当前地方政府反腐败制度建设和制度创新

2015-02-12黄建伟江西农业大学人文与公共管理学院江西南昌330045江西农业大学MPA教育中心江西南昌330045

天水行政学院学报 2015年4期

王璐，黄建伟（.江西农业大学人文与公共管理学院，江西南昌 330045；.江西农业大学 MPA教育中心，江西南昌 330045）

当前地方政府反腐败制度建设和制度创新

王璐1，黄建伟2（1.江西农业大学人文与公共管理学院，江西南昌 330045；2.江西农业大学 MPA教育中心，江西南昌 330045）

反腐败制度建设和制度创新，是当前我国各级地方政府反腐败体系建设的重要任务，是逐步实现依法治国，建设法治国家的核心内容，也是推动地区经济文化快速有序发展，充分发挥服务型政府效能的有力保证。本文在厘清腐败的定义、类型和辨别腐败与寻租的异同的基础上，重点对地方政府腐败的原因进行制度性分析，主要从预防制度建设、监督制度建设和惩治制度建设的不到位之处进行探讨。

地方政府；廉能治理；反腐败；制度建设

腐败是政治之癌。反腐败已经成为当前许多国家改革的重要课题。腐败可以是多种因素导致所成，而制度的缺失可以说是其中一个至关重要的原因。我国腐败情况严重、性质恶劣，很大程度就是因为体制不合理，制度不健全造成的。

一、何谓腐败——基于对腐败的定义与分类以及与寻租的异同辨析

（一）腐败定义和类型

腐败在汉语中的的本义为“朽烂”、“腐烂”、“败坏”的意思。伴随着社会的进步，腐败一词已经从形容食物的腐烂到人的品格、思想的腐朽和堕落。当腐败延伸到政治领域时，又产生了不一样的涵义。对于官员、政府和政治腐败，不同的组织、学者有自己不同的理解。有些学者对腐败的理解就是指官员为了私人利益，滥用公共权力，使公共利益受到损害的行为。塞缪尔·亨廷顿就认为:“腐败是行政官员为追求己利而违反公约制度的行动。”［1］有些学者对腐败的理解就是政府官员违反法律规范的贪污、贿赂和权钱交易等犯罪行为。还有些学者依据布坎南的寻租理论，认为腐败是指政府部门或行政官员通过设租、寻租活动来获取个人利益的行为。

笔者认为，腐败作为一种社会现象和文化现象，有广义和狭义之分。在本文，腐败主要从狭义上来理解，也即腐败是指公职人员只图私利而故意未能充分履行职责的行为。这一定义包含三个要素：一是腐败的主体是公职人员，非公职人员为私利而滥用权力不是腐败；二是主观上为私利而丧失了公益心；三是故意未能履行公职［2］。腐败按其性质至少可分为三大类型：一是政治腐败，二是行业腐败，三是社会腐败。其中政治腐败是一切腐败的根源，应该视为“腐败之首”，同时也是腐败的“风向标”。反腐首先要拿政治腐败开刀才能治本。而政治腐败中的首

害是吏治腐败。其中吏治腐败之贿选是动摇政治根基的腐败污水，而吏治腐败之“山头”和“圈子”则是危害政治生态的腐败雾霾。政治腐败一旦到达某种程度，行业腐败和社会腐败就会突破道德和法律（或政纪）的双层底线而与政治腐败如影随形。行业腐败往往是政治腐败病毒的扩散，社会腐败是政治腐败病毒的传染与蔓延。政治生态是“上梁”，而行业风气和社会风气则是“下梁”——上梁不正下梁歪！

（二）腐败与寻租：同异并存

寻租理论是以经济学的视角来研究和探讨腐败和反腐败的理论。通过不一样的机制和部门安排来获取的额外收入，或者采取行政控制和政府介入带来的非产出性利润，这些都是寻租理论中的“租”的含义。租金就是通过政府部门的行政介入而带来的一种利益差。寻租行为是通过政府行政干预，带来市场上某种资源的供不应求而产生额外的收益，因此利益主体想方设法来追求这种租金的活动［3］。

