深圳国资国企综合监管实践刍议

产耀东

十八大以来，党和国家对进一步深化国资国企改革做出了一系列重要部署。十八届三中全会提出要完善国有资产管理体制、以管资本为主加强国有资产监管，这标志着我国国有资产监管体制进入一个新的时期。深圳作为改革开放的发源地，一直以来都在积极探索高效的国有资产监管体制，近年来，通过不断实践，率先提出了“综合监管”模式，并取得了一定成效。

一、企业国有资产综合监管概念及主要内容

（一）综合监管概念

“监管”一词是由英文“regulation”翻译而来，也译作“管制”或“规制”，是属于政治学、经济学、法学等领域的专业术语。英国学者尼得汉穆（D.Needham）认为：监管是一个经济个体通过各种手段试图有意识的影响另一个经济个体或者其他多个经济个体行为的活动。日本新古典经济学家植草益在《微观规制经济学》一书中引用并分析了金泽良雄教授关于规制的定义，将其解释为：在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在问题为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为。

著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯在1955年的论著中指出：制度变化和经济发展之间的关系，两者是相连的，相互促进的。20世纪80年代，西方国家率先开启了政府规制的“成本——收益分析”研究，即在决定是否或如何规制的过程中，应衡量可得的规制选择的所有成本和收益。笔者认为在实施企业国有资产监管时应选择使国有资产净收益（包括经济效益、环境效益、社会效益）最大化的监管体制和制度，并在现行监管方式方法的基础上不断实践，逐步构建起综合监管模式。

企业国有资产综合监管这一概念的提出，源于深圳国资国企监督工作的实践，目前还未见其他国内各级国有资产监管机构进行系统总结，也未见国企监管体制研究专家公开发表过相关理论研究成果，企业国有资产综合监管概念的提出在国有资产监督领域尚属首次。笔者就多年国资监管工作体会，从出资人监管角度出发，认为“综合监管”概念是除了要涵盖“监管”定义中“为什么要监管”、“监管什么”、“谁来监管”以及“怎样监管”这四个核心问题外，还要着重强调“综合”所指的内容。具体可以这样理解：企业国有资产综合监管是指国有资产监督管理机构在法律框架范围内，按照政府授权，为维护国有资产安全并促进国有资产保值增值，集中调动国有资产监督管理机构和所出资企业的外派监事会、财务总监、纪检监察、审计、全面风险防控、内控等监督资源，对企业法人治理、经营管理和廉洁从业等事项进行统一监管。

需要区别理解的几个概念：综合监管与专项监管。国有资产监督管理机构在日常管理事务中也同时在履行监督职责，但这种监督职责因国有资产监督管理机构内部分工而被割裂，是一种碎片化的监督。即便是内设的专职监督岗位和外派的专职监督力量，也往往因为监督手段单一、信息获取不对称等原因，而难以发挥统领性的作用。特别是企业国有资产监督中带有全局性、普遍性和规律性的重大问题，以上三类专项监管难以及时预警、准确评判和有效应对。因此需要覆盖更广的综合监管，实现监管横向到边、纵向到底，不留死角、不设盲区；也需要层级更高的综合监管，实现对国资监管事项的统筹协调、综合评判和统一监管。

综合监管与分类监管。十八届三中全会提到要准确界定不同国有企业功能。按功能对国企分类，是国企改革的基础问题，各级国有资产监督管理机构通过实践探索，一般将国有企业分为竞争类、特定功能类、公共服务类三类，并按照分类结果进行分类改革和差异化监管。实施分类监管，是因为各企业所属行业类别、经营情况、资产规模、主营业务、承担社会责任等情况有所不同，通过分类，在业绩考核、资产管理、经营运作等方面设置不同标准和要求，采取不同措施进行差异化引导与管理，可以最大限度发挥不同企业的特点与优势，提升国有企业活力与核心竞争力。本文所述的综合监管与分类管理不是对立的概念，而是相辅相成的关系，综合监管强调的是监管体制机制、方式方法和监管内容的综合，在分类监管的基础上，可以结合不同类别的企业采取差异化的衡量标准和考核评价要求。

