领导干部干预司法的责任追究制度研究——以近年来冤假错案为分析样本

张永进，李冉（西南政法大学法学院，重庆401120）

领导干部干预司法的责任追究制度研究
——以近年来冤假错案为分析样本

张永进，李冉
（西南政法大学法学院，重庆401120）

摘要：领导干部干预司法机关办案是导致司法不公的重要因素。通过对近年来发生的冤假错案的分析，可以厘清领导干部干预司法活动的概貌。从根源上讲，领导干部干预司法机关办案是由我国司法权独立性保障不足、司法机关多重权力交叉和混同、责任追究程序不健全，以及对干预后果缺乏必要的问责等多方面因素造成的。加大司法权独立性的保障力度、区分合法职权与非法干预行为、实施干预登记备案与通报制度、扩大司法公开范围、建立领导干预司法的制裁机制等多管齐下，建立防止司法干预的“防火墙”和“隔离带”，可有效预防和杜绝此类行为的发生。

关键词：领导干部；干预司法；冤假错案；责任追究

领导干部干预司法活动、插手具体案件，主要是指各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关以及公司、企业、事业单位、社会团体中具有国家工作人员身份的领导干部对司法活动的干预。根据中国特色社会主义司法制度的架构，为促进司法公正，特定机关和人员对司法机关、司法人员和司法活动具有监督和领导的职权。然而，部分地方领导干部以监督司法为借口对司法活动中的证据采信、事实判断和量刑轻重等具体司法活动进行干预，从而导致司法不公和司法腐败。由于领导干部干预司法的方式存在一定隐蔽性，司法权又受到行政化和地方化的制约，领导干部干预司法导致司法不公的案件屡见不鲜。实践已向理论发出呼唤，要求健全领导干部干预司法的责任追究机制，预防和惩戒领导干部干预司法，保障司法机关独立行使司法权，维护司法公正。

一、问题的提出

我国是社会主义国家，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，国家的一切活动都是在党的领导下进行，当然也包括司法活动。司法机关必须坚持党的领导，这是毋庸置疑的，但党的领导主要应当是政治上和组织上以及方针、路线的领导，原则上不能干预对具体案件的审理［1］。我国宪法规定，人民代表大会是国家的权力机关，各级审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。同时，中国共产党实行多党合作和政治协商制度，其他政党对国家的司法活动进行民主监督。据此，我国的领导干部组成具有广泛性，不仅包括党政机关，还包括权力机关、审判机关、检察机关、军事机关以及公司、企事业单位、社会团体中具有国家工作人员身份的领导干部。这些领导干部以不同的形式对司法活动或司法行为进行着领导或监督，这也就注定了其具有干预的可能性［2］。

由此，领导、监督、干预，虽然概念不同，但却共同形成了上述主体之间的关系。然而，领导干部干预司法活动不仅会造成个案不公，而且还有可能导致司法机关丧失公信力，破坏社会公正，威胁到社会稳定的根基。因此，对于领导干部干预司法活动的行为必须予以规制。2015年3月，中央出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》（以下简称“两个规定”），上述两个规定直面“领导干部干预司法”问题，首次规定了领导干部干预司法活动的主体、范围、记录、通报、责任追究制度，初步构建了领导干部干预司法活动的责任追究体系。然而，上述规定是否会如之前其他类似规定一样，只具有宣示意义，而在实践中难以执行呢？对此，需要认真观察和思考。

二、领导干部干预司法活动的途径和特征

领导干部干预司法活动具有隐蔽性，很少有直接公开形式的“以权乱法，以言代法、以官压法”。这就为有效规制领导干部干预司法活动增加了难度。再加上司法人员很大程度上受制于领导干部的指挥和领导，也很难抵制各种公开的或内部的干预行为，这也为研究领导干部干预司法活动的形式提供了难题，以致对这种干预难以进行类型化的分析。尽管干预司法活动的领导干部是极少数，但由于他们所干预的案件一般都是社会的热点重点疑点案件，特别是备受众人关注的刑事案件，因而往往影响很大。从近年来所平反的冤假错案看，领导干部的干预往往是冤案形成的直接原因。这些案件都已被媒体广泛关注，案件信息更为全面，这就为我们研究领导干部干预司法活动的实践情况提供了样本和思路。

