公共文化服务体系建构:内涵与模式

2015-05-16傅才武

天津行政学院学报 2015年6期

耿达，傅才武

（武汉大学，湖北武汉 430072）

公共文化服务体系作为一种战略规划概念，是我国进入21世纪以来在改革开放日益向纵深发展、中国特色社会主义理论建设和实践不断完善和成熟的基础上产生的又一文化理论创新成果。2005年党的十六届五中全会首次提出“公共文化服务体系”的概念；2007年国家开始全面部署公共文化服务体系建设，公共文化服务体系建设成为全面建设小康社会的重要目标之一；2012年党的十八大提出要完善公共文化服务体系，提高服务效能；2013年十八届三中全会提出“构建现代公共文化服务体系”的理念，至此，国家公共文化服务体系建构的战略规划基本形成。

一、公共文化:国家视域的“下移”与“聚焦”

公共文化最显著的特征在于其文化的公共性，具体可理解为:“在外延方面，公共文化主要指具有群体性、共享性等外在公共性特征的文化；在内涵方面，公共文化是在文化的精神品质上具有整体性、公开性、公益性、一致性等内在公共性特征的文化”［1］。新中国成立后，政府一直把文化作为一种“事业”，设立与公共服务对应的公共文化机构，统称为“文化单位”，纳入计划体制下的官僚科层网络中进行管理，文化领域都称之为文化事业。1978年实行改革开放后，随着市场经济体制的建立和完善，被包含在“公共文化”中的文化的经济属性得到开发，文化产业的概念开始从文化事业中剥离出来。2000年，文化产业和公益性文化事业的概念得到区分，文化产业获得了独立性概念；与此相对应，公共文化日益承担公益性文化事业的职能。2005年，公共文化服务体系的概念被正式确定出来。“公共文化服务体系作为一种概念范畴的提出，本身即是对文化事业体系的‘内涵超越’。公共文化服务作为一种现代服务型政府的职能延展，并不是文化事业的‘转型升级版’，传统文化事业体系与现代公共文化服务体系代表了不同时代的政治理念和管理方式，存在着从基本理念到功能结构上的诸多差异。建立公共文化服务体系，促进了文化事业向现代公共管理理念的转型。”［2］从国家文化领域发展衍变历程的这一简单梳理概括中，可以看出国家对公共文化的认识存在视域“下移”与“聚焦”的转变。这种转变具体体现在话语体系、制度设计、组织形态、管理形式、绩效测评、开放程度方面（参见表1）。文化事业—文化产业—公共文化的形态发展，是国家文化体制改革不断深入与市场经济体制不断完善的结果。

表1 文化领域发展形态对比

“文化事业单位”是国家计划经济体制条件下在文化领域中实行的一种管理和组织形态，在整体上表现为一种自上而下的文化动员体系，通过国家话语的表达和“计划配置、干部任命、专业技术”［3］的方式，在文化行业体制内形成资源流动，以达到预期的社会效益。虽然由文化事业单位所提供的文化产品和服务在福利意义上具有公共的性质，其向公民提供相对均等的公共文化服务，但由于社会总供给量严重不足，且实行固定、统一的产品供给，无法满足公众实际需求偏好，因而这种条件下的公共文化服务是低水平和低层次的。

随着社会主义市场经济体制逐步确立和完善，“文化的经济属性得到了有效的产业化开发，文化产业应运而生”［4］。文化产业实行企业化运作，以市场为导向，以追求经济效益为基本目标。文化产业的发展打破了文化“公共性”被扭曲为国家垄断性或代理性的历史局面。至此，在文化领域我国开始了市场性的文化产业和公共性的文化事业“双轮驱动”的文化建设和发展时期。“文化市场的日益开放以及文化产业的蓬勃发展，凸显了公共文化（原来的‘文化事业’）这个概念的本来含义:它对市场具有弥补作用，相对于市场提供的文化商品（产品及服务）而言，它是在政府主导下，以转移支付的财政手段向特定社会群体提供的文化产品及服务的总和。”［5］（p.38）