政府人员通过行政干预来追求个人的非产出性利润而产生的设租行为，利益主体为了谋求租金而产生的寻租行为，这样的设租和寻租活动就是寻租性腐败。设租是指为了获得额外的利润，政府工作人员滥用私权来制造需求障碍。寻租是指为了谋取租金，利益主体采取各种手段促使政府行使政策干预来获取特权。寻租性腐败使社会共有资源流向少数滥用职权的政府人员和寻求租金的利益主体手中，这只是对社会已有财富重新进行利己性制度安排，并不能带来任何社会财富的增加［4］。

腐败和寻租至少有以下共同点：一是它们都不利于社会资源的合理配置，妨碍实行合理的生产方式；二是它们把有效的社会资源用在不带来任何产出的活动上，造成社会资源的浪费；三是寻租和腐败都会引发新的寻租或者腐败行为：因为如果行政人员通过行使政策干预权获取到某些利益，行政人员就会产生为了得到这种个人利益而进行新一轮的追求行政权力的竞争行为［5］。但腐败和寻租并不完全是一回事：寻租有合法与非法之分（如企业通过合法游说等形式向政府争取优惠政策就是合法寻租；而通过行贿受贿、走私等形式寻租是非法寻租），而腐败显然都是非法的；寻租者中既有公职人员，也有非公职人员，而腐败者都只限公职人员；寻租的内涵比较宽泛，而腐败的内涵则比较集中；合法的寻租有一定合理的存在空间，而腐败则为公理所不容。问题在于经济人在利用或借用公共权力主动创租和寻租时一旦突破法律的底线，腐败问题就产生了。因此认清两者的边界在哪里是划清腐败界限的关键所在。

二、为何会腐败——基于对地方政府腐败成因的制度性分析

（一）反腐败预防制度建设不到位

扁鹊三兄弟的故事告诉我们，实际上疾病的预防比治疗更重要。当前，地方政府廉能治理过程中需要特别注意这样一种现象：打“老虎”、拍“苍蝇”的斗士更易成为家喻户晓或业内知名的反腐英雄，但那些长期致力于预防腐败制度建设的人往往默默无闻。打“老虎”拍“苍蝇”的斗士成为反腐英雄无可厚非，因为腐败行为一旦发生就应该“零忍容”，但实践中反腐斗争异常复杂艰辛，反腐斗士不仅需要政治勇气，更需要政治智慧，从这个角度讲，无论是打“老虎”还是拍“苍蝇”的反腐斗士都应该受人尊敬。但与此同时，我们不应该忽视那些长期致力于廉能治理制度建设的人——他们其实是当之无愧的反腐英雄（尽管未必在反腐一线或反腐前方“战斗”），因为他们可以使“老虎”和“苍蝇”的数量减少，大大降低反腐的成本。因此，地方政府在反腐败的实践中，应该把反腐败预防制度建设放在更加突出的位置。其中应该把反腐败教育制度建设纳入反腐败预防制度建设的重要范畴，并在此基础上重视对权力的制约和政务公开的制度建设。

1．反腐败教育制度建设存在空白环节。

当前我国地方政府虽然已经开始逐步重视对反腐败教育制度的建设，但是仍存在一些环节方面的空白。比如领导干部和基层公务员刚任职时由于缺乏制度刚性的约束，没有进行相关的廉政思想教育，使其没有充分认识到岗位风险和廉洁行政的重要性，导致其后来走向腐败的深渊［6］。另外廉政教育相关的法律法规制度尚未完全建立使得反腐败教育制度的内容、形式得不到统一规范。反腐败教育制度建设应在全社会形成一种廉政文化氛围，地方政府不仅在政府内部对公职人员加强反腐败思想教育，而且通过网络、电视报刊等媒体向社会公众宣传政府反腐败的最新动

