基于实证分析的旅游监管和监察互动机制研究

王 磊，郭永龙，罗 勇（.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 000；.宁夏回族自治区旅游局，宁夏 银川，75000）

基于实证分析的旅游监管和监察互动机制研究

王 磊1，郭永龙2，罗 勇2（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.宁夏回族自治区旅游局，宁夏 银川，750001）

本文以宁夏旅游业各利益相关者即旅游者、旅游企业和旅游行政单位为实证研究对象，通过文献分析、问卷调查和实地访谈等方法，深刻剖析了目前宁夏旅游业旅游监管与监察工作的现状，发现了现实工作中的实际问题，并在此基础上提出了建立旅游业监管与监察互动工作机制，从而科学规范各级旅游行政部门的调控行为，有效解决旅游市场“失范”问题，切实保障旅游者权益，促进旅游业的可持续发展。

旅游业；监管；监察；互动机制

一、引言

2014年8月国务院颁布了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，提出了把旅游业培育成“国民经济的战略性支柱产业”，这既是旅游业发展的内在要求，又是人民群众的新期待。“旅游市场秩序长期失范是困扰我们的老问题。要特别加强对法不责众问题成因的调研、分析与思考，从‘疏’、‘堵’两方面辩证地寻找标本兼治之策，在准入与退出、服务与监管上下功夫。”王岐山的讲话，既指出了旅游市场秩序中存在的深层次问题，也指明了规范旅游市场秩序的方向。在“堵”的方面，旅游监管与旅游监察互动机制即是解决此类问题的办法之一［1］。互动机制就是要让旅游行政管理及其监督机构认真负责地履行旅游服务质量和市场秩序监督管理工作职责，让旅游纪检监察机关督促旅游行政管理部门履行职责，前者“管人”，后者“管事”。

二、研究现状

笔者同时以“旅游监管”和“旅游监察”为关键词，对我国目前最权威的论文数据库“中国知网”中的“中国学术期刊全文数据库”和“中国优秀博硕士学位论文全文数据库”进行文献检索，检索结果为0。笔者又分别以“旅游监管”和“旅游监察”为关键词进行检索，共检索到2006年以后的34篇文章，其中，涉及“旅游监管”的文章有31篇，涉及“旅游监察”的文章有3篇，从中不难看出，对旅游监管与旅游监察互动工作机制的研究，不仅是理论上的创新，更是现实发展的迫切需要。

“旅游监管”、“旅游监察”的研究，在近几年逐渐引起了学术界的重视，相信在不远的将

来会有更多的学者致力于该领域的研究。

到目前为止，相关的研究发表在旅游类核心期刊上的文章数较少，说明对其研究目前还缺乏高水平、有见地的文章。

三、旅游监管、监察机制现状分析

（一）旅游监管、监察机制现状调查

首先，采取专家访谈的方法，约谈了来自高校、企业的相关专家、学者，就该问题进行了深入的研究和探讨。

其次，通过召开座谈会、发放问卷等实地调研工作，掌握了大量的一手资料。问卷调查主要根据相关利益主体中的各级旅游行政管理部门和旅游企业进行设计。针对宁夏回族自治区五市八县的旅游行政管理部门，部分旅游企业开展了《建立旅游监管（包括旅游执法）与旅游纪检监察互动机制》的问卷调查。问卷分为两类，针对旅游行政管理部门发放A类问卷，针对旅游企业从业人员发放B类问卷。共发放问卷400份，回收395份，回收率99%。

再次，在实地调研的过程中，本课题组成员随机对一些游客进行拦访，就该课题的相关问题与游客交换了意见，了解了游客的真实想法。

通过上述三个方面的调研工作，对旅游监管、旅游监察机制现状有了以下的认识：

1.总体上讲，被访者对监管与监察的认识较为模糊。

（1）对旅游监管与旅游监察的概念认识不清。

问卷调查结果显示，在相关利益主体中，旅游各级行政管理部门的工作人员对旅游监管与监察的概念较为清晰，但旅游从业人员，尤其是旅游者对二者的区别知之甚少。

（2）对旅游投诉的途径不清。

被拦访的旅游者大多数对工商的投诉电话12315较为熟悉，但对旅游投诉电话12301普遍感到比较陌生。他们的投诉诉求更多地倾向于消费者协会和工商管理部门，而且许多旅游者对旅游投诉和举报的区别不甚了解。

