浅论公共危机视角下的政府形象管理

王 岭

自进入21世纪以来，自然灾害、战争危机、金融危机、社会危机等各种类型的危机随时以意想不到的方式发生。随着我国已进入改革开放发展的关键转折期，经济的加速发展由于受到人口、资源、环境等社会资源较为紧缺的瓶颈制约，机制运行过程中的不少矛盾逐渐增多、政策执行落实中的利益冲突开始凸显，容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题。许多事实证明，我国已经开始步入公共危机的频发和高发期，各种社会事件剧烈冲击着公众心理，影响社会秩序的稳定，甚至造成经济社会发展的滞后和倒退。

一、公共危机管理及政府形象管理的相关定义

（一）公共危机管理

“危机”在《现代汉语词典》中的解释是“严重困难的关头或危险的祸根”，从中文字面上看，“危机”中既包含“危”——危险和危难，同时也包含了“机”——机遇和转机。在我国关于危机管理的立法中没有直接使用“危机”或“危机管理”的概念，2007年颁布的《突发事件应对法》中相类似的法律概念是“突发事件”或“突发事件应对”，因此需要对危机和突发事件的概念作出进一步的阐释：危机与突发事件都是对发展演变过程的同一事件的一种描述，只是强调的侧面和描述的角度有所不同，危机强调和描述事物发展演进所形成的状态，而事件则强调和描述事物发展演进的行为过程。危机与突发事件通常是相联系的，因此，突发事件往往是危机的代名词。

公共危机是危机的类型之一，所谓公共危机，是指涉及“公共”领域、事关公共利益和社会利益的危机。相对于一般危机，其影响的时空范围是全局性的，破坏性更强，危害程度也更大。公共危机具有以下特点：一是突发性；二是不确定性；三是破坏性；四是双重性。

公共危机管理是通过管理的主体、管理的实质、管理的目标等方面体现出来，具体来说，其管理的内涵包括以下几个方面：第一，公共危机管理的核心领导主体是政府。由于公共危机的“公共”性质，在我国现行政治体制当中，政府在公共危机管理中处于领导核心地位，承担具体的组织协调和执行任务。第二，公共危机管理的实质是提前预防和化解危机。公共危机管理是针对公共危机在事前、事中和事后所采取的一系列措施和行为。第三，公共危机管理的目标是维护社会正常秩序。公共危机管理中采取的一系列防范、控制的措施会因处在危机的不同阶段和危机的不同类型而有所不同。

（二）政府形象管理

政府形象是指公众对政府的执政行为、管理活动、整体素质、精神风貌的认知和评价而形成的对政府的整体印象和看法的整合。政府形象由两个方面构成：一是政府自身在履行职责过程中所表现出来的本体状态和客观存在，包括政府的施政理念、政策措施等，这是公众对其评价和认知的客观基础，是公众个体头脑中对于政府的碎片的、主观的印象，具有易变性，容易受到集体意识尤其是社会舆论的影响而改变。二是经过社会舆论的加工、引导和调控，个体印象上升为公众对政府客观的、系统的群体印象，构成稳定的政府形象。理想化的政府形象应是建立在完善的政府表现和行为基础之上，并且运用了富有成效的传播手段和沟通措施，使社会公众形成对政府客观真实的总体看法和评价。

政府形象具有如下特征：第一，稳定性与易变性的统一。政府的执政理念是经过长期以来形成和积累的，执政行为和整体素质在短时间内是比较稳定的，不会发生太大的改变，因而具有相对的稳定性；但由于心理学上的“首因效应”、“近因效应”，人们对政府形象的认知和评价受到主观因素的影响，又相对易变，是一个动态的过程。第二，整体性与层级性的统一。政府本身是一个整体与层级管理的体系，政府形象由这个系统的各个层级单位的子形象构成，由于各级政府的外在行为表现侧重点不同，其形象特点既是整体评价的特点，也会呈现层级性的差异。第三，易损性与难修复统一。政府形象是“易碎品”，政府的各个组成部分的负面表现如果没有得到妥善处置，就会从局部形象危机转化成整个政府的形象危机，在一定的持续时间内引起公众的反感和情绪对立，使政府形象难以修复。

二、政府形象管理在公共危机中的作用

（一）公共危机对政府形象的影响

公共危机对政府形象的负面影响表现在两个方面：

第一，政府形象在危机情境中被“放大”。在常态下，政府形象是相对稳定和缓慢演变的，使人们对于政府形象形成了特定的心理评价和心理依赖。在危机情境中，与常态下的静止的参照系相比，政府形象被“放大”，各因素之间的平衡被打破，在平时看来某些细小的行政瑕疵在危机情况下都有可能成为公众广泛关注甚至成为群起攻击的对象。