由单一的文化事业形态到文化产业形态的确立，国家对文化领域行业的认识由着眼于意识形态的“上层建筑”到放眼于经济形态的“物质基础”，视域开始下移，更加重视群众的文化需求。但是，由于城乡之间的文化消费水平差距悬殊，公民的文化享受程度差距越来越大，文化权利保障问题和文化民生问题日益突出。文化产业由于市场趋利性，提供的是满足个体偏好性的文化产品，对于公共文化产品与服务则不愿或很少涉及；而文化事业为体现文化的“公共性”追求占有共享性文化资源，其行政性供给并不匹配实际的民众需求。文化产业供给的“到不了位”与文化事业供给的“不到位”，需要国家再一次把视域下移，聚焦于关乎百姓民生的“公共文化”。正因如此，国家提出了一系列公共文化服务工程，目标就是让广大人民群众共享文化发展成果，最大化地实现文化的公益性、均等性。“公共文化服务”这一概念不仅包涵了文化事业的“公益性”和文化产业的“经营性”，而且大大拓宽了文化事业的主体，其“触角”还延伸到文化产业所无法达到的角落，它能够包孕文化的“使用价值”和“交换价值”。于是，国家视域开始聚焦于公共文化服务。

二、公共文化服务:认识观念的深化与发展

目前，学界对公共文化服务的认识主要有三种理论观点:文化福利、文化权利和文化治理。

“文化福利属于社会福利的一部分”［6］（p.8），是国家、社会部门以及公益性组织提供的一种公共服务。“文化福利观”认为人们获得文化需求的满足度构成了文化福利。在这种意义上，公共文化服务的实施就是公众文化福利的享受过程。这一认识还只是停留在文化事业体制的基础上，注重政府供给或政府“操办”，容易导致供给与需求的错位。

文化权利根据人权观念发展而来，其最主要的法律文书来源于1966年联合国大会通过的《经济、社会、文化权利国际公约》［7］（pp.361－373）。我国学者大多据此文件所提出的文化权利概念对公共文化服务进行解读。“文化权利观”基于公共产品理论，把文化视为一种公共产品，具有“消费的非排他性、消费的非竞争性、产权的公共性、产权的难以交易性和持久的外部效应”［8］（p.28），因此“人人有享有文化的权利”［9］（pp.7－8）。在此逻辑上我国许多学者提出公共文化服务不应仅视为政府提供的一种文化福利，而应该是保障公民文化权利的一种必然要求。有学者在这一认识基础上提出“公共文化服务体系以实现公民文化权利为逻辑起点，是满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，是国家公共服务体系的有机组成部分”［10］（p.4）。然而，国际公约规定的出发点是促进文化平等权，落脚点是维护知识产权，其主要基于“获得文化资本”、“创造及利用文化作品”、“保留且发展特有文化”的权利三个方面［11］（pp.98－103）。这里所指的文化权利并不符合中国语境下的“文化权利”。中国语境下的“文化权利”更多的是指一种“文化民生”。吴理财对“文化福利”和“文化权利”的观点进行了深入的分析，指出了这两种理论观念的不足:“作为文化福利的公共文化服务，往往缺失民众必要的民主参与，导致公共文化服务与民众公共文化需求相脱节；在当下，权利往往被人工具性使用，如果没有一定的公共意识和公共精神的规约，又会成为一种公共性的消解力量，从而与通过公共文化服务建设文明健康的公共文化生活的主旨相背离。”［12］

通过对“文化福利”和“文化权利”两种观点的批判性吸收，吴理财等学者提出了“文化治理”的观点。其逻辑基于公共文化“共享的、共有的价值理念”，认为公共文化是“以公共理念为基础的一种文化形态”［13］。由此来发掘公共文化的社会治理功能，并判定“公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容”［12］。虽然“文化治理观”相较于“文化福利观”和“文化权利观”有了进一步的认识，但其仍然是政府公共行政治理之下的一种“体制式补给”（参见表2）。公共文化服务的内涵需要突破文化福利、文化权利与文化治理的认识观念，进而深入公共文化服务的本体与客体，把服务的实施者与接受者统一起来，更加关注公共文化的“公共性”这一本质特征。