态，提高公民群体参加反腐败活动的意识。总之，岗位风险、廉政文化、公众参与等方面的反腐教育制度留有较多空白点。

2．反腐败教育制度缺乏针对性和可行性。

当前地方政府在反腐败教育制度建设上缺乏针对性，不能做到因人而异，因地而宜。对党员领导和基层人员采用同样的教育方式；不同政府部门的公职人员学习一样的教材，听一样的讲座，受一样的培训。这就只注重了教育的普遍性而忽略了特殊性。领导干部和基层人员在思想层次和行为动机上都不相同，不同部门的政府官员可能面对的腐败诱惑也不同，采用同样的教育方式发挥的效果显然不大。此外，反腐败教育制度还缺乏实施性，当前地方政府的反腐败教育大多是听党课培训之类的形式，学习的都是一些大而空的道理，没有找准切入点，不能深入政府官员的内心；教育的方式也大多以被动灌输为主，与接受培训的行政官员缺乏互动交流，无法激发他们主动学习廉政教育的积极性。反腐败教育制度实施性方面的不到位还体现在现今对地方政府的反腐败教育制度成效的评价缺乏衡量标准，无法以量化的标准来评判，这也造成了反腐败教育制度建设的缓慢发展。总之当前教育制度仍存在执行中不能因人施教，教育制度规定的教育内容大而空，规定的教育方式过于单一，对教育制度成效的评价缺乏科学的量化的标准的问题。

3．对权力的行使缺乏有效的制约。

行政首长负责制或“一把手”负责制在一定程度上导致了少部分领导干部权力过于集中，当前地方党政“一把手”成为腐败的重灾区。“绝对的权力意味着绝对的腐败”，当前地方政府反腐败预防制度建设中的关键就是要预防政府官员权力的滥用，通过制定相关的政策法规来约束政府官员的权力，避免以权谋私而带来的腐败现象的发生。但是，目前地方政府反腐败预防制度建设中对地方党委和政府权力的实施缺乏有效的制约。党政“一把手”的领导体制和决策机制是目前地方政府主要实行的权力配置方式，这种方式便于决策的制定和实施［7］。但是，如果缺乏有效的权力约束，这种过于集中的权力配置方式就有可能导致腐败问题的产生，尤其是带来“一把手”腐败问题。当前治理地方党政“一把手”腐败问题已经成为反腐败制度建设的重点，而在预防制度建设中缺乏对过度集中的权力的有效制约，这就使得对掌握决策权的领导腐败问题难以得到根治。

4．政务公开力度不足。

阳光是最好的防腐剂。但当前地方政府政务公开多限于表面文章，对政务的操作流程及政府的决策过程等核心信息公开程度十分有限，这为腐败细菌的滋生提供了空间和环境。当前地方政府反腐败预防制度建设中的一个重要举措就是公开政务，即地方政府在阳光下行使公共权力，使社会群体能够时刻监督政府的行为。但是，当前地方政府反腐败预防制度建设中政务公开的力度不足，不能将一些滋生的腐败种子扼杀在萌芽状态。目前，一些政府部门的领导干部对推行政务公开存在思想上的偏差，认为政务公开只是走形式，没有意识到社会公众的民主参与意识正在逐步增强。另外许多部门政务公开的内容还不够规范，公开的内容仅有政府部门有关的文件及制度准则、政府工作汇报、政府事项公告等，公开的都是些表面上的信息，只是包含了政府近期的工作计划和实施情况，很少涉及到行政官员是如何操作政务和政府决策过程是怎样的。政府对政务公开的透明度还不够高，这不利于公民及有关监督部门对政府部门和行政官员的监督，也不利于对政府的公共权力的有效制约，从而导致公民群体对政府的信任感大幅度减弱［8］。