第二，政府形象在危机情境中具有易损性。在危机情境中，公众的知觉会变得相对敏感和焦虑，受心理学上的“近因效应”影响，对政府最近的执政能力和危机处置的表现关注度更高，受“晕轮效应”的影响，政府在某一方面表现不佳可能会殃及公众对政府形象的总体的认知和评价，政府对危机的不当处置行为和表现会引起公众的强烈情绪反应，政府形象容易受到损毁。

公共危机对政府形象正面影响的表现：

第一，政府危机处置得当会赢得公众的理解和支持，提升美誉度。如果政府在危机中凭借顽强的意志顶住种种压力，采取积极有效的应对措施，降低了危机造成的损失，满足了公众的利益诉求，必然能够在公众中赢得口碑，从而巩固其威望和信誉。

第二，危机冲击政府原有的价值体系和传统组织架构，为重建新的价值体系和组织基础带来新的发展契机。危机会暴露出政府管理中的一些深层次的矛盾和问题，促动政府改变以往的管理体制和管理方式，借势突破禁锢的利益束缚，使之更加贴近现代公共管理理念，更加符合公众的期待和要求，以新的治理方式促进政府新形象的确立。

（二）政府形象管理在公共危机中的作用

良好政府形象有利于增加危机决策认同感。危机决策需要得到公众认同才能取得实际效果。如果政府在公众心目中的形象不佳，公众就会对其危机决策持观望、动摇的态度，一个有效的处置决策就难以形成。如果政府在公众心目中具有良好的形象，公众就会对政府处置危机保持信任态度和合理期待，认同和支持其对危机处置的决策，提高政策执行的效率，降低政策执行的成本，达到政令畅通的效果。

良好政府形象有利于动员民众共同参与危机治理。号召力是一种政府资源，拥有良好形象的政府能够激发公众共同应对危机的信心和决心。要提高政府的施政效率，需要政府、公众与社会组织的密切配合和联合行动，又由于公众参与公共危机治理所具有的多元性、互助性和监督性的特点，是政府主导作用下的重要补充，可以通过有效的社会监督和倡议，令政府有更佳的决策及施政素质，

良好政府形象有利于优化舆论环境。公共危机的突发性使其具有极高的新闻价值，政府的一举一动均受到媒体高度关注。如果政府在危机中存在决策错误、行为拖延、不擅沟通等情况，社会舆论就会朝向不利于政府的方向发展。反之，如果政府在危机中重视媒介公关和信息沟通，则有助于引起媒体和公众的共鸣，引导舆论朝着有利的方向发展，为有效开展危机治理工作营造良好的舆论氛围。

三、当前公共危机下政府形象管理存在问题及原因

（一）危机管理缺乏以人为本理念，政府形象管理意识淡薄

由于政府职能转变不到位，权力缺乏有效制衡，一些官员“官本位”思想浓厚，不愿接受媒体和民众的监督。受GDP政绩观的影响，部分政府官员重视经济发展的成绩，而对社会管理矛盾的认识与准备不足，危机防范意识差。常态下政府形象的传播所采取的手段延续了传统的平面化、美化式的手段，在危机中往往会被公众视为掩盖矛盾、转移视线，甚至是会被过激地视为“愚民”行为，激起了公民对其执政行为的怀疑和否定。

（二）政府履行责任缺失，导致公信力下降

政府公信力是社会民众对政府信誉的一种主观认知和价值评判。随着新公共管理理论与治理理论的兴起和发展，传统的政府管理模式受到较大冲击。当前，公众对政府缺乏信任已经成为各国普遍存在的治理危机。在长期的执政实践过程中，由于各种原因，各级政府对危机事件的应对这一环节往往估计不足、重视不够，处置方法也不得当。政府在公共危机事件中长期失语、缺乏活力，在这一过程中还制造出大量的官话、套话，于是公众不再相信政府说的话，政府的公信力逐渐被消解，政府的公信力体系也被这种新的变化所逐步解构，尤其是在基层实践中更是如此。

（三）信息公开力度不足，公众知情权遭漠视

在市场经济体制下倡导的自由、平等和独立等理念的引导下，人们的主体意识被激发，公众的声音与意见越来越成为公共舆论事件的发生、发展与扩散蔓延的最主要因素。长期以来信息传递以单向发布为主的做法，带来公众对政府公信力的更多误解和挑战。对于公共危机中政府形象的传播规律和策略有较大的欠缺，对运用“早报事实，慎报原因和结论”等原则把握不够，引发公众猜疑和否定引发传言和质疑。