2.旅游各级行政部门——心有余而力不足。

（1）受制于人员编制不够。

县级旅游局基本没有专门的执法人员，其工作人员通常身兼数职，在质监、监察、执法等多种角色间转换，成为了所谓的“全能型”人才人员力量的严重不足，使得在旅游监管与执法过程中捉襟见肘，并且造成执法与监察过程中身份不明确，既当运动员又当裁判员的现象时有发生。

（2）社会责任与管理权限不对称。

众所周知，旅游业是一个综合性产业，其涉及的行业相对比较复杂，旅游产品的构成涉及食住行游购娱等多个环节，任何环节出现问题，都会影响到游客的旅游质量，引起游客的不满甚至投诉。可以说旅游行政管理部门承担的社会责任是重大的，但是旅游行政管理部门却没有相应的管理权限，这就使得执法人员在解决游客投诉的过程中显得力不从心［2］。比如：旅游纪念品的质量问题需要质监部门认定、违法经营的商家需要工商部门处理、旅游巴士及其司机需要运管部门管理等。

（3）缺少强有力的法律支持。

基层旅游执法部门，往往因为执法主体资格的问题，使他们在执法过程中显得非常被动，导致了旅游监管的范围和权限出现了明显的“有限性”特征，在管理行为上则表现为“被动性缺位”，旅游监管部门对许多相关领域无法实施有效的管理与监督［3］。这种现象表现在不同的层次和领域:一是法律约束范围跟不上行业发展的步伐如直接涉及酒店管理的法规很少,内容上也大多侧重于酒店的治安管理；二是具有暂时性,后续法规缺乏，如《导游人员管理办法》、《旅游投诉管理暂行规定》等，对相应部门、行业的规范和约束力度较小；三是对旅游者的权利予以保护的条款少。虽然有《消费者权益保护法》、《旅行社条例》 《导游人员管理条例》等,但这些法律法规存在对保护旅游者合法权益的条款规定粗、不到位和不易操作等问题。

3.旅游企业——进退维谷。

（1）规范市场秩序方面，希望政府加大监管力度。

旅游企业在旅游行政管理部门对市场的监管上普遍持欢迎态度。因为市场的规范对于许多企业来说大大降低了竞争成本，从而提高了企业利润。比如：星级饭店希望旅游行政管理部门加大

对社会饭店的约束力度，提高准入门槛；旅行社希望旅游行政管理部门严查“黑社”、黑办事处，对不正当竞争行为进行行政干预；旅游景区希望严格执行《国家景区评定标准》，增加进入壁垒等。

（2）内部运营管理方面，缺乏被监管的意愿。

多数旅游企业虽然希望旅游行政管理部门能够规范外部市场，但在内部运营管理上对其监管普遍持抵触态度。上述截然不同的态度也从侧面反映出了旅游企业的逐利性。

4.旅游者——多一事不如少一事。

（1）维权成本过高。

由于法律法规方面的不健全，以及执法不力，导致旅游者依靠法律手段维权的成本过高诉求难以得到满足，以致许多旅游者放弃了投诉，从而也助长了旅游企业违规操作的不正之风。

（2）违规成本过低。

相对于游客艰难的投诉过程，部分旅游行政管理部门处于地方保护主义的思想对当地旅游企业的处罚往往却是轻描淡写。对旅游企业缺乏严厉的处罚措施，旅游企业的违规成本过低，一方面导致一些旅游企业敢于铤而走险，越过法律红线，另一方面，致使部分游客放弃了投诉的念头。

（二）暴露的问题

1.监督、监察过程中的“不作为”。

监管过程中的不作为，是指旅游主管部门及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。在具体工作中，不作为又体现在两个方面：

第一，主观上不愿管。为了促进地方旅游业发展，长期以来，一些地方政府对旅游企业的违规行为采取了劝导、容忍态度，对法律规定的处罚措施进行搁置。一些非法牟取不正当利益的企业和个人得不到应有的处罚，这种做法一定程度上激励了人们依靠非法手段牟利的动机，形成了行业“惯例”，成为普遍性的做法。

第二，客观上管不了。旅游产业的综合性造成了监管执法的复杂性。由于旅游过程涉及餐饮、住宿、交通、购物、娱乐等多个环节，而每个环节几乎都有传统意义上的管辖部门。旅游局作为直属事业单位，相对于许多政府部门，说话缺乏力度。即使是旅游景区，也多分属于各部门，并不由旅游局直接管理，比如一些森林公园属于林业局，许多博物馆属于文物部门，宗教场所属于宗教部门……这些都在客观上增加了执法的难度甚至导致无法执法。