（二）反腐败监督制度建设不到位

1．尚未形成相互配套的反腐监督制度体系。

反腐败监督制度建设中突出问题表现在因政出多门而难以形成统一和配套的制度体系；层级监督中上下、同级监督合力难以形成；重事后监督而轻事前和事中监督。虽然当前各级地方政府已经制定了相当数量的反腐败监督制度，但是这些制度之间缺乏统一规划，相对来说比较零散并没有相互配套，形成一个完整的体系。而且由于政出多门，常常存在制度规范相互重叠，彼此冲突，难以有效实施的现象。比如政务公开制度虽然在不断推行中但是缺少与之配套的隐私权法会议公开的法规制度等，使得“阳光政府”的实行受到挫折。在实际操作中，许多监督制度都是从上往下运行的，很少有从下往上的制约监督或者是同级机关之间的相互监督。另外在实际运作中，监督制度的建设缺乏对腐败发生前的防备性监督和腐败进行中的过程性监督，仅仅偏重腐败

发生后的惩罚性监督，还没有建立一个全视角多领域的反腐败监督体系。

2．反腐败监督制度建设滞后，仍存在漏洞。

监督制度过时、缺乏专门监督一把手的法律制度、监督的法制化程度有待提高成为反腐败监督制度建设滞后和漏洞犹存的主要表现。当今我国正处在社会飞跃发展的转型期，与腐败相关的新问题也相继产生，但地方政府的反腐败监督制度建设却存在滞后现象，并没有对相关监督制度进行及时的修订和完善，许多监督制度已不能完全适应当今形势的发展。比如伴随网络科技水平的迅速发展，互联网监督已变成公民对政府部门和官员进行有效监督的新手段。但是网络监督由于缺乏规范性约束和制度性安排，常常得不到保护，受到严重打压，因而发挥不了应有的作用。另外当前地方政府反腐败监督制度建设中仍存在一些漏洞，给滥用权力者可乘之机。比如受现行体制的局限，权力都集中在地方政府领导手中，在对“一把手”监督的制度建设方面，如何约束“一把手”的滥用职权，在决策行为中保障和落实民主集中制，仍然缺乏硬性的法律制度。当前反腐败监督制度建设中存在的监督法治化程度低、监督弹性大，对行使监督权的形式和程序缺乏可操作的规定等漏洞，使得公众和相关部门实施监督的有效性和公平性被严重削弱。

（三）反腐败惩治制度建设不到位

1．纪检监察机关缺少独立性，执法人员水平有待提高。

中央层面在反腐机构独立性建设和反腐调查程序化方面已取得重大进步，地方政府目前需要加快这方面的改革步伐。我国各级地方政府过去反腐力度不够，效果不明显，很大程度上与地方政府的反腐败惩治制度建设的不到位有关，而反腐败惩治制度建设的不到位很大原因在于纪检监察机关缺少独立性。尤其是出现同级纪检监察部门对党政“一把手”查处困难的问题，这严重阻碍了我国各级地方政府反腐败建设的进程。在现行体制下，各级党委统领地方同级纪检监察部门，后者必须服从前者的指令，这造成了纪检监察部门无法具备应有的独立性，没有充分的权力来惩治同级党委中的贪污腐败的领导干部人员。此外，纪检监察机关一些执法人员法规制度意识不强，对惩治腐败制度建设的重要性认识不够，存在“重实体，轻程序”的观念，不严格执行办案程序，先调查后立案，审查不分，违规取证等现象频频发生。这些不但大大损害了纪检监察部门的形象，而且不利于纪检机关反腐败惩治工作的进展。

