缅甸政局发展态势(2014—2015)与中国对缅外交

贺圣达◎

缅甸政局发展态势(2014—2015)与中国对缅外交

贺圣达*◎

缅甸2014年延续了2011年以来政治生态的变化，各大政治力量主要围绕缅甸改革发展的重大问题尤其是修宪和全国停火展开较量。尽管国内有局部动荡，克钦独立军等一些民地武与政府军的小规模武装冲突仍在持续，由于各大政治力量仍坚持通过对话解决问题，就全国范围而言，缅甸社会政治基本上保持稳定，2008年宪法所确定的由军队和执政党主导的政治和权力结构并没有发生根本变化。另一方面，缅甸政治发展中的重大问题尤其是修宪和全国停火协议都没有取得实质性的进展，反对党和民地武坚持要求推进改革，改变现状，处于社会政治转型中的缅甸仍然处于“转”而未“成型”，“稳而不定”的阶段。随着可能导致缅甸政治格局重大变化的2015年大选的临近，缅甸政治发展变化中的“不定”因素增强，各派博弈在大选前趋于激烈，外部因素尤其是美国因素对缅甸政治发展以及中缅关系的影响也值得关注。鉴于中缅关系的现状和2015年大选年缅甸形势的复杂性，中国对缅政策宜采取主动、有为、稳步、务实推进的策略，在继续发挥中国对缅关系现有的有利条件下更为主动、有所作为地开展对缅外交，同时要更加注重对缅工作的全面性，稳步推进中缅合作。

缅甸 政治形势 中国对缅外交 中缅关系

一、2011年6月以来缅甸政治改革顺利推进的主要原因

2011年6月以来，缅甸新政府推行的政治改革是相对顺利的，在民主化推进国内政治生活空前活跃的同时，除了军队与少数民族地方武装(下文简称民地武)之间的小规模战争、穆斯林与佛教徒之间数次较大规模的冲突之外，缅甸社会总体上保持了稳定。尽管缅甸政治生态发生了很大的变化，打破了军政府(1988—2010)统治时期的独裁格局，但是却没有出现一些发展中国家政治转型或者大变革初期的全国性社会动荡(如所谓的“阿拉伯之春”)。这引起举世瞩目，有的甚至颇为费解。其实，缅甸社会转型和政治变革之所以呈现出这样的现象或者说特点，主要有以下五个方面的原因：

第一，在长期对立对抗的两大势力的关系上，由军人政权转化而来的缅甸登盛政府与主要反对党缅甸全国民主联盟(下文简称民盟)，尤其是该党领导人昂山素季的关系由对抗转向和解。双方进行对话和互动，在改革的某些方面进行合作，推进了涉及政党活动、公民权利、新闻自由等广泛领域的改革，顺应了反对党和民众的改革要求，避免了出现来自反对派方面的强大冲击和社会震荡。

第二，在改革的内容和性质上，迄今推出的改革措施都没有逾越2008年宪法，没有冲击现行体制，也没有冲击联邦巩固与发展党(下文简称巩发党)的执政地位以及军队的地位和作用。因此，体制内军政上层对于在此基础上的改革基本上保持了一致。尽管政府上层有人公开反对(如副总统丁昂敏乌)，但只是少数或已被排除出政府，难以占主导地位。

第三，在涉及缅甸政治发展的根本性问题上，2014年前避免了在涉及修宪、现行体制合法性等重大问题上的直接对抗，从而避免了由于纠缠这些问题影响广泛领域的改革。

第四，在推进改革的领导人中，在新政府中拥有较大实权的登盛总统和在缅甸社会拥有广泛影响的昂山素季朝野两位领导人发挥了独特的作用。登盛总统较为清廉，又较好地平衡了各方关系。昂山素季改变了对政府一味强硬的立场，以现实主义的态度，较为务实、灵活地处理与新政府的关系，并开展对话和互动。

第五，在外部环境方面，美国及一些西方国家改变了对缅甸“以打压促变化”的战略，采取了保持一定压力，主要“以拉促变”的战略和策略，实际上支持缅甸现政府的改革路径。

二、缅甸政治形势：“变而不乱”