（一）领导干部干预司法的实践面相

案例1：2004年，赵世金含冤入狱，多年来的经营化为乌有。赵世金因“一树二卖”，一审被认定为贷款诈骗，二审被认定为合同诈骗。直到2014年12月滁州市中院开庭再审，才认定原判认定赵世金犯合同诈骗罪不当，应予纠正。错案背后，是行政干预的影子。据赵世金的哥哥赵世来回忆，找他谈案件的人是当时滁州市政府的一位主要领导，并且对案件的处理作出过指示。据滁州市的一位官员回忆，当年在滁州市市直部门的一次工作会议上，这位领导在会上居然大发雷霆地说，赵世金有罪，“很多县里来参会的领导，听得一头雾水”［3］。

案例2：2005年，陕西省榆林市中级人民法院重审横山县山东煤矿原矿主樊占飞诉陕西省国土资源厅案，最后国土资源厅败诉。2007年，陕西省高级人民法院驳回了国土资源厅的申诉请求。2009年，百名村民联名向省委省政府主要领导上书要求陕西省国土资源厅履行判决。而陕西省国土资源厅则认为，采矿权是国土资源厅才有权授予的行政许可权，法院无权干涉行政权力，拒不执行法院判决。同时，陕西省国土资源厅主持召开了“波罗镇山东煤矿采矿权属协调会”，以协调会代替审判［4］。

案例3：2006年重庆“彭水诗案”中，秦中飞用手机短信描写了彭水县的一些社会现象，后经调查大多属实。根据文件记载，彭水县县长接到县人大常委会主任电话，称社会上正流传着一条名为《沁园春·彭水》的手机短信，可能影响社会稳定。彭水县公安局、检察院被指在当地某些党政领导的指示和压力下，对案件错误定性。根据公开报道，中央领导同志指示，“彭水诗案”是一起政法部门不严格依法办事造成的错案，也是一起党政领导非法干预司法的典型案件，教训极其深刻［5］。

案例4：2010年9月，云南律师刘少斌在代理一起发生在云南省昭通市彝良县民事案件的过程中，因涉嫌“妨害作证罪”被逮捕。而对他实施逮捕并对案件进行调查的，是一个由彝良县政法委协调组成的“联合调查组”。刘少斌案卷宗显示，在公诉机关指控刘少斌的多份证据里，有部分讯问笔录和询问笔录是以“彝良县政法委员会联合调查组或彝良县人民检察院”名义制作。2011年7月，彝良县人民法院作出判决，刘少斌犯妨害作证罪。2015年1月，刘少斌涉嫌妨害作证罪一案在盐津县人民法院再审开庭。2015年3月，盐津县人民法院经过审理后宣判刘少斌无罪［6］。

（二）领导干部干预司法活动的主要特征

1.干预主体的外部性

从干预主体上看，司法活动干预的主体多是党委、政法委、人大代表或地方政府领导干部等外部领导。在2006年前后出现的一系列领导干部干预的“言论风波案”中，县委书记干预司法一时成为领导干部干预司法案件的代名词。地方权力机关之间的牵制与地方保护主义的存在，使得法院对于领导干部插手的案件，难以兼顾到对司法公正的追求和对当事人权益的保护，在案件处理中将领导干部

的意见作为裁判的指引，从而作出有违司法公正的裁判。例如在“彭水诗案”中，迫于人大代表的压力，法院对案件定性错误，损害当事人的合法权益，造成了不良的社会影响。2010年陕西省横山县的关于矿权纠纷的案件，行政机关以地方维稳等理由逾越权限，对司法审判工作进行干预，甚至对法院判决拒不执行，触犯司法的天平。