2．反腐败惩治制度建设中国际间交流协作不够。

当前我国各级地方政府在反腐败惩治制度建设中存在的一个很大问题就是与国际间的交流协作不够，导致许多腐败人员利用这点漏洞，携款逃到海外，妄图逃脱法律对他们的惩罚。我国执法部门数据表明，截止2006年5月，已经有超过800名腐败分子携带赃款潜逃国外，赃款总金额甚至超过了700亿人民币，其数量之庞大令人震惊。这就是由于我国缺乏反腐败的国际交流与合作，尚未与有关国家建立起执法合作、司法协助的工作体制，使得其他国家法官和政府官员对我国的反腐败惩治制度缺乏了解与信任，从而使我国一些潜逃海外的腐败分子逍遥法外，使得开展反腐败惩治制度的力度被大打折扣。针对此，我国已加强了反腐国际间协作，截至2014年11月中国已对外缔结39项引渡条约，但由于政治制度、司法制度和技术层面方面的原因，我国反腐败国际追逃追赃工作仍面临较大的挑战与困难2014年7-12月，为期半年的“猎狐行动”从69个国家和地区成功抓获经济犯罪外逃人员680名“猎狐行动”的成果有目共睹，但中国人民银行“腐败资产外逃”研究报告和北京大学廉政研究中心主任李成言估算我国外逃贪官数量在万人以上这充分说明我国仍需进一步加强反腐败惩治制度建设中的国际交流协作。

三、地方政府如何反腐——基于制度创新的视角

我国地方反腐败制度体系的构建者就是各级地方政府，它们对于反腐败制度的建设是我国反腐建设工程中的关键环节，是反腐败建设获得成功的有力保障。当前，我国处于经济社会转型期地方政府也需要与时俱进地对反腐败有关制度建设进行创新，形成一批从源头上治理腐败的体制和机制。基于此，本文总结了一些政府从制度层面上进行反腐败建设的创新举措，为从总体上构建科学完善的反腐败制度体系提供借鉴与参考。

（一）廉政风险防控制度建设

廉政风险防控管理是近年来我国预防腐败过程中探索出来的一项管理创新［9］。其源于北京市崇文区2007年推行的“廉政风险防范管理”。廉政风险防控制度就是找出政府官员在平时工作或生活中可能出现腐败问题的地方，通过实施科学有效的预防举措，努力将腐败的苗头在萌芽状态消除干净。廉政风险防控制度建设重点要抓好“预”和“防”两部分的结合。“预”就是要根据现在腐败现象发展变化的趋势和规律来推测未来可能产生腐败问题的环节和部门；“防”就是对可能产生腐败问题的环节和部门，拿出针对性的对策和举措，使腐败被消灭在萌芽状态。在“预”的工作中，主要就是要认真寻找可能发生腐败的风险点。首先要清权确权，明确各个部门和岗位的责任，然后通过部门自己寻找问题、同级部门间互相监督找出问题、上级部门领导提出问题和专业组织评审发现问题等多种途径，逐一找出容易产生腐败问题的风险点和环节，进行登记汇总，并且公开公示。

廉政风险防控制度的核心内容就是要妥善处理有关权力风险的事项，通过辨别、分析、防范、管理各类风险点，着重构筑一张严密的权力监控网,监督权力运作的整个过程和各个细节，从而发挥有效预防腐败的作用。推进廉政风险防控制度建设，就是要用发展创新的思路和不断改革的头脑，努力实现从“宏观”到“微观”、从“指导”到“操作”的动态管理，在实践中探索发现防范腐败的新方法和新策略。

（二）防止利益冲突制度建设

防止利益冲突制度是指通过合理的权利设置和利益安排，来防止政府行政人员的个人利益与其所代表的的公共利益发生矛盾冲突时，出现行政人员为了个人利益损害公共利益的以权谋私的现象，从源头上预防腐败现象的发生。利益冲突是地方政府部门中许多腐败问题产生背后的一个共同的罪恶根源。腐败的滋生就是各种私欲与权力的膨胀，而公私利益冲突更是激发了这种膨胀的扩张，利益冲突被认为是官员谋取私利的滋生土壤和腐败产生的潜在源头。因此，作为国家反腐败制度体系建设的重要支撑的防止利益冲突制度的建设，是反腐败制度建设的一大创新举措。