表2 公共文化服务内涵认识对比

“公共文化的本质决定了公共文化服务的性质和方向，公共文化服务既是我国政府公共服务职能的新要求，也是我国文化建设的新领域，既是社会发展中的文化诉求，也是政府变革中的文化服务”［8］。“文化服务观”按照“我服务我骄傲”和“谁需要服务谁”的理念，其服务提供者可以是国家政府文化机构，也可以是社会公共文化组织，还可以是公众与个人；其服务的对象是全体社会人员，公共性始终是其基本属性和最明显的特征。“文化服务观”体现的是政府的服务职能，这与我国政府职能向服务型职能转变的方向一致。具体而言，政府的文化服务理念主要体现在:（1）接受“公共支持”是其存在基础；（2）具有“公共精神”是其内在信念；（3）实现“公共价值”是其理想追求；（4）满足“公共需求”是其尊重公民权利的具体体现；（5）提供“公共服务”是其职能定位；（6）赢得“公共信用”是其目标要求［14］。“文化服务”概念简洁、通俗，既能包含文化的公共属性，又能体现服务主体与客体之间的互动关系。本文建议把公共文化服务的内涵确定为“文化服务观”，它是以“公众至上”为原则，坚持“国家—公众”之间的双向信息互动，能最大化最优化地实现文化的公共性。

基于“文化服务”视角中的公共文化服务是包容、平等、开放的，具有公共性、公益性和公众性，体现了“以人民为中心”和“为人民服务”的宗旨。公共文化服务不是单一、固定的，而是多样、流动的，它是一个立体化的综合体，包含了国家与民众以及市场上一切可供利用和补充的有益元素。所以，公共文化服务应该是由多方共同参与完成的一项复杂任务，注重系统性、整体性、协同性的原则。

三、现代公共文化服务体系:包容开放的多元模式

公共文化服务体系涵盖了公共文化和文化服务的所有要义，是一个总体性、集合型概念。国家在公共文化服务体系建设中已经推行了多项“文化惠民”工程，一定程度上丰富了公众的公共文化生活，但具体效果还有待优化。问题主要表现在公共文化需求表达脱节，“需求表达通道”不畅；监督与评价机制尚未完全有效建立，绩效考核实际落实有待破解相关体制性障碍；公共文化服务体系运行的保障性制度缺乏。因此，公共文化服务体系建设必须要从内涵出发，着重解决公共文化的公共性、效能和发展长效机制问题。

构建现代公共文化服务体系已经成为全社会共识，然而如何构建、采取何种模式尚未达成一致，其中“建构主体”是学术界讨论的焦点［15］（p.87）。一般而言，政府、非政府组织（第三部门）、社会企业或民间组织等是公共文化服务体系的主体，而建构的主体又大致决定了服务的模式。发达国家公共文化服务模式归纳起来主要有三种:政府主导模式、民间主导模式和政府与民间组织的分权化模式［16］（参见表3）。

表3发达国家公共文化服务主要模式

采取何种模式与国情和社会发展水平密切相关。历史上，西方公共文化服务大致经历了三个阶段:（1）19世纪初到第二次世界大战前的“自由放任阶段”；（2）20世纪50年代至80年代中期的“现代管理体系阶段”；（3）20世纪80年代末至21世纪初的“公共文化服务的转型阶段”。如今，西方发达国家已经建立了比较成熟的公共文化服务体系。根据我国社会整体发展水平与发展规划，大致可以将公共文化服务体系建设与发展划分为四个阶段:起步期（1949年～1978年）；初步发展期（1979年～2004年）；转型发展期（2005年～2020年）；成熟期（2021年以后）。处在不同的发展阶段，公共文化服务体系的建设主体也会发生相应的变化（参见表4）。前两个阶段主要是“增量发展”和“体积扩容”，在经过了2005年到2015年十年的快速建设后，公共文化服务设施基本覆盖到城乡，基础建设基本完成。在转型发展期，公共文化服务体系建设从“全面覆盖”粗放型建设阶段进入以“效能效益”为目标的内涵发展阶段。在转型发展期的目标和任务是:“完善文化管理体制，建立健全现代文化市场体系，构建现代公共文化服务体系，提高文化开放水平。”［17］