2014年缅甸政治形势发展总体上“变而不乱”、“稳而不定”。政治发展没有取得实质性的突破，而“不稳”、“不定”因素增强。随着2015年大选的临近，过去几年各方尽量避开的在涉及修宪、现行体制合法性等重大问题上的直接交锋已经难以避免。2011年6月以来，缅甸政治改革迄今得以顺利推进的一些因素在2014年逐渐减少。由于大选必然涉及2008年5月10日公投通过的《缅甸联邦宪法》一些条款的规定，如对总统资格、军人在国家政治生活中的地位和作用，少数民族的民族自治权等条款。这些问题直接关系到各方的重大利益，在2014年已经难以回避。缅甸各主要政治力量围绕修宪、如何解决中央政府与民地武的关系、实现全国停火等重大问题不断展开对话和谈判，但是由于各方在这些问题上立场不同，在解决这些问题上并没有取得实质性的进展，对立、对抗因素不断增加。因此，2014年缅甸政治形势发展总体上仍然呈现“变而不乱”、“稳而不定”，并且“变”不大，没有2011—2013年那么显著，但也没有取得重大突破，而“不稳”、“不定”因素却较前几年更为突出。政府与民主反对党的对话虽然还在进行，但是关系正在发生变化，国内一些民地武与政府军的武装冲突仍在蔓延，且有扩大之势。这些不稳定、不确定因素也将带入2015年。

首先，2014年缅甸政治发展延续2011年以来的变化，政党活跃，社会高度自由化。*昂山素季领导的民盟、“88世代学生组织”等在民主反对党登上政治舞台；议会出现多种声音；民间NGO、新闻媒体活跃；民地武出现新的组合；缅甸政府与反对党和民地武就政治改革和全国停火进行对话与互动。但是，2008年宪法确定的由军队和执政党主导的缅甸政治和权力结构框架并没有发生根本性变化。

其次，缅甸几大政治势力，执政党、军队、民盟(民主派)、民地武构成了相对均势。几大势力各有力量和优势，也各有薄弱之处，没有一方占据军政府时期那样的绝对主导地位。各方力量特点如下：政府和军队执掌实权，有执政经验，并努力改善形象，但民意基础弱；民盟及其他民主派的民意基础广泛，影响增强但不掌实权、不占主导地位，且没有执政经历；没有形成有力的领导集体，对缅甸政治、经济、社会发展没有具体明确的纲领；民地武是民族地方实力派，有地方和民族历史基础，但是实力和目标有限，主要是维护自身利益和本民族的民族自治权。

再次，2014年缅甸国内主要政治力量之间的较量重点围绕着修宪和达成全国和平、和谈展开。各方在这些重大问题上继续对话、互动，没有出现全国性、全局性的对抗、动荡。修宪将重塑各派政治力量和不同族群的利益格局，各派为了己方利益争斗。由于执政党、军队仍占主导地位，议会于2014年11月18日决定在大选前不修宪，围绕着修宪的较量以昂山素季一派失利而暂告一段落。另一方面，实现全国停火的和谈实质上涉及的是中央政府与民地武的权益博弈，由于军队和民地武都坚持自己的立场，全国停火没有取得实质性的进展，军队与克钦独立军等民地武的小规模武装冲突有所加剧。

最后，各派对国内重大问题(修宪、全国停火、民地武权益)基本立场没有松动，重大分歧难以消弭。军队的作用仍然举足轻重。以敏昂莱为首的军方在前几年相对来说较为中立，坚定维护2008年宪法确定的政治框架。由于对缅甸政治发展和与昂山素季为首的民主反对派关系及态度的不同，执政的巩发党若明若暗地形成三个不同的派别：担任议长的吴瑞曼派系(较为接近昂山素季)、曾经担任巩发党总书记的吴昂栋派(较为明显的强硬派)和总统登盛派(温和的改革派，居中)。登盛作为政府内的实权派和温和改革派，亲民清廉，坚持推动国内各方对话，并在各方对话和互动中进行协调、周旋，深得民心。但是，受到军队、议会、党内强硬派甚至元老丹瑞的制约，登盛权力相对有限。因此，他折冲樽俎，随机应变，视形势而为。在对外关系方面推行“平衡外交”，积极发展对外关系，与中国保持和发展全面战略合作伙伴关系，并回避可能对其不利的敏感问题。简言之，登盛立足于“稳”，在稳定基础上推进改革开放，巩固个人地位，不排除在2015年谋求连选连任总统。作为曾受西方教育并且长期生活在英国，怀有深厚民主政治理想的缅甸民主派领袖、反对党(民盟)领导人的昂山素季，自1988年回到缅甸以后的20多年里，无论是在被军政府软禁时期，还是2010年底恢复自由以来，始终坚持 “要为缅甸的民主而奋斗” 的信念，多次明确提出要修改2008年的宪法。在2011年缅甸改革开放以来，尤其是2012年4月在补选中竞选为国会议员以来，她又公开表示自己“有做缅甸总统的愿望”，要参加2015年大选。