2.监督、监察过程中“乱作为”。

（1）执法人员水平有限，旅游行政管理部门的工作人员，具有相关专业背景的较少，很多工作人员对旅游业一知半解。

（2）与企业的利益纠葛。部分旅游行政管理部门的工作人员与企业之间有着千丝万缕的联系导致在执法过程中“人治”大过了法治，“该管的不管，不该管的瞎管”的现象时有发生。

（3）行政权力的滥用。过分地使用行政手段对旅游企业进行干预，就会使政府主导逐渐演化成为“政府主管”，这势必会削弱市场在旅游资源配置中的基础性地位。

3.监督、监察过程中“不敢为”。

（1）地方保护主义。

个别地方的行政主管部门甚至采取地方保护主义，庇护违规企业，这就导致我们的执法、监察人员往往慑于权势，不敢公正执法。

（2）缺少有效的奖惩机制。

四、旅游监管与监察互动机制的建立

（一）构建原则

1.依法行政，建设责任政府和效能政府的原则。

通过建立互动机制，促进旅游监管工作法制化，最大限度发挥纪检监察部门的职能作用，加强旅游执法中的检查、督促、指导，加强监察部门等对同级旅游行政管理机关的监督检查。

2.加强管理，规范旅游市场和服务企业的原则。

加强对规范旅游市场秩序工作的监督指导和行政监察，加大对旅游监督管理和行政执法工作的监督力度。实现“引导与规范结合、准入与退出结合、服务与监管结合、治标与治本结合”，规范旅游市场秩序。

3.加强协作，营造旅游发展良好环境的原则。

取长补短，相互促进，相互支持，发挥旅游监管与监察两个方面的优势，将规范旅游市场秩序与行风建设结合起来，提升旅游服务质量。

4.互联互动，构建反应灵活、运作高效监管体系的原则。

落实监管责任，量化到人，实现监管信息互

动共享、动静结合、优势互补的双轨监管，促进监管职能到位。

（二）旅游市场监管与监察互动机制的构建

根据互动机制建立的不同结构，可分为平行互动机制与垂直互动机制。

1.平行互动机制。

（1）狭义的平行互动工作机制。

狭义的平行互动机制指将旅游局内部旅游监察（A）、旅游行政监管（B）与旅游执法（C）之间的工作机制由原有的缺乏联系与互动转变为现有的常态的互动机制，使三者之间互联互动，即产生的交集（D）如图1。可以落实到以下几项具体工作：

①信息资料共享。适时通报重大违规和投诉案件的查处情况，以及行风建设等工作情况。

②设立旅游监管与旅游监察互动工作办公室。在各省级旅游部门成立由局长领导，监管、监察部门分管领导组成的旅游监管与旅游监察互动工作办公室（简称互动办），统筹旅游监管与行风建设各项工作。部分工作人员可以施行一岗双责制，整合资源，合并检查内容，最大限度地提高监管效率。

③建立市场秩序分析评估互动机制。由旅游监管部门和监察部门定期分析评估旅游市场监管工作中的薄弱环节，查找问题，互相通报交流，拟定工作重点。

④建立旅游执法投诉通报与复核的互动机制。实行旅游执法投诉逐案处理通报备案制度。对每一投诉案件进行事前通报、事后向监察部门备案，旅游监察部门履行逐案复核。发挥各自优势，资源共享，职能互补，形成维权合力，快速、及时、准确、认真地处理旅游消费方面的投诉，维护旅游消费者的合法权益。

⑤完善市场引导与服务互动机制。旅游监管法规制定、星级评定、市场诚信建设等实行评定与复核分工，纳入旅游监察目标要求，由旅游监察部门采取明查与暗访相结合的方法进行复核对星级饭店、星级旅行社、A级景区管理、服务设施设备和安全、卫生等方面存在的问题提出整改意见，由监管部门制定整改措施，积极整改并及时上报整改报告。