（二）企业国有资产综合监管的特点

在监管体制上强调市场化，突出特色性。国资监管工作点多、线长、面广、体大、事杂，受制于国有资产监督管理机构编制，仅仅依靠国有资产监督管理机构有限的人力很难对数量庞大的国有企业实现全方位的有效监管。综合监管体制强调国有资产监督管理机构和所出资企业共同履职，其中以国有资产监督管理机构直接监管为主、国有资本投资公司和国有资本运营公司协助监管为辅，将监管融入运营，实现了国有资产管理、运营、监督的一体化运作。同时按照企业的行业特征和业务特点，在产权管理、考核分配、长效激励、领导人员选聘等方面突出统一监管、分类指导、个性服务的特色。

在监督机制上强调大监督，突出协同性。国有资产监督管理机构的监督职能体现在三个方面：一是与管理职责伴生的监督，从权利边界上看，管理和监督很难截然区分，这方面的监督主要体现在投资管理、产权变动管理、考核评价、薪酬分配等日常管理事务中，职权分散在各个业务部门；二是单设的监督岗位，主要有纪检监察、审计等职责；三是派驻出资企业的监督力量，主要有外派监事会、财务总监。国有企业的监督职能体现在内部审计、风险管理和内控规范等方面。综合监管将这些监督职能和监督资源整合起来，形成大监督格局，在机制上发挥作用，提高监督工作的规范化和制度化水平，注重监督的协同性，重点监督权力集中、资金密集、资源富集的关键领域。

在监督内容上强调全覆盖，突出整体性。综合监管在信息获取、人员配备、专业水平等方面有着比较优势，有利于对企业法人治理、经营管理和廉洁从业等事项进行统一监管。监督内容覆盖企业生产、经营、管理的各个领域，要覆盖到机构、个人和具体事务，既监督企业经营、又监督高管履职，既监督集团本部、又监督下属企业，既监督本地项目、又监督对外投资，避免形成监督特区和盲区。但是强调监督全覆盖并不是无重点无原则的监管，也要注意监督方式方法，要在大量分析的基础上，对重点企业、重点环节、重点事项和重点人员进行监督。

（三）对企业国有资产进行综合监管的必要性

监督资源没有形成合力，需要通过综合监管提高监督成效。国资国企系统内监督资源很丰富，在国有资产监督管理机构层面有外派监事会、财务总监、纪检监察、审计、全面风险防控等资源，同时在业务管理上还有审批、核准、备案等手段。在国有企业层面，有纪检监察、内审、内控等资源，还有企务公开、重大事项公示等方式。但是监督资源分布较散，监督各有侧重，难以形成监督合力，难以形成监督成果共享，而且企业内部监督由于存在权威性不够、内生动力不足、独立性不强等问题，很难发挥监督作用。因此，为克服以上问题，有必要进行综合监管，集中调度监督资源，集中行使监督职责，形成监督合力，提升监督效能。

国有企业容易形成“内部人控制”，需要通过综合监管维护出资人利益。国有企业实行经营权与所有权的分离，同时也衍生出委托代理关系，即原来由出资人行使的经营权委托给代理人行使。客观上，出资人不参加企业的具体经营活动，相对于企业就变成了“外部人”，而具体负责经营管理的企业高管却成了企业的“内部人”。“内部人”负责企业日常生产经营工作，掌握着企业的管理状况、经营能力、绩效水平和发展前景等第一手信息，而“外部人”并不能全面了解，委托人与代理人之间信息不对称。同时，委托代理关系也是一种经济利益关系，委托方和被委托方都追求自身利益的最大化，但是委托人追求的是企业利润最大化，代理人追求的是个人利益最大化，二者的利益倾向并非完全一致。双方信息不对称和利益不一致会导致“内部人”实际控制企业，代理人若发生道德风险，在公司经营活动中充分体现自身利益，将会使出资人的权益受到损害。此外，代理人任期的短暂性和委托人持股期的长期性之间的矛盾所带来的代理问题将变得更加严重。特别是当下国有企业监管工作将从“管人、管事、管资产”转向“以管资本为主”，委托人必将进一步简政放权，代理人集权趋势更加明显，“内部人控制”的问题将进一步凸显。实施综合监管，通过外派监事会和建立外部董事制度优化法人治理结构，通过各项监督有效防控企业经营风险，减少代理风险，取得最大化代理收益。