昂山素季近年来一直在国内外奔走呼号，要求修宪、参选，但由于执政党内部和军人反对修改2008年宪法，加之缺乏足够的支持而受阻。2014年6月6日，缅甸宪法修改执行委员会对修宪进行投票表决，31名成员中仅有5人同意修改现行《2008年宪法》有关条款。昂山素季领导的民盟从5月起在各地举行集会，并且发起了征集公民签名支持修宪的运动，但是，截止2014年7月19日，才征集到500万人的签名。*The Economic Intelligent Unit, Country Report ( Myanmar), Auguest., 2014, p.4.缅甸议会11月18日决定大选前不修宪。这也反映出昂山素季对缅甸民众、缅甸政治的影响力有其局限性，并非事事都能一呼百应。

昂山素季在此后仍然表示要坚持“真正的政治改革”，核心还是修宪。她没有完全放弃“参选”，也不排除抵制2015年大选。因此，昂山素季的立场就是坚持要求“改”或者“变”。在价值观和对外方面，昂山素季更为亲近西方特别是美国。她在对华关系上总体友好，但是态度与程度上不仅与缅甸现政府不同，而且有比较大的距离。

民地武力争“民族自治权”，其根本要求不会放弃。克钦独立军对缅甸政府的态度最为强硬，在联合其他民地武方面起着领导作用。他们与缅政府谈判，也是为了争取民地武的基本权益、民族地区和民族邦的地位，争取在缅甸政治发展中有更多的话语权，建立“真正的联邦制”。他们要求修改宪法，保障少数民族在民族自治地区享有对经济、社会、文化等事务的高度自治权，保留民地武的军队，或者至少是少数民族官兵成为缅甸联邦军队的一部分，成为缅甸国防军驻当地部队的主体等。

缅甸政府与民地武尤其是克钦独立军近年来进行了旷日持久的多轮谈判，却一直未能取得实质性的进展。从现象上看是由于双方在实现停火的具体事项上未能达成一致，从根本上看是由于涉及现在的民地武权益包括其地方管辖权、军队的地位以及民族邦的地位等具体问题和安排，而这些问题都涉及修宪。但是，在如何修宪，将什么诉求写入新宪法中，缅甸各方包括不同民地武的立场和诉求也不尽相同，一些少数民族领导人提出了很高的自治要求，如要求联邦政府除保留外交、防务、发行货币等权利外，其余的权利都交给各邦。有的要求主要民族“一族一邦”，即建立由缅族邦、掸邦、克钦邦、钦邦、克耶邦、克伦邦、孟邦、若开邦等八个邦组成的缅甸联邦。这些诉求与缅甸2008年宪法相关条款的规定有很大的差异。因此，修宪问题十分复杂，近期内恐难达成共识。

三、2015年缅甸形势发展态势：扑朔迷离，风雨欲来

随着对缅甸未来的政治发展和权力结构安排产生重大影响的2015年大选的临近，缅甸政治形势发展面临的问题已经不同于前两年。缅甸各大政治力量包括执政党、军队、昂山素季为首的民盟以及民主派、克钦独立军等民地武，为了维护自身的权益，也为了能在未来的缅甸政治发展中争取更为有利的地位，将展开更为激烈的较量。由于影响2015年缅甸形势发展的因素复杂，不稳定和不确定因素甚多，形势仍然有些扑朔迷离。“山雨欲来风满楼”，如果各方不能通过对话、互动，对重大分歧问题达成共识或者达成妥协，就难以避免在重大问题上产生更多的分歧，包括各方对大选的具体安排以及可能发生的民族宗教冲突，都有可能引发对抗甚至出现政治危机。

第一，2014年缅甸在解决国内政治发展的重大问题上停滞不前，使得2015年的政治发展缺乏一个比较好的基础。正如有的观察家所指出的，“修改2008年宪法在半途中停顿，在民族和谐呼声推动下的政治对话也成为流于形式的首脑宴会，原来期望在2014年签署全国停火协议也无法实现，不明朗的政治形势使2015年的普选得不到坚定的基础。”*《缅甸形势》，缅华网译自十一周刊年终评论，2014年12月30日，www.mhwmm.com/Ch/News

第二，尽管缅甸政府与昂山素季为首的民盟以及其他民主派，与克钦独立军等民地武的对话和互动在2015年大选前还会继续，但诸如此类的会谈能否取得实质性的进展还有待于观察。在修宪和大选问题上，形势仍然扑朔迷离。2014年10月31日上午在总统府首次举行的缅甸“泛四方”高峰会晤(也称为14位政治领袖圆桌会议)，一度被认为是缅甸民族和解和民主进程取得的重大进展。但是，会后昂山素季就对会晤的结果表示失望，她认为会晤并没有在修宪等重大问题上取得进展。2015年1月 12 日吴登盛总统又邀请包括少数民族政党在内的多个政党领袖、各省邦少数民族事务部长、军方高层和议会负责人等48 人在内比都举行政治峰会，就推进民主改革、促进民族和解和2015年大选进行对话，但仍然没有取得任何实质性的进展。