2.干预目的的私利性

从干预目的上看，领导干部干预的案件多是以公权谋取私益。一般而言，能够干预司法活动的领导干部基本上都对司法机关或人员具有一定的领导或监督权，而实践中此类权力也往往为领导干部干预司法提供了便利和借口，从而监督变成干预，领导变成擅权。部分领导干部出于自身或者相关人员的利益，对涉及私益的案件作出指示，“彭水诗案”就是一个很好的例证。

3.干预方式的隐蔽性

从干预方式上看，领导干部干预司法的方式隐蔽性强［7］。通常而言，领导干部插手司法活动、干预司法个案，除了批示和发文之外，还有如下手段：一是借维稳之名，以宏观批示的方式，暗示个案处置的方向。如上述陕西省横山县关于矿权纠纷的案件中，陕西省政府办公厅就借维护陕西省的稳定和发展大局为名干预案件的处理。二是只在口头说，不留下任何证据。如领导干部通常会给办案部门领导或负责人进行口头告知，以倾向性语气要求“要依法办理”。三是暗示不明示。如在司法实践中，通过将办案人员与当事人一起约出来参加饭局等方式进行“暗示”，自始至终虽没有涉及案情，但却对案件产生重大影响。总之，领导干部干预司法活动会受到社会的严厉谴责，这就注定其干预的方式较为隐蔽，这也为从制度上进行遏制和规范造成了难题。

4.干预结果的危害性

从干预的结果上看，领导干部干预司法不仅造成实体不公，而且还违反了程序正义原则。实体正义是案件处理结果上的正义，而程序正义则是司法过程中的正义，是看得见的正义［8］。当然，领导干部对案件作出干预结果并不一定必然导致实体结果的非正义，有时甚至是正义的，但是这并不能肯定干预的正当性和中立性，因为从程序正义的要求上说，其对司法案件的处理作出的任何干预，都违反了程序正义，损害了当事人接受公平审判的权利。

5.责任追究的不对称性

从责任追究上看，领导干部干预司法责任很少被追究。根据现行法律及相关规定，领导干部干预司法活动，应当受到党政纪律处分，构成犯罪的，则应追究刑事责任。但在实践中对于领导干部干预司法的责任追究多偏重基于领导干部的公权力身份给予纪律处分，忽视领导干部的私权利身份所应受到的法律制裁。纪律处分只是对领导干部的暂时性处分，对领导干部法律上的震慑力难以有效发挥。领导干部干预司法责任追究的漏洞导致实践中领导干部并不会因干预司法而受到实质影响，其对司法的干预多凭主观意愿去介入，往往会造成司法不公。对于曾经干预司法活动的领导干部，由于缺乏相应的发现、调查、处理程序，在他们被处以暂时轻微的党纪政纪处分后，其升迁之路并不会受到影响，而受其干预的司法活动，对当事人权利的损害却并非一般的救济即可恢复的。例如2007年“稷山文案”中被“诽谤”的领导干部李某由县处级升为副厅局级。“彭水诗案”中被免职的县委书记一年后被任命为重庆市统计局副局长。山东高唐董伟案，被免县委书记2010年9月被任命为聊城市发改委主任［9］。

三、领导干部干预司法责任难以追究的症结

“两个规定”的出台，标志着我国对领导干部干预司法活动规范框架的建立。这既表明党中央进行司法体制改革和确保司法公正的决心，又为实践中处理此类案件提供了相应的规范依据。然而，相关规定的抽象性概括性和实践中领导干部干预司法的方式的多样性，导致这些规范在司法实践运用中难免遇到“瓶颈”。

（一）司法权独立性保障不足

独立行使司法权是防止领导干部干预司法的根本保障。当前，我国司法权独立性保障不足：一是从外部来看，司法权与行政权、立法权等权力界限并不明确，各种权力之间存在交叉、制约、混同，从而为其他权力干预司法权提供了机会和途径［10］。在我国，各级党的机关、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关以及公司、企事业单位、社会团体都对司法工作具有一定程度的领导权、监督权或建议权，形成了广泛的监督体系。其目的就在于对司法权滥用的预防，对违法司法行为的监督和纠正，从而实现司法公正。但在这种广泛的监督