国有企业出资人缺位问题突出，需要通过综合监管加以解决。与其他所有制企业不同，国有企业归全民所有，由国家代表全民行使资产所有权职能，换言之，国家是国有企业经营管理权限的终极委托人。国家将经营性财产通过具体的投资行为投入到企业中，国家不再对其投入到国企的财产享有所有权，而是基于投资行为对国企享有股权。国有资产监督管理机构代表政府履行出资人职责，是国有企业的股东，国有资产监督管理机构和国有企业是民商事协商的主体，而非行政管理上的政企关系。国有企业不再是政府职能在企业的延伸，而是以独立的法人实体参与市场运作，以全部法人财产对外承担责任。在强调对国有企业简政放权、尊重企业自主经营权的前提下，国有资产监督管理机构不宜再通过行使行政手段对企业经营进行干预。但是，一直以来，国有企业陷入了“一管就死、一放就乱”的怪圈，而且对“放”的理解也经常产生偏差。因此需要正确理解简政放权的要求，所谓的“放”，是下放决策权和执行权，而不是放弃监督权。相反，需要通过综合监管加大对企业决策和执行事项的监督，解决出资人缺位的问题。

二、深圳国有资产综合监管的实践探索

近年来，深圳市国资系统始终把综合监管工作摆在重要位置，从完善监督体制、建立监督制度、实施有效监督和综合监管保障四个层面，推动国资国企监督工作，不断提升深圳市国资国企治理水平。

（一）注重顶层设计，不断完善综合监管体制机制

改革开放以来，综观深圳对市属国有资产监督管理的实践探索，监管体制建设走过了四个阶段：

探索建立阶段（1980～1998年）。深圳经济特区于1980年8月创立，创立之初市属国有企业总资产1.61亿元，国企监管制度建设基本属于空白。随着改革开放的推进，国企发展深层次的矛盾和问题不断出现，成为阻碍国企进一步发展的藩篱。深圳市发挥改革开放“排头兵”作用，顺应时代发展需要，在国资监管体制机制创设方面大胆探索创新，20世纪80年代初，深圳市政府就撤销了十多个专业经济管理部门，相应组建为行业性集团公司，打破了传统的“一行业一行政主管部门”的模式，精简了行业主管部门，但是并未解决政企分离的问题。1987年，为解决这一问题，在全国率先组建专门的市属国有资产经营公司，以出资人身份，通过产权关系对市属国有企业的生产经营实施监管。这一监管模式是国资监管体制的一大创新，但是没能有效分离国有资产的所有权和经营权，资产经营公司仍担负着国有资产管理的行政职能。在这种情况下，1992年深圳市政府成立了市国有资产管理委员会，作为深圳市国有资产管理的行政机构，逐步形成国有资产三个管理层次，即市国有资产管理委员会——资产经营公司——国有企业，资产经营公司的行政管理职能逐步转移到国有资产管理委员会。

转型完善阶段（1999～2003年）。1999年党的十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想。当时深圳市属国有企业分布过广，部分企业规模较小、效益不佳、竞争力不够强，此外企业经营者收入过高、与员工的差距太大等等也是比较突出的问题。在这一阶段，国资监管的重点任务是推进国有企业战略性重组，主要涉及国有企业破产和转制、企业资产处置、企业人员安置、国企人员薪酬制度规范。