第三，缅甸大选究竟要如何进行，至今仍不清楚。有关大选的一些具体安排，迄今还没有明确。从目前看，“选举的一切事宜都还没有确定，比如日期(可能在2015年11月)、政党(合并和重新结盟还在酝酿)、候选人(昂山素季会参加选举，但根据现有的宪法，不能成为总统候选人；登盛原先表示不会寻求连任，但却可能改变初衷)和政策。”*Trevor Wilson, “Will Myanmar’s Reforms Continue after 2015?”，3 November, 2014, http://asiapacific.anu.edu.au/newmandala/2014/11/03/will-myanmars-reforms-continue-after-2015/在选举制度方面，1990年大选和2012年补选实行的都是选区制，巩发党认为选区制对该党以及其他政党而言都是不公平的，提出要修改选举法，改为比例制。究竟是选区制还是比例制，或者是把选区制和比例制结合起来的混合制，也会有一番纷争。

第四，由于各派权益、立场、政治诉求大相径庭，围绕2015年大选是否能够以及如何全面、公开、公平、公正地进行，各派不可避免地有一番较量，矛盾和冲突可能加剧。(1)执政党立足于“稳”、“保”，努力改善形象，维持国内基本稳定，推进社会经济改革与发展，继续与民主反对派政党和民地武进行对话，但把核心问题“修宪”拖到大选后。虽然执政当局内部也若隐若现存在若干派别，也存在矛盾，但在大选前会加强调和、统合，谋求大选中尽可能获得比较多的选票，甚至赢得大选，在今后的政治中继续扮演主要角色，维护由其主导的缅甸政治发展。(2)昂山素季领导的民盟继续要求政治改革、修宪，保持甚至加大对政府施压的力度，造就有利于己的大选环境。如果出现对其很不利的大选环境，或者其认为由于大选不公正而出现执政党获胜，不排除进行抵制。昂山素季也不会放弃推进缅甸政治改革尤其是修宪的努力。她在2014年12月30日宣称，民盟尚未决定是否参加2015年全国大选。看来，昂山素季可能要根据缅甸今年政治发展进程尤其是与大选相关的问题(包括修宪问题、大选的具体安排等)的走向，才最终决定民盟是否参加大选，实际上也是给执政当局施加压力。(3)随着大选的临近，有可能竞选总统的吴登盛、瑞曼、昂山素季、敏昂莱等人的关系由协调转向竞争、明争暗斗甚至对抗。现在缅甸实行军人主导的总统共和制，这种制度安排意味着缅甸军人仍然直接或间接地控制着国家政治。但是，总统既是国家元首，又是政府首脑，仍然拥有相当大的实权，联邦行政权属于总统。总统代表国家，在全体国民中处于最高地位。*陈元中编：《东南亚政治制度》，广西师范大学出版社，2012年，第70页。如果军人的地位和作用有所减弱，总统的实权就会更大。尽管还没有明确人选，但一般认为吴登盛、瑞曼、昂山素季甚至敏昂莱等人都有可能竞选，其背后则各有支持力量，出现“四雄角逐”。他们之间的关系也由前几年更多地偏向协调，转为若明若暗地角逐竞争、明争暗斗。

第五，在缅甸政府与民地武关系以及相关的全国停火问题上，去年以来一方面由缅甸政府与民地武进行谈判，另一方面民地武与政府军不时爆发武装冲突之势可能继续。但是，由于国内外多种因素的制约，总体上冲突的规模有限。缅甸政府与相关的民地武仍然可能达成某种形式的全国停火协议。不过，“冰冻三尺非一日之寒。”正如荷兰跨国研究所2012 年2 月发表的关于缅甸民族问题的研究报告所指出的：“非常重要的是，要认识到缅甸是一个分裂的社会，非武装组织间也存在着分歧，有可能在未来引发暴力和冲突。在各民族内部和民族之间存在着很深的不信任，甚至是仇恨。几十年的内战和军事统治激化了新仇旧恨。大部分的缅族人与其他民族之间存在着明显的鸿沟。少数民族感到被边缘化和被歧视，他们最主要的不满是在政治决策过程中缺乏影响力；在他们的地区里，经济与社会发展滞后，健康和人权被忽视；他们耳闻目睹军事政权压制他们的文化和宗教自由的‘缅族化’政策。”*[荷]跨国研究所:《缅甸民族和平的前景》，何楠译，载《国际资料信息》， 2012年第4期，第26页。因此，即使缅甸政府与民地武签署全国停火协议，也只是一个转向在停火的基础上逐渐解决民族和解中的诸多复杂问题的开端，不可能立即化解数十年恩怨累积的民族隔阂和矛盾，也不能解决缅甸中央政府与民地武现实关系中许多具体和复杂的问题，诸如联邦军队组成、军队的驻扎地问题，包括过渡期管理的问题、与和平对话会议相应设立的领导委员会、执行委员会等问题。缅甸民族问题近期内要一揽子解决是不大可能的。相对容易做到的还是实现双方的停火，在停火基础上，正视联邦政府、国防军、各少数民族组织之间的分歧和矛盾，尊重相关问题的历史和现状，坚持以和平的方式解决国内纷争，使得民族和解的势头在总体上继续保持，继续进行对话、会谈，对涉及民地武现在和今后的地位和权益、少数民族高度的民族自治权、建设真正的联邦制等问题逐渐达成共识。