背后，必然也意味着上述机关或单位的领导干部具有了干预司法的条件和机会，导致实践中屡屡出现领导干部逾越正当的监督界限，对司法工作进行干预，影响司法公正及公信力的现象。二是从内部来说，司法权的行政化、决策的审批化、机构的重叠化、办案责任的模糊化使得领导干部对司法活动的干预轻而易举，畅通无阻。例如，司法机关在办案模式上，普遍存在承办人负责——院庭长审核——院领导审批的三级负责制，这就为行政权对司法权的干预提供了职务上的便利。

（二）领导、监督与干预难以区分

领导、监督、干预本是不同主体之间或者同一主体内部之间的特定关系，虽然它们之间性质不同、行使方式不同、运行结果不同，但是由于外在表现和形式具有类似性，相互之间容易混淆，难以识别。一是领导与干预难以区分。例如在法院内部，审判权属于司法权，由法官行使，所有审判人员的审判权都是平等的，上下级之间只是监督关系，而审判管理权属于行政权，由院领导行使，上下级之间是领导与被领导的关系。这是理论上的划分，然而在司法实践中，法院领导既是审判权的行使主体，也是审判管理权的责任主体，在实践中这两种权力交互运行，形成了高度混同，以至于案件承办法官对领导的司法干预，往往默认为正当的介入。二是监督与干预难以区分。从我国司法权的配置和运行机制看，司法机关要接受党委的领导、人大及政协的监督、其他组织和公众的社会监督等，对于上述单位或组织的领导提出的监督意见，难以区分何为领导、何为监督、何为干预，同时，基于领导和监督的双重关系，使得即使是干预，也难以进行备案登记，更遑论通报了。

（三）司法公开不足

阳光是最好的杀毒剂，司法权运行的不公开、不透明为领导干部干预司法活动提供了重要途径。反观我国的司法活动，虽然普遍实行了“警务公开、检务公开、审判公开、狱务公开”的司法权运行机制，但是距离阳光司法还有一定差距。一是司法决定理由公开性不足。信息、场所、人员等公开，可以称之为形式公开，而司法决定理由的公开则是实质性公开，这是杜绝领导干部恣意性的根本保障。但是司法决定的理由和心证并未公开。二是当事人及其代理人的参与性不足。司法公开还包括程序的公开和参与性，当前对于关涉当事人基本权利的司法活动和决定，当事人及其代理人有效参与不足，难以有效制衡审判权。

（四）干预责任追究机制缺乏

“两个规定”都明确了领导干部干预司法活动、过问案件的记录、通报和责任追究机制。但在实践中，熟人社会及干预司法的相对隐蔽性，使得记录机制难以实施。同时，权力之间的亲近性使得通报机制也难以实施，再加上干预主体一般都具有领导地位，使得责任追究机制更难落实。虽然上述文件试图解决这一难题，但是这两个文件均把记录、通报、问责的启动主体限定于受到干预的司法机关或司法人员，这必然给记录等程序的启动带来困难。同时，将记录信息报送给上级机关，可能面临干预主体与问责主体的同一性，违反了责任追究制度中责任者与追责者相分离的基本原理，造成问责机制缺乏有效性。

四、领导干部干预司法责任追究制度的完善

（一）保障司法权的独立性

一是确保法官、检察官独立办案。首先，要改变目前的法官、检察官选任制度，改由人大、政协、法学专家、律师代表和法官代表组成的法官遴选委员会这一中立组织选拔法官、检察官。其次，改革目前的办案内部决策机制，实施主审法官（主任检察官）办案责任制，废除院庭长（科处长）案件审批制，还司法权于法官和检察官，真正实现“审理者裁判，裁判者负责”的司法办案责任制。再次，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。二是保障法院、检察院整体独立性。首先，成立跨区域的检察院和法院，减少司法机关的地方化干预；其次，落实省以下司法机关人财物的统管制度。