强化监管阶段（2004～2010年）。2004年在整合市国资办、体改办以及三家资产经营公司相关职能的基础上成立深圳市国资委，同时按照新加坡淡马锡模式，发挥“积极股东”作用，将国资监管体制转变为市国资委——国有企业“两层次”，深圳市成为当时全国唯一在工商部门将市国资委登记为股东的地区。深圳市国资委成立后，国企监管体制机制基本确立，国企发展改革的形式逐渐清晰。2006年，又将全市经营性企业国有资产全部纳入国资委统一监管，由国资委履行出资人职责。在这一阶段，深圳市国资委监督体制建设立足于授权经营的基础，强化的是“正面清单”管理，企业经营自主权虽有加大，但是决策事项和权限必须限定在“正面清单”之内，企业监管事项出现变动前必须报告国资委。

深化改革阶段（2011年至今）。近五年来，深圳市国资委一直致力于推进监管转型，在监管思路、监管模式和监管方法上不断创新，注重对企业放权，强调“非禁即准”，从过多的事前审批、核准、备案，向加强事中事后、实施全程监管转变，逐步完善市属国企“负面清单”，明确了市国资委和企业的职责和责任，制度的笼子越扎越牢。深圳国资监管运营体制的转变是为了适应国企改革发展的需要而进行的创新，具有改革时代背景的要求，国资监管体制建设把握住了市场化改革的方向，推动了国企改革纵深发展，满足了国企监管的需要，也促进了市属国企的发展壮大。

（二）注重科学有效，确保综合监管的系统性和针对性

不断建立健全监督制度，形成制度体系，实现闭环管理。在监管体制这一顶层设计确定后，相应监管制度的完善就显得极为重要，制度的演变是自我增强的螺旋式过程。在国有企业层面，制度的缺位会影响企业发展，制度的错位也会阻碍企业发展壮大和做优做强，国资监管制度存在的价值在于适应并促进国企发展。深圳市国资委始终从全局高度去谋划制度建设，提高制度的科学性、可行性，形成协调互补的制度体系。在2004年深圳市国资委成立后，立即在企业投资决策、重组改制、产权转让、财务管理、业绩考核、薪酬分配、法人治理等业务领域制定了一系列制度性文件；近几年来，深圳市国资监管制度建设立足前瞻性，强化指导性，又先后出台了企业投资、资源性资产租赁、中介选聘、资产损失责任追究、银行账户管理及资金风险防范、招标采购等业务领域的综合监管制度。总的来说，深圳市国资监督制度建设体系性较强，不存在缺口，没有明显的“短板效应”，适应了国资综合监管的需要。

不断完善现行监督制度，注重继承创新，实现政策稳定。制度建设需要立足现状、结合实际，要在维护制度连续性的基础上，努力实现制度创新。随着深化改革的不断推进，企业发展环境和国资监管重点也在慢慢发生变化，这就要求对现行的制度作出评估，相应做好立改废释。深圳市在制定国资监管制度时，很多领域是“摸着石头过河”，没有经验可以借鉴，一般制定试行制度或暂行规定，设定实施年限，然后再根据工作需要进行评估和修订，或者先选定试点进行试行，待经验成熟后再全面推行，最终形成符合法律规定、利于企业发展、便于实际操作而又权威规范、统一协调的制度体系。比如，在制定《市属企业投资暂行规定》两年后，又根据需要出台了《投资综合监管指导意见》，对企业投资监管制度进行了完善；在市属三大投资平台公司试行《招标采购暂行规定》后，制定了《招标采购综合监管指导意见》，在所有市属企业进行推行。

规范国企发展改革经营行为，形成配套体系，为深化改革提供保障。注重制度体系的层次设置，分级管理、逐级细化，确保制度配套和衔接。首先制定的是原则性制度，这是监督制度体系的基础，确定制度的指导思想和原则，明确制度的核心内容，一般都会明文规定制度的“高压线”和“边界线”。同时会制定配套措施和实施细则，进一步明确操作程序和范围、违规责任追究等，注意制度的梯次配备。最终形成基本管理制度——相关实施细则——监督工作指引三个层次的完整制度体系。上一层级制度是下一层级制度的指导和定位，下一层级制度是上一层级制度的落实和细化。比如，在出台深圳市国资委外派监事和财务总监基本管理制度后，又相继出台外派监事和财务总监工作指引、考核评价办法、工作报告实施细则等四项制度，制度衔接科学严密，极大地提升了监督工作效果。