如上所述，缅甸的政治形势仍然相当复杂，政治改革和发展都必然涉及到修宪及大选等重大问题，并在大选年表现得更加突出。各个主要政治势力在修宪及大选等重大问题上的立场和各自的具体目标也大相径庭，各方的对话和会谈虽然还会继续，但是近期内能不能进行“睿智的合作”并取得共识，看来也是一个问题。昂山素季在2011年曾经指出，“吴登盛总统政府提出的改革措施只有得到缅甸所有内部力量(包括军方、少数民族、各政党、新闻媒体、公民社会组织、商业团体和广大民众)睿智的合作时才能获得持久”。*[缅]昂山素季：《二十一年后的演讲》，徐龙华译，载《读库1204》，2012年8月，第185页。从目前缅甸政治发展的现状看，近期缅甸所有内部力量的互动还难以达到昂山素季所期望的那种“睿智的合作”水平。因此，缅甸重大的政治改革在大选前可能还难以取得突破性进展。这些问题如果不能得到较为妥善的处理，尤其是某一个或者几个方面的矛盾激化，一旦处理不当，就会导致事态升级、扩大，不完全排除会出现危机，导致 2015年大选的流产。

第六，外部因素尤其是西方(主要是美国)对大选的关注和对昂山素季为首的民盟的支持，也将影响2015年的政治发展进程。但是，在缅甸国内不发生重大危机的情况下，外部因素对缅甸政治发展进程的影响，包括美国的影响有限。2014年5月15日，美国总统奥巴马宣布对缅甸的经济制裁延期一年，表明美国对缅甸的政治发展现状并不满意，需要继续对缅甸保持压力。6月6日缅甸议会修宪委员会投票否决修宪的表决公布后，美国国务院发表声明，认为缅甸应该进行宪法改革，让2015年总统选举在自由和公平环境下进行，“允许缅甸人民自由选择理想中的总统”。缅甸总统发言人耶图当时就回应说，“如何修改宪法由缅甸议会和人民决定，而不该由美国来决定，这不归美国管，同样我们也不可能告诉美国应该如何修改他们的宪法。”这反映出，美国对目前缅甸政治发展的影响也是有限的，在涉及其根本利益的重大问题上，缅甸政府尤其是执政党和军队不会屈从于美国的压力。

四、中缅关系现状和趋势

第一，中缅关系继续由缅甸在1988—2010年间基本上形成的向中国“一边倒”的态势，转向中国为缅甸多边外交中的最大一边，并继续推进双方全面战略合作伙伴关系。2015年中缅关系进一步回暖，尤其是李克强总理2014年11月中旬访问缅甸取得了丰硕的成果。双方在11月14日发表的联合声明既全面又具有实质性内容，并签署了双边经贸、农业、金融、能源等领域总额约80亿美元的合作文件。在联合声明中，有以下几个方面特别值得关注：一是缅方对中方重大关切和近年来重大倡议的支持、欢迎。缅方表示坚定支持中方在台湾、涉藏、涉疆等问题上的立场，支持中国和平统一大业；欢迎中方提出的“共建丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，认为孟中印缅经济走廊建设为中缅加强互利合作、释放本地区发展潜力提供了重要平台，同意加强协调配合，推进孟中印缅经济走廊建设前期工作，结合孟中印缅经济走廊建设，继续推进中缅公路等互联互通项目。二是双方合作的领域和合作机制更为全面，包括双方决定继续保持两国高层密切交往，加强战略沟通；增进两国议会、政府、司法机构和政党之间各层级团组互访与友好合作，保持两国外交部副外长级之间的不定期磋商机制，支持两军和两国执法部门加强友好交流合作，维护地区安全稳定；同意开展中缅老泰湄公河流域执法安全合作，加强在地区反恐、禁毒和打击跨国犯罪等领域合作，提高两国边境管理合作水平，及时就边境事务进行沟通，维护两国边境的安宁稳定。三是社会经济和人文方面的合作进一步加强，内容更为具体，包括推进两国经贸领域务实合作，为两国贸易、投资创造有利环境，通过协商解决经济合作与贸易中存在的问题，推动经贸合作可持续发展；成立中缅农业合作委员会，加快中缅农业示范中心建设，中方支持缅甸农村和农业发展，为缅农村地区民生改善提供帮助，鼓励中资企业参与缅甸农业开发，继续帮助缅方培训农业技术管理人员。双方还同意建立两国政府间电力合作机制，支持两国企业本着公平、透明、安全、环保的原则开展电力项目合作；继续加强金融领域合作；支持两国边境省份发挥互补优势，加强经贸合作和多种形式的友好交往，促进两国边境地区发展和民生改善；加强海洋经济、互联互通、科技环保、社会人文等各领域务实合作，推动中缅及与其他沿线国家间的合作共赢、共同发展；进一步扩大媒体、文化、教育、体育、卫生、旅游等领域交流合作，促进两国新闻机构、学术机构、民间友好团体、妇女和青年组织之间的团组互访。*吴乐珺、李宁、王天乐：《李克强同缅甸总统吴登盛举行会谈时强调全面提升中缅战略合作水平，两国永做好邻居、好朋友、好伙伴》，载《人民日报》，2014年11月15日第1版。