（二）以法律为标准区分合法职权与非法干预行为

合法职权与非法干预的界限应当予以明确，这样既能保障合法职权行使的正当性和规范性，又能遏制非法干预司法行为的主动性和积极性。基于此，可将法律所规定的领导权、指导权、监督权和建议权，通过公开权力清单制度，予以明确区分。对于清单范围内的权力行使行为予以保护，对于清单范围外的权力行使行为予以规制。同时，应当大幅度减少各级党政机关乃至司法机关内部对具体司

法行为的审批权，真正落实司法直接性和亲历性原则，最终解决司法监督中的过程干预、司法领导下的结果干预。此外，对于任何对司法办案人员的领导和监督行为都需以公开的指令形式进行，接受司法内部监督，并在每年进行报告，接受社会和媒体的监督。最后，设定非法干预的绝对保留范围，明确任何领导干部对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定的，无论何种原因和理由，都属于对司法活动的非法干预。

（三）严格落实干预登记备案与通报制度

一是在合议庭承办法官与干预行为、干预材料之间建立信息隔离制度。只要不是通过法定程序由当事人、律师、证人、公诉机关提交或法院依职权调取的材料，合议庭及承办法官一律不得接收。当事人、律师提交的诉讼材料和其他相关材料除法律规定不公开的情况外一律归卷并公开，允许当事人查阅、复制，取消不对外公开的附卷制度，或对附卷的内容借鉴美国法院的信息封存制度作严格限定。凡是外部转入法院的涉案材料，任何人不得做批示批转，一律归口登记并封存，不得转给合议庭和承办法官。合议庭和承办法官接收的非由当事人、律师、公诉机关提供的涉案材料，也一律转交归口登记部门，不得作为诉讼材料归卷或作为裁判参考。设置违反法定程序干预司法的归口登记部门，对外部及内部转交的涉案材料，均由审管办归口登记管理。审管办对转交涉案材料如认为确有非法干预司法嫌疑的，再转交监察部门登记备案。二是司法机关监察部门应定期将审管办交来的登记备案表和相关材料报送同级党委政法委和上级司法机关，党委政法委应当将领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，报告同级党委，同时抄送纪检监察机关、党委组织部门，由这些部门选择一定方式进行通报和向社会公开。三是按照案件全程留痕要求，明确审判组织的记录义务和责任，对于领导干部干预司法活动、插手具体案件的批示、函文、记录等信息，建立依法提取、介质存储、专库录入、入卷存查机制，相关信息均应当存入案件正卷，供当事人及其代理人查询。

（四）扩大司法公开范围，以公开促公正

当事人对于领导干部干预司法行为的知悉和查阅主要存在两个瓶颈：一是司法人员对于领导干部的干预行为是否予以记录；二是对于领导干部干预司法的行为，法院是否予以公开。对于案件中存在的领导干部干预司法的行为，案件当事人却似“局外人”，对案件的处理结果是否受到领导干部干预而存在判决不公缺乏客观判断。对此，首先要依托现代信息技术，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，增进公众对司法的了解、信赖和监督。其次，司法机关应当主动将记录在案的领导干部干预司法的信息予以公开，供案件当事人查阅，当事人对此信息可以在审判过程中发表意见。