在构建现代公共文化服务体系的过程中，政府职能的角色转变显得尤为重要，就目前现实情况而言，需克服其在微观文化建设领域的“越位”和在公共文化服务领域的“缺位”现象，“找准自己的位置”，强化政府宏观调控和文化服务职能。

处在转型发展期的我国公共文化服务体系建设应该采取“政府引导—市场运作—社会参与和共享”的过渡运行模式，转变政府主导这一单一的建设主体形式，由“国家—个人”的二维结构向“国家—社会（市场）—公众”的三维复合结构转化。在转型发展期，需要确立政府引导下的多中心主体，转变政府职能，发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，让各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织、社会团体和私人企业积极参与公共文化产品与服务的生产和提供，把公共文化服务体系建设为包容开放的多元复合模式的创新建构。

表4 我国公共文化服务体系发展阶段与建设主体

（一）政府:引导建构。政府对公共文化服务的强势主导既有利于公共文化服务体系的快速建成，但同时又存在对社会力量、社会资本的“挤出效应”。由“管理型政府”向“服务型政府”转变，必须提升政府公共文化服务能力，形成一个政府引导、多方参与的公共文化治理模式。一是在文化内容挖掘与生产、文化政策研究与制定、文化组织交流与合作和文化资金投入与使用等方面做出规范化的引导措施。二是改变资金来源单一的现状，推动民间资本向公共文化服务方面合理流动。三是在文化机构的运营管理方面，尝试推行董事会、基金会制度。我国的文化馆、图书馆、博物馆等公益性文化设施属于国家事业单位，其管理运作模式是受国家和政府支配，在实行免费开放以后，其资金主要也是由国家和政府下拨。因此，在管理运作上，缺乏相应的活力，导致管理机制僵化、运作方式不灵活等缺点。借鉴国外经验，可以在文化机构推行董事会制度、基金会制度，容许社会力量进入国有文化机构等并赋予一定的管理权。四是加快推进制度建设，优化财政保障机制，建立健全绩效评价机制，提供技术平台支撑，完善文化治理方式。

（二）市场:参与建构。公共文化服务体系建设实际上是各种资源和生产要素在市场机制和政府行为的共同作用下的流动和整合过程。市场的竞争机制能够丰富文化产品与服务的内容和形式，提高公共文化供给的效率和质量［18］（p.155）。所以，要培育和壮大文化市场，按照“需求—生产—消费—再生产”的链条，生产符合人民大众的文化产品。同时，市场能够把政府、非政府组织、社会企业和公众个人有机融合在一起，通过经济规律来定位各自的角色和进行角色的流动互置，以丰富公共文化产品多元供给。一方面，政府可通过委托、承包、招标采购、项目补贴等多种方式向具备资质的私营组织、社会组织和专业团体购买公共文化服务项目，也可以与企业搭建公益性文化服务合作平台，让民众享受免费或优惠的公共文化服务；另一方面，政府可通过税收优惠政策及其他鼓励政策，引导私营组织、社会组织和专业团体积极开展多种形式的文化产业开发活动，丰富文化产品供给的内容和服务形式，满足民众多层次多样化的文化消费需求。

（三）公众:中心建构。盘活公共文化服务体系的关键在于让公众广泛参与到公共文化服务体系建设中来，以公众为服务中心，从基础服务设施到公共文化活动内容，建立一套符合公众需求的供需体系。公众作为社会力量参与公共文化服务体系建设，可以分为公民个人参与和公民有组织的参与［19］（p.229）。享受文化成果和参与文化活动是公众的基本文化权利，公众是公共文化服务链条上的中心环节，在“需求—生产—消费”的序列中，任何一个环节都少不了公众的参与和组织。因此，公共文化服务体系的建构需要落实到以公众个体为中心，尊重公众的文化需求与偏好。公民有组织的参与包括非营利组织、社会团体、社区等形式。这些公民组织和团体，成为一股强大的社会力量，是政府、市场之外的第三支社会中间力量。它们的存在是一种“文化自觉”，能够对政府和市场起到补充和平衡的中介作用。总之，公众是公共文化服务体系的中心建构，是出发点与落脚点的统一、目标与方向的统一。只有紧紧抓住“以人民为中心”的公共文化服务建设，才能更好地体现文化的公共性、体现政府公共文化服务的职能。

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