第二，中国对缅影响的综合优势(地域、经济、民族关系及现有的全面战略合作伙伴关系等方面优势)仍然存在，中国在缅甸对外关系的总体格局尤其是经济关系中仍然占有的主要地位并没有发生大的变化。主要有四个原因：一是缅甸的政治生态虽然发生重大变化，但是国内的政治格局并没有发生根本性变化；二是中国在缅甸对外关系的总体格局中，尤其是经济关系中仍然占有主要地位且没有发生颠覆性变化；三是现在缅甸的稳定、改革和发展，在很多方面还是有赖于与中国的全面合作；四是从近几年中缅关系的演变看，虽然经历了密松事件的波折，中缅全面战略合作伙伴关系仍然继续。尤其是2013年4月5日中国国家主席习近平在中国海南省三亚市与缅甸总统吴登盛举行会谈后，两国发表联合公报，这是吴登盛在2011年当选缅甸总统以来首次发表的联合公报。公报明确提出要牢牢把握中缅关系的正确方向，充实两国全面战略合作伙伴关系的内涵，包括两国领导人将通过双边互访、多边场合会晤等形式保持经常接触，就双边关系和国际地区问题及时交换意见，加强战略沟通，加强对双边关系的规划和政策指导，密切两国议会、政府、政党、军队和执法部门之间的友好交往和务实合作，深化治国理政经验交流，把双边交往从政府间交往扩大到媒体和非政府组织间交往，继续推进重大合作项目，努力维护边境地区的安宁和稳定，中方继续支持缅甸在保持稳定前提下的改革发展。*赵成：《习近平同缅甸总统吴登盛会谈强调牢牢把握正确方向，坚定不移推进中缅友好事业》，载《人民日报》，2013年4月6日第1版。

因此，2013年之后，中缅关系已摆脱了2011年9月缅方宣布停建密松水库后一段时期的徘徊不前，明显朝着回暖的方向发展，基本上确立了新常态，即缅甸方面把中缅关系作为缅甸多边外交、大国平衡外交中的重要方面，至少在现在和今后一段时期仍然是最为重要的方面之一，双边的全面战略合作伙伴关系在继续推进。不过缅甸国内仍然存在着影响《三亚联合公报》宣言中要推进合作的诸多因素，一些重大合作项目在缅甸国内也遇到困难与障碍，未能如我所愿。

第三，缅甸国内影响对华关系的因素仍然相当复杂，负面因素较为突出。在社会心态、政治和意识形态层面，由于近年来缅甸国内政治生态、对外关系(尤其是对美国关系)和意识形态的变化，缅甸社会相当一部分人士尤其是在野党中上层人士对中国及其中缅关系的心态和看法都发生了很大的变化，疏华疑华及亲美的情绪和倾向较为明显。一些有影响力的人士甚至以缅甸已经成为民主国家自居，认为缅甸成功地转向民主政治。在中缅关系中，缅方已经占据了政治道德的制高点。缅甸和平中心和平对话项目的一位人士在与来访的中国学者交谈时说，“中国是一党制国家，或许对缅甸现在的变化不能完全理解。我们希望中国政府转变观念。否则，对今后的合作是不利的。”*云南省社会科学院东南亚研究所：《当前中缅关系热点问题：缅甸各界的看法》，载《邻国动态》，2013年，第11期。在舆论层面，一些媒体、非政府组织人士不时发表对中国的猜疑、不信任甚至明显的反华情绪的言论，把经济合作问题政治化，反对修建中缅油气管道、昆明—皎漂高铁建设等中国在缅甸的重大合作项目，甚至无端指责中国“为了实现自己的战略利益而绑架缅甸”。缅甸有影响力的媒体如“11媒体组织”和一些非政府组织在这些方面的负面影响不容低估。

