年至2015年之间，N市的政策在“禁”与“放”中摇摆了几次，其中缘由是民意的作用。在这次全面禁放政策出台之前，N市进行了充分的调查研究。不难看到，全面禁放烟花爆竹政策主要涉及两个角色——市民和经营者的利益，而市民又分为支持者和反对者。为此，N市相关部门一方面通过各种现代传媒与市民沟通，倾听民意；另一方面深入社区，认真调查走访，与市民接触，体验他们的感受。在调研中，决策者体验到经营商户的利益受损，所以N市对于经营商户的经济损失给予补偿。在经过充分详细的调研之后，N市决策者根据城市现代化发展需要，整合各个角色的利益诉求，通过法定程序进行了科学决策，全面禁放政策得到绝大多数市民的支持，决策取得了成功。

（二）关于实施角色体验的建议

1.决策者要精确认清角色。从上可知，不仅决策者自身有若干角色，而且与公共政策利益相关的角色也有许多。另外，由于政策过程不仅是一个认知过程，还是一种情感过程、一种意志过程［13］，如果决策中发生角色失败现象，就会影响决策的质量，所以决策者必须认清这些角色。一方面，要准确定位参与公共决策的角色，不要让无关决策角色的价值偏好干扰了决策角色的判断。不仅要认清决策角色与其他角色的区别，还要全面知晓决策角色的权利、责任和义务，并要预见到决策失败后应当遭受的角色惩罚。另一方面，决策者还要认清、甄别与决策的公共政策相关的角色，这是进行角色体验的重要环节。决策者要厘清各个角色的内涵和边界，既不能让自己承担角色与这些角色相混同，也不能混淆这些角色。在厘清与政策相关角色的同时，也要排除与政策无关的角色。

2.决策者要真正进行角色体验，不要走过场。一般来说，决策质量与决策所依据的信息的多少成正比关系［7］（p.13），而有效的角色体验能够帮助决策者获取充分而真实的信息资源，所以角色体验对提高决策质量意义重大。要做到有效的角色体验，一方面要进行准确角色扮演，真正进入角色状态，体验角色的相关利益和权利；另一方面在体验相关角色时，要注意角色转换，以防角色混淆，发生角色失败等问题。这就要求决策者既要能“入戏”又要能“出戏”，具有高超的自我调控能力。在角色体验过程中，应当避免不深入、不体会、不思考的“蜻蜓点水式”的现象，这种走过场的角色体验对公共决策无益而有弊。

3.决策者要先整合角色体验获得的信息，再进行决策。就政策本身来说，它是一个由多种利益主体进行博弈而达到的一种利益均衡［14］，完全符合一个角色的期望是不合理的，也是不现实的。根据西蒙的观点，公共决策只能尽量做到“令人满意”。在角色体验中，决策者掌握了比较充分的信息资料，然后就要对这些信息进行加工处理。这个阶段也是决策者整合信息的过程，即根据角色与政策的利益相关度，从大到小进行排序。在整合过程中，决策者要把当前利益与长远利益结合起来，把局部利益和整体利益结合起来，避免决策短视行为发生。整合信息资源后，要利用科学决策机制，形成若干预定方案。

4.决策者要公布决策方案，及时修订完善，确定最终执行方案。为了防止决策失误，决策执行之前还必须不断完善决策。因此，决策者要把形成的方案公布于众，让与政策利益相关的角色了解这些方案，发表他们的意见。决策者要准确搜集反馈的信息，及时修正方案。在修订阶段，决策者要根据政策相关角色反馈的信息，权衡利弊得失，排除综合效益较低的方案，选择相对优越的方案，确定最终执行的方案。由于“公共决策的本质是对公共利益的权威性配置”［15］，所以在决定方案时决策者要坚持客观公正原则，尽量克服自身价值偏好的影响。当然，在修订阶段，决策者还要进行角色体验，以辨别反馈信息的真伪，确定哪些信息有价值，哪些信息无关紧要。

注释:

①参见中央电视台《焦点访谈》2014年5月18日节目《客运站去哪儿了？》。

②参见《南京元旦起今年禁放烟花爆竹》，《新华日报》2014年12月20日。

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