（五）以完善法律后果为主题，建立领导干预司法的党纪、政纪、刑事制裁机制

“两个规定”都明确规定，对于领导干部干预司法的行为，给予纪律处分，构成犯罪的，追究刑事责任。此规定明确了领导干部干预司法的法律后果。领导干部具有“双重身份”：作为国家工作人员或者党员干部，他们具有法律和党的文件赋予的职责；作为公民，他们应当遵守法律，不得做出违反法律规定的行为。而上述文件对于领导干部干预司法的行为的法律制裁缺乏相应的机制配合，如法律追究的启动权、司法机关的审判权等［11］。对此，一是要完善纪检监察部门与司法部门的定期信息通报制度和协作办案机制。明确党员干部的纪律和法律责任，使两者无缝对接，以此推动将党员干部干预司法的追究责任落到实处，给领导干部以纪律和法律震慑力，维护司法公正。二是要以诉权限制审判权，当事人知悉领导干部干预司法行为的，可以直接作为上诉理由，法院应当受理。将领导干部干预司法的法律责任追究的启动权赋予当事人，当事人可因此获得合法救济和公正对待。三是加强检察监督。具有监督权的检察机关发现司法活动中存在领导干部干预司法行为的，可以向有关司法机关和领导干部所在机关提出检察建议。四是完善刑事制裁责任。对干预司法产生严重后果的，通过增设藐视法庭罪或妨碍公正司法罪，从而追究其刑事责任［12］。五是完善相关工作程序，把领导干部干预司法的情况纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系，作为考核干部遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据。

参考文献：

［1］陈光中.比较法视野下的中国特色司法独立原则［J］.比较法研究，2013，（2）.

［2］李步云，柳志伟.司法独立的几个问题［J］.法学研究，2002，（3）.

［3］王磊.一起错案是如何酿成的［N］.中国青年报，2015-02-06（5）.

［4］陈鸣.陕西国土厅抗法续：最高院很生气，国土局“很淡定”——陕西国土局抗法事件调查［N］.南方周末，2010-08-05（10）.

［5］刘伟.“彭水诗案”，中央曾下文告诫“以此为戒”［N］.南方都市报，2013-06-19（16）.

［6］邹坚贞.云南律师刘少斌案始末：政法委组织公检法联合办案致错案［J］.中国经济周刊，2015，（13）.

［7］广东省纪委课题组.领导干部干预司法办案问题的调查［J］.中国纪检检察，2014，（22）.

［8］［英］丹宁勋爵.法律的正当程序［M］.李克强，译.北京：法律出版社，1999:41.

［9］黄秀丽.被“诽谤”官员免职后悄然升职［N］.南方周末，2010-12-09（2）.

［10］李昌林.从制度上保证审判独立——以司法独立的国际标准为参照［J］.西南政法大学大学学报，2005，（3）.

［11］刘仁文.领导干部干预案件的问题如何解决［J］.炎黄春秋，2014，（12）.

［12］马长山.藐视法庭罪的历史嬗变和当代司法的民主化走向［J］，社会科学研究，2013，（1）.

责任编辑：赵新彬

On the Accountability System of Leaders’Intervention in Justice——Taking the Unjust Cases in Recent Years as Samples

Zhang Yongjin，Li Ran
（Law School, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China）

Abstract：Leaders’intervention in judicial authorities’handling cases is an important factor leading to injustice. By analyzing the unjust cases happened in recent years, the overview of leaders’intervention in justice can be clarified. To view from the root, the intervention is caused by the lack in our country’s guarantee for judicial independence, the cross and mixture of judicial authorities’various powers, the imperfect of accountability procedure, the lack in necessary accountability of the intervention consequence, etc. It can be prevented and eliminated effectively by increasing the protection of judicial independence, distinguishing legal authority from illegal intervention, implementing registration and notification system, expanding the range of judicial openness, and establishing“firewall”and“isolation belt”to prevent the intervention in justice.

Keywords：leaders; the intervention in justice; unjust case; accountability

基金项目：本文为河北省法学会2015年度重点课题“领导干部干预司法的记录、处分制度研究”的阶段性成果。

作者简介：张永进，男，河北邯郸人，西南政法大学法学院博士研究生，河北省邯郸市人民检察院助理检察员,主要研究方向：诉讼法和司法制度；李冉，女，河北邯郸人，西南政法大学硕士研究生，主要研究方向：宪法与行政法学。

收稿日期：2015-03-19

文章编号：1009-3192（2015）03-0065-06

文献标识码：A

中图分类号：D925