第四，在外部因素的影响方面，美国对缅战略及其对缅中关系的影响最值得关注。从根本上看，美国的缅甸战略对缅中关系的影响主要是负面的。美国的对缅战略实际上基于三个方面的考量：一是缅甸对美国的价值主要是全球战略和政治上的。缅甸在当今亚洲纷繁发展的国际关系中(包括中缅关系、中印关系、中国与东盟关系)处于相当特殊的战略地位，使得美国必然不只是从缅美双边关系而是从美国的全球战略尤其是亚太再平衡战略考虑对缅关系。二是缅甸的转型正处于“转”而未“成型”的关键时期，而 2015年又是对缅甸未来的政治发展具有至关重要的大选年，美国无论是从其价值观还是国家利益的考虑势必都会对缅甸施加影响。三是奥巴马总统要把对缅政策的成功作为其任期内外交政策和推销美国式民主的一大功绩，因此会加大对缅政策的投入。

美国近年来极为重视对缅外交。奥巴马总统两年来两次访问缅甸这样一个远离美国、多年来对美国一直很疏远、在经济上对美国并没有多大意义的国家，显然是有战略上和政治上的考虑。从2011年希拉里访问缅甸以来，尤其是从奥巴马总统2014年11月12—14日访问缅甸，以及访问缅甸前后美国方面的一系列举措看，美国对缅甸明显地是在主打、大打民主牌和政治牌，不遗余力地敦促缅甸加快民主改革进程，目标是诱导、促使缅甸成为美国所期望的民主国家，促使缅甸改变仍然由现在的执政党和军队主导缅甸政治的状况，寄更大的希望于2015年大选后出现一个民主派掌权的亲美政府。在策略上是“拉、打、诱”三管齐下，对亲美人士、民主派以及一些民地武又诱又拉；对被其视为“阻挠缅甸改革的”缅甸的强硬派，则予以打压；而对缅甸政府中温和的改革派，则在接触交往中竭力施加影响，诱导其推进改革。奥巴马在访问缅甸期间的演说中，重点就在宣扬美国式的民主和推进缅甸的政治改革，诱导和鼓励缅甸青年积极参与。在仰光大学发表的演讲中，奥巴马称赞“在这里(缅甸)，几十年的独裁统治后，我们已经开始看到在短短的几年内有了显著的进步。进步的意义在于，曾经封闭于世界的缅甸在这个地区和整个世界开始扮演角色”。但是，他认为“缅甸政治(虽然)在进步，但是还不够快”。因此，奥巴马以美国的民主经历为例，大讲“自由和民主不是给与的，而是争取来的”，鼓励“缅甸的年轻人更有力量改变社会 ”，“我期待你们很多人高举学生运动家比如昂山素季、敏哥奈(88世代学生组织领袖)的改革衣钵，在建设稳定、繁荣和进步的东南亚中扮演领导人的角色”，表示“诚能如此，我保证你们再也找不到比美利坚合众国更好的朋友和伙伴了”。不过，美国与缅甸的经济关系近年来虽然有比较快的发展，但是总体上其对美国经济的作用还是微不足道的，对缅甸的直接经济影响还远不能同中国对缅甸的经济关系相比。在影响缅甸的策略上，美国打经济牌影响有限。

五、2015年大选：不同结果对中缅关系的不同影响

第一，如果现在的执政党巩发党在自由、公正的大选中获胜，继续执政，缅甸继续走符合本国国情的发展道路，推进改革开放，可能更有利于保持现有的中缅全面战略合作关系的连续性和较为稳定的发展。

第二，大选后如果出现主要由执政党巩发党与民盟分享权力，缅甸对华关系不会有大的调整。2013年6月14日，缅甸媒体“伊洛瓦底江新闻社”就曾经报道：“执政党主席杜雅瑞曼称执政党与昂山素季可能成立联合政府。” 如果出现执政党与民盟分别在政府(如登盛当选总统)和议会(昂山素季出任议长，最近有昂山素季愿意出任议长的信息)占据主导地位这样的互补而又相互牵制的局面，缅甸对外关系包括对华关系不会有大的调整。