（三）注重制度实施，确保综合监管的有效性和及时性

构建责任体系，明确国企经营的权责利。权责明确是现代企业的特征之一，制度只有落实到责任主体，明确相关各方的权利职责，才能得到有效执行。深圳市国资委近年出台的一系列管理制度，均明确实施主体和监管主体，并规定各主体的权责利，形成了权限清晰、衔接有效的责任体系。如《深圳市属企业资源性资产租赁综合监管指导意见》，不仅规定了市国资委、企业的权责分工，还规定交易机构是企业进场公开招租的服务主体。实践证明，这种职责细化、分工明确的制度很好地促进了国有企业资产租赁工作公开透明、合法规范。明确的责任体系也有助于实施年度财务报表审计、经济责任审计等各项审计工作，有助于全面检验企业发展成效，有助于强化国有企业经营投资责任追究。

狠抓制度落实，切实提高制度执行效率。制度的制定是基础，落实是关键。制度的生命力就在于贯彻执行，没有得到有效实施的制度将失去约束力，成为一纸空文，要坚决防止制度的制定与执行脱轨。抓制度的落实，重点是抓好企业领导人员对制度的执行，利用企业领导人员的表率作用，提高制度的影响力。强调制度的“刚性”，防止制度被变通执行。抓制度的落实也要讲究方式方法，要把国资监管制度融入到国企日常经营管理之中，如在贯彻落实《市属企业招标采购综合监管指导意见》时，就充分发挥了该制度的指导和服务属性，企业在严格执行制度的同时也节约了生产成本，制度带来了明显的经济效益，成为促进企业发展的“助推器”。

制定业务流程，确保制度得到规范实施。对国企业务进行全面梳理，通过绘制流程图将国资监管制度分解落实到企业业务办理程序中，所有事项按照流程图规范操作，确保制度得到有效贯彻落实，实现制度实施的规范化、流程化、标准化和岗位化。深圳市国资委在审计监督方面，编制了《年度财务报表审计工作流程》、《企业法定代表人任期经济责任审计工作流程》、《专项审计工作流程》；在国有资产稽查方面，编制了《直管企业产权变动审计工作流程》、《企业国有资产流失查处工作流程》等，相关流程对适应范围、责任部门、流程要点、时限等都予以了明确，也方便企业在业务办理上设置相应的审查环节，形成各负其责、环环相扣的完整链条，以流程控制实现规范操作。科学化的流程有助于提高企业员工对制度的明确认识和执行。

（四）注重监督检查，确保综合监管的权威性和严肃性

构筑多层次监管体系，形成监督合力。加强对国企监督工作的领导，由国资委党委副书记兼任纪委书记，并分管纪检监察、审计监督、外派监事和财务总监管理工作，实现监督职能的统一领导和有力领导。集中监督职能，将监事会监督、外派财务总监监督、审计监督、综合业务监督的职能归并到同一业务处室管理，实现监督职责统一行使、监督资源统一调配。在企业构建由外派监事会主导，财务总监、纪检监察、审计、风险、内控等监督资源协同的“六位一体”大监督格局，强化各监督力量间的合作，形成监督合力，拓展了监督的广度和深度，降低了监督成本，提高了监督效率。

实施多方位综合监管，明确监督重点。将国企“三重一大”事项、企业内控制度、全面风险管理体系建设、国有产权变动和资产处置、贷款担保、重大投融资、改制重组和资本运作等经营管理关键环节列为重点监督事项，确保各监督主体在监督检查中能抓住重点，取得实效。每年印发《深圳市国资委监督稽查工作要点》，明确外派监事的年度重点监督任务，对企业内审、国有资产稽查以及综合监管服务等工作进行统一部署，指导全年监督工作。采取日常监督检查和专项检查相结合的方式开展监督工作，通过对企业经营管理的实时监控，同步跟踪企业制度执行情况，及时发现并揭示各类问题，防范各类风险，提高国企自我防护和免疫能力。