⑥建立市场准入互动机制。针对旅游行政审批事项，由业务部门依据准入条件提出方案，提交监察部门进行政策性审核，并对执行情况做出评价，对存在的问题进行反馈，及时提出修正意见。重点突出三个方面：即：控制旅行社的市场准入，严把市场准入关，严格执行前置审批手续规范准入秩序，将不符合条件的挡在旅游市场之外；建立健全旅行社市场准入和退出机制，严格旅行社资质等级评定，建立违规旅行社退出制度健全导游人员管理制度，切实加强对导游人员的监管，建立导游人员的自律机制。

（2）广义的平行互动工作机制。

广义的平行互动机制是指不同省市旅游局之间的互动机制以及相同省市旅游局与其他行政主管部门，如：工商、公安、城管、卫生、质监价格等建立互动工作机制。

建立与卫生、公安、工商、经贸、质检等相关部门的协作机制，如图2，加强与其他省市旅游行政管理部门的联系，切实提升综合效力。

①设立联席会议制度。

②进行联合执法。可以针对国庆节、春节等旅游黄金周与有关部门开展联合执法。可根据实际需要，针对“零负团费”、强迫或变相强迫消费

等问题组织开展专项整治行动，以解决旅游市场秩序中某一个或某一类突出问题为目标和任务。治理整顿往往是针对某些突出的问题、环节、领域、地区，集中在一个时期内开展专项行动，是监督管理的一种方式，往往具有时间短而集中、突击式、运动式等特点。

③建立跨省协调旅游监察与监管的互动机制。对旅游市场的监管，涉及跨省纠纷的事件，仅靠一地旅游部门单打独斗是无法进行的。充分发挥好纪检监察部门的作用，通过连接跨省监察部门开展联合监察执法的形式，查处旅游市场上的违法违规行为。

2.垂直互动工作机制。

（1）各级质监部门建立完善上下沟通机制。

（2）建立旅游市场监管目标建议互动机制。

旅游监察部门建立健全行政监督制度，大力推进政府信息公开，认真听取民情民意，通过评估分析，及时了解旅游市场监管中的薄弱环节，提出的目标建议指导监管工作加强重点监管，促使监管部门依法行政，规范行政行为，做到公正执法，构建和谐的旅游发展环境。

（3）网上监察平台，实现政民互动。

网上监察平台的建立，可以使监督监察工作从人为操作向高科技控制转化，由被动受理向主动出击转化，极大促进了监察工作向各专业部门的延伸，从而实现“在参与中服务，在服务中监督”的目标［4］。

网上监察平台使业务平台客观提取的监督目标、责任主体、职责内容、工作程序和工作时限一目了然，并对所有登录人员公开，这就变管理主体的分散和职责交叉为上下左右的无缝拼接从而提升了工作人员责任感，大大提高了旅游行政管理部门的工作效率。·

［1］http://www.cnta.gov.cn/html/2012-1/2012-1-16-9-23-93087_1. html

［2］郑晶.艰难的旅游监管［J］.旅游学刊，2008，（10）：8-9.

［3］王敏.旅游监管法律制度研究［D］.北京：北京交通大学,2008.

［4］郭志勇.全国旅游纪检监察暨行风建设工作会议经验介绍（摘编）［N］.中国旅游报，2011-04-25（08）.

Based on the Empirical Analysis of Regulatory and Supervisory Interactive Mechanism of Tourism

WANG Lei1,GUO Yong-Long2,LUO Yong2（1.Geographicg and Rosources Intitute of CAS,Beijing 100101,China；2.Tourism Bureau of Ningxia Hui Autonormous Region，yingchuan 750001，China）

Taking NingXia tourism various stakeholders:tourists,tourism enterprises and tourism administrative units as empirical research object,through methods such as literature analysis,questionnaire survey and field interview,profound analysis of the current regulatory and supervisory work of NingXia tourism present situation,discovered the practical problems in real work,and on this basis puts forward a tourism regulatory and supervisory work interaction mechanism,thus regulating the regulation of tourism administrative departments at all levels of science,effectively solve the problem of tourism market“misconduct”,to protect tourists’rights and interests,promote the sustainable development of tourism.

tourism;regulatory;supervisory;interactive mechanism

F592.1

A

1009-6566（2015）04-0068-05

2015-05-12

1.王 磊（1981—），男，宁夏银川人，宁夏大学人文学院旅游系副教授，中国科学院地理科学与资源研究所博士生，主要从事旅游地理、旅游企业文化研究；2.郭永龙（1964—），男，宁夏银川人，宁夏回族自治区旅游局监察室主任，高级经济师，主要从事旅游监察方面的研究。