第三，对中缅关系最可能带来复杂影响的是大选后出现昂山素季当选总统，民盟在议会和政府中独大、多位亲美人士进入政府、在行政当局和议会中都占据主导地位的政治格局。尽管由于地域经济、政治等方面的因素，即使出现民盟独大的新政府，在短期内(一两年)中缅关系也不会立即出现明显的重大变化。但是，如果真出现那样的政治发展，昂山素季新政府(她也一再表示对中国友好，但是在过去两年中曾经两次会见达赖喇嘛)在涉台、涉藏、涉疆问题上是否能如同现在的登盛政府那样，明确保持坚定支持中国政府的立场可能还是一个问题，在与中国的全面战略合作伙伴关系方面有所后退也不是完全不可能的。

六、2015年对缅外交的几点建议

鉴于面临2015年大选缅甸形势的复杂性和中缅关系中一些问题的敏感性，缅甸方面对华不太可能持主动、积极的态度，一些反对派、反华派甚至可能利用双边关系中的一些问题制造事件(如莱比塘铜矿事件)。2015年推进中缅关系的发展仍然有赖于中国的态度和作为，建议我方采取主动、有为、稳步推进的策略，即在继续发挥中国现有有利条件基础上，主动、有为地开展对缅外交，更加注重对缅工作的全面性，不急不躁，稳步推进。

第一，充分运用中国推进对缅关系中已拥有的综合优势和影响力，切实贯彻亲、诚、惠、容的周边外交政策，采取积极、主动的外交战略和灵活的策略，促使缅甸政治发展继续朝向有利于推进中缅全面战略合作伙伴关系的方向发展，深化、细化各个领域的对缅合作，落实近年来中缅双边联合声明，尤其是去年李克强总理访问缅甸时发表的中缅联合声明的实质性内容和双方达成的协议，稳步推进中缅各个领域的合作，更多推出和落实中国对缅合作中的民生工程、民心工程；帮助缅甸发展农业和工业园区建设，推进公路、港口等基础设施建设，发展缅中边境地区经济合作，推进滇缅之间五个方面的互联互通。

第二，积极发展全面交往、立体外交，密切与缅甸现政府、军队的关系，保持与缅甸众多政党(包括少数民族政党、以昂山素季为首的民盟派)、社会团体、非政府组织的接触；加强民间交往，支持缅甸继续走符合本国国情的发展道路，保持社会稳定、民族和解和改革发展；稳妥处理中缅边境地区涉及缅甸民地武的问题，避免对涉及缅甸大选中的敏感问题表态。但是，在缅甸大选前，建议全面权衡、谨慎对待、妥善安排诸如昂山素季访华等可能影响缅甸国内政治(大选)等问题。

第三，加强对缅甸2015年形势发展的跟踪研究，尤其是对涉及缅甸大选以及对华关系问题的研究，对于大选的趋势、最可能出现的结果以及不同大选结果对中缅关系的影响，尽可能作出及时、详尽的分析和预判，提出中方相应的应对预案。

第四，加强对缅舆情工作的针对性，在继续加强中缅友好和全面合作的正面宣传的同时，对于缅甸一些媒体和非政府组织散发的明显有违事实的涉及中国、中缅合作的负面舆论，建议组织研究部门和宣传部门合力应对，及时予以澄清、反驳。

第五，就两国边境地区的问题、相关事宜(包括涉及民地武控制地区的双边往来和经济合作、民族问题和边民问题)进行更为全面深入的研究，同缅甸有关方面进行更为具体的商议，积极主动影响缅北形势的发展。首先是促成缅甸政府军和民地武实现停火，使缅北形势朝着有利于缅北地区和平与稳定、有利于中国的方向发展。另一方面，缅甸北部形势的发展最终取决于缅甸军政府与“民地武”的良性互动。如果缅甸政府军或“民地武”都毫不妥协，执意按各自的意图行事，导致双方武装冲突不停反升，必然给中缅边境地区稳定造成新的问题。我方应抓紧分析研究可能出现的问题和应对措施。

第六，高度重视和充分发挥云南在上述五个方面的作用。加强上述五个方面的对缅工作都直接涉及到云南，需要充分发挥云南的作用。云南省作为邻近缅甸、与缅甸各方面的关系特别密切也是直接受缅甸形势尤其是缅北形势影响的省份，更应加强调查研究，积极向中央建议建言，特别是加强对跨境事务尤其是涉及民地武控制地区事务的全面了解和协调管理，避免出现2015 年初中方人员、车辆在克钦邦被缅甸政府军抓捕那样的事件。如果上述建议可行，还需要云南有关部门和研究机构对如何在这些方面更好地发挥云南的作用提出更为具体的建议甚至方案。

政治与外交

D73/77

A

53-1227(2015)01-0010-13

* 贺圣达：云南省社会科学院研究员