实施多形式监督检查，注重结果运用。监督检查是制度得到认真执行的重要保证，通过监督检查，坚决纠正制度执行中重形式轻内容、重眼前轻长远的现象，保持制度执行的连续性，避免制度执行的间歇性。制度执行不力，很大程度上是综合监督结果运用不足、对责任的追究不严造成的，违反制度的成本太低，致使制度的权威大打折扣，只有对违反制度的情况进行严肃追究，才能增强制度执行者的制度意识，确保令行禁止。深圳市国资委在制定制度并实施一段时间后，会开展专项审计，对制度执行情况进行监督检查，对存在的违规行为进行严肃处理，有效维护了制度的权威。

三、新形势下加强国有资产综合监管工作的思考

当前，中国经济发展进入新常态，国企改革也涉入深水区。加强国资监管，就必须结合国企混合所有制经济发展实际，正确把握改革创新和依法治企之间“破”与“立”的辩证关系，在以管资本为主的要求下加快发展混合所有制经济，着力完善综合监管体制，为国资国企做大做优做强增添动力。

（一）创新综合监管理念，进一步明确监管思路

实施法治监管。要全面贯彻落实四中全会关于依法治国的要求，大力推进依法治企工作，不断完善综合监管的方式方法。将制度建设摆在更加突出的位置，开展对现行制度的全面评估，对制度的评估实事求是，既要肯定现有制度在既往监管中发挥的重要作用，也要结合现实监管需要指出存在的问题和不足。努力打造完备的监管制度体系、严密的法治监管体系，用完备的制度实现法治监管。

实施有效监管。重点研究国资监管的边界问题，明确“什么该管、什么不该管”。进一步深化国有资产监督管理机构自身的改革，精简优化国资监管职能，进一步去行政化，充分利用市场手段，充分发挥“看不见的手”的作用，做到“管而不乱、放而有序”。进一步完善监管事项清单制度，用制度说话，完善企业运营的“游戏规则”，下放企业经营事务决策权和执行权，减少事前审批事项，重点用好事中监督权和事后追责权，真正实现有限、有效、有为的监管。

实施阳光监管。要解决监管的程序和途径问题，完善重大信息公开制度，依法向本级政府和人大报告履行综合监管职责情况。建立并实施巡视制度，加强审计监督和纪检监察，特别是加强对企业主要领导人员的有效监督。完善公众监督制度，借助社会中介组织力量对企业加强监管，打造“阳光国企”，实现监管阳光化、透明化。

（二）适应综合监管需要，进一步完善体制机制

建立国资监管清单制度。切实落实以“管资本为主”的国资监管要求，坚决调整监管职能、监管方式和运行机制。精简优化国资监管职能和事项，梳理国资监管工作程序，建立权力清单、责任清单和负面清单，制定股东事务沟通事项指引。分批分级合并、取消、下放、授权事项，对目前国资委开展的不属于出资人职责的工作和国企正在承担与正常生产经营无关的事项逐步进行清理和剥离，确保国资委全力做好国资监管的主业，确保国有企业轻装上阵。

推进监管事项分类监管。按照企业不同作用、不同发展定位的整体要求，准确界定不同国企功能，对不同企业实施分类监管、分类考核，努力实现“一类一策”，有条件成熟的企业实现“一企一策”，体现监管方式的差异化，增强国资监管的针对性、有效性。对保留的国资监管事项按照事项性质和重要程度划分为审批、核准、备案等类别，明确国资委对国企监管事项的适用范围和监管程序，做好工作有效衔接，避免出现监管真空。