（四）管理体制相对滞后，危机处置反应滞后

由于我国政治体制的改革相对滞后，政府的执政理念、管理方式、行政效能等都不能完全适应经济发展的转变。政府对公共危机管理的理论研究、制度设计和对策措施上还准备不足，在危机发生时往往反应滞后，处置失效，使一般危机发展扩散成为公共危机事件。因一种危机的蔓延和传导造成其他危机的并发，使公共危机的发生具有了很强的连锁效应，造成政府形象管理的严重危机。

四、公共危机中政府形象管理的对策措施

（一）树立政府危机公关人本理念，建立人本型政府

危机意识是公共危机管理的起点，危机意识要求政府作为公共危机管理的主体必须坚持“以人为本”和“公众利益至上”的价值理念。生命价值与公共利益如何兼顾，这是非常值得重视与研究的危机应对的新变化、新课题。这种变化，正在颠覆传统危机处置中优先恢复秩序、保障国家经济运行的做法，具体的表现就是公众和舆论首要关注的是事件当事人生命的价值与尊严。在突发公共危机事件的处置中必须考虑和顺应这些新趋势，要主动思考与尝试，在政府危机公关中，建构一个可以兼顾公共利益与公众个人利益的公共空间，最大化赢得公众的信任和支持，以此提升政府公信力。

（二）加强危机管理责任体系建设，建立责任型政府

完备的危机应急管理体系是及时有效处置公共危机的保障，这既是提升政府危机管理能力的需要，也是建设责任型、法治型政府的必然要求。在法制体系建设上，我国目前已初步搭建了以《突发事件应对法》为龙头法的公共危机应对法制框架，但《突发事件应对法》由于发布实施时间较早，对新时期的危机治理机制体制没有得到充分的体现，内容不够具体、细化，尚需扩充完善与《突发事件应对法》配套的其他公共危机应对法律规范，健全公共危机应对法律规范体系；健全专门的公共危机管理机构。我国的危机管理多数依靠已有的行政机构，危机发生时从政府各部门抽调具有相应专业背景的人员组成临时小组，这种临时机构的弊端就是各部门之间缺乏良性互动、对整体事件把握经验不足、决策不力、处置缓慢。新一轮政府机构改革中，应当设立专门的公共危机管理机构，负责公共危机事件应对处置的综合协调。各级政府要重视公共危机决策智囊机构建设。保持各类危机决策、参谋、咨询组织体系的独立，制定多种决策方案供决策者选择，以提高危机决策和应对的有效性和针对性。

（三）保证信息沟通管理公开透明，建立阳光型政府

长期以来，危机和灾难新闻一直被当作新闻报道的“禁区”，即使是报道灾难，也尽量避开灾难本身，突出抗灾救灾中的好人好事和突出人物，把危机事件中向社会公开人员伤亡和财产损失、对事件中的不正之风和丑恶现象进行揭露和批评、对造成事件的原因以及有关责任人的追究等一律视为“负面报道”，担心因为暴露这些社会生活的“阴暗面”而产生“负面影响”，这是对信息传播的一种片面、错误的理解。危机事件造成的损失以及产生事件的原因和责任是一种客观存在，如果视而不见、闭口不谈，采取隐报或不报的态度，或者避重就轻、文过饰非，既不能化解危机，也起不到正面宣传的作用；而相反，那些敢于暴露危机中的问题和矛盾，及时反映危机事件的真相，开展有效的舆论监督和批评与自我批评，才能真正有助于化解危机。因此，公共危机事件发生后，政府需要迅速建立顺畅、权威的信息沟通渠道：一是全面收集信息，准确研判形势，及时告诉公众真相，提高信息公开透明度；二是尊重公众的知情权，完善新闻发言人制度，及时发布信息，让群众知晓真实情况，消解社会恐慌。

（四）提高政府危机决策处置能力，建立效能型政府

政府需要建立统一领导组织和协调系统，增强领导与指挥系统的协调与组织功能，充分调动一切人力、物力和财力用于应对突发公共事件。首先，注重危机决策前的准备。政府预先建立和完善相应的机构、制度、法规和体制，在情报收集、信息预测、资源利用及权利行使等方面做好应急准备，以应付可能出现的公共危机。其次，注重信息交流沟通。现代社会冲突型决策日益增多，共同参与策略决策人员之间要利用多种信息传播技术，开展多向、互动的信息交流，使决策实现双赢或多赢的效果。第三，注重科学决策的效率。决策者要对危机的总体形势和实质问题有准确的评估和判断，考虑整个决策系统对环境的敏感性，增强对多变性的环境因素的反应能力，增强决策方案对危机的预见和防范。第四，提高决策的技术含量。在信息化和全球化社会，决策者应增加决策方法的技术性与艺术性，由线性向互动和系统的方向转变，通过案例模拟、情景分析、应急演练等方法积累经验、吸取教训，增强决策应对能力。