探索建立与“管资本为主”相配套的制度体系。国资委作为国有资产出资人代表，要正确把握“以管资本为主”的实质要求，立足于出资人角度，抓好国有资本收益和回报，下放企业经营管理自主权，逐步实现出资人监督。深入研究管资本为主的具体内容及混合所有制企业特点和发展规律，探索建立与《公司法》、《企业国有资产法》等法律法规相衔接、与国有资本监管需要相匹配、与股权结构相适应的监督制度体系。

（三）明确综合监管重点，进一步维护国资权益

重点监管企业选人用人问题。国有企业选人用人工作体现了坚持党管干部与公司治理相结合的原则，在企业高管任用上，既有组织选派，也有市场化选聘，实现了双向进入、交叉任职。企业领导人员作为国有资本的代理人，若发生道德风险，将对国有资本造成损失，威胁国有资产安全。一是要建立国企领导人员权力清单制度，继续执行好个人重大事项报告制度，进一步加强对配偶子女移居国外领导人员的监督管理；二是要科学建立管理者经营业绩的考核机制和激励约束机制，推进国有企业薪酬调整工作；三是要结合履职待遇、业务支出相关规定，定期开展企业薪酬费用检查。

重点监管企业投资问题。投资是国有企业生存和发展的必要手段。但是投资也面临着市场竞争激烈、投资战略失误、过程管控不到位等风险。投资成功了能加快企业发展，形成持续现金流收入；一旦投资失败，资金损失往往特别巨大，甚至拖垮一个企业，对企业来说，投资失败往往是最严重的失败，其影响是巨大的、长期的、不可挽回的。一是重点抓住事前决策，从投资决策程序的角度，督促企业严格按照投资管理规定和指导意见的要求，健全投资内部决策程序；二是重点关注事中运营，督促企业建立重大事项报告制度，重点关注投资金额大、投资效益与可行性研究报告出现重大偏离或严重亏损的投资项目，严格招标采购监管，防止大规模超概算；三是重点完善事后评价，督促企业提高后评价工作质量，开展重大项目中期评价工作，对投资项目进行分阶段的考核评价，及时发现潜在的问题。

重点监督国有产权变动问题。国有产权是国有资本的体现形式之一，国有企业改制过程往往伴随着国有产权的交易，随着国有企业改革的不断深化，混合所有制经济改革不断推进，转让企业国有产权的活动明显增多。要严格管理国有产权变动工作，提高国有资产交易流转的规范性和透明度。一是防范决策环节风险，督促企业制定产权变动计划，落实决策程序，建立国有产权变动后评价机制；二是防范评估环节的风险，综合选聘评估机构，严防资产评估不实、虚构虚增成本、违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产等违法违纪行为；三是防范交易环节的风险，防止企业在交易对象选取上设置排他性条件，督促企业落实进场公开交易的要求，及时公开交易信息。

重点监督企业财务管理问题。企业财务管理是企业管理的基础，财务管理工作渗透和贯穿于企业一切经济活动之中。财务管理与经济效益有着密切的联系，要对财务活动进行严格的监督审查。一是要监督财务管理规范性问题，关注财务支出和会计科目适应合理性问题，维护财务制度及财经法纪的严肃性；二是要监督资金安全问题，督促企业完善资金管理制度，保持合理负债水平，减少现金收支，防范网络支付安全；三是要监督资金收益问题，关注企业理财途径，规范企业银行开户和销户管理，推动沉淀资金的使用，避免存在高存款、高贷款、高利息支出并存现象。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[2]卢现祥、朱巧玲.新制度经济学（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2012.

[3]韩晶.公司治理：制度系统的发展与实践[M].北京：时事出版社，2010.

[4]潘伟杰.制度、制度变迁与政府规制研究[M].上海：上海三联书店，2006.

[5]产耀东.财务总监纵横谈[M].北京：中国财政经济出版社，2012.

[6]马英娟.监管的语义辨析[J].法学杂志，2005，（5）.

[7][日]植草益著.微观规制经济学[M].朱绍文，胡欣欣等，译.北京：中国发展出版社，1992.