当前，进一步开展地方政府的防止利益冲突制度建设，需要完善制度的针对性和有效性。防止利益冲突制度主要是通过利益回避和利益公开两大关键环节的建设来实施的。防止利益冲突制度建设要重点做好两大创新：一是利益回避制度创新。通过制度创新使地域回避、任职回避和公务回避等落到实处。通过利益回避制度创新建设有助于将私欲、贪婪等影响公职人员作出公平准确决策的因素予以排除。二是利益公开制度创新建立和完善财产申报公开制度、不动产登记制度以及领导个人事项填报制度是利益公开创新的难点和重点。当前地方政府完善财产申报公开制度就需要从加强其法律地位入手，使领导干部财产公开的范围不断扩大和财产申报的种类不断增多严厉打击虚报拒报的行为，使得财产申报公开制度确实成为一种制度常态。

（三）行政问责制度建设

行政问责制度是指特定的问责主体要求政府部门及其工作人员对自己应承担的职责和履行的义务负责，对其实施的后果追究其责任的制度行政问责制度的本质就是将行政权力与责任紧密联系起来，通过对权力的制约、监督、校正和追责，增加各级地方政府公职人员勤政廉政的责任意识和依法行政的法律意识。建立行政问责制度可以有效对政府的的行政权力进行制约，对行政责任进行追究，这也顺应了建设人民满意的责任政府、廉洁政府的时代要求。因此，行政问责制度建设已经成为目前各级地方政府反腐败制度建设的重要方向。

行政问责制度建设的创新关键点至少应该包括以下两个方面，一是制定和落实重大腐败案件责任倒追制。在十八届中央纪委三次全会上，国家领导人传达了要采取措施完善和落实党风廉政建设责任制的会议精神。对发生重大腐败案件和严重违纪行为的地方、部门和单位，实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。这是强化反腐败体制机制创新和制度保障的重要举措；二是建立和完善异体问责制。当前我国各级地方政府推行行政问责制度建设的关键在于构建一个全方面的问责体系，落实行政问责主体的多元化。［10］这就需要加强人大监督问责机制、司法问责机制和公众问责机制的建设，从而实现监督主体的多元化，来配合专门的监督机构，建起一个全面的监督问责体系。

四、尚需深入研究的几个重要问题

根据中国矿业大学（北京）廉政研究中心执行副主任刘金程副教授在2015年全国MPA“混合研究方法”师资培训班研讨会中的发言和作者提供的有关数据［11］，笔者认为，在研究地方政府反腐制度建设和创新研究的过程中，以下几个问题需要学界同行共同深入研究：如何测量腐败指数和治理有效性指数？当前有关指数的测量方法是否需要进一步改进？有没有可靠的数据证明当前腐败最主要的形式是什么？腐败更严重了还是减少了？主要是哪些人在搞腐败？为什么这些人会腐败？其根源何在？地方政府如何建立与中央政府相呼应并适合地方政府实际和具有实效的反腐体系?为让学界与反腐机构建立一座互惠的桥梁，研究以上问题是否需要一种将定性与定量数据有效整合的混合研究方法？·

［1］（美）亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：三联书店，1988.54.

［2］郑利平.腐败的经济学分析［M］.北京：中共中央党校出版社2000.120-130.

［3］（美）布坎南.寻求租金和寻求利润［J］.经济社会体制比较，1988 （6）:52.

［4］汪淑珍，王家峰.地方政府寻租性腐败现状分析［J］.北京科技大学学报（社会科学版），2008，（3）：43-44.

［5］俞志.论市场经济体制下的政府干预［J］.福建师范大学学报（哲学社会科学版），1996，（3）：3-4.

［6］杨邵华.把权力关进制度的笼子里：中国特色反腐倡廉制度创新研究［M］.北京：中国方正出版社，2013.

［7］李龙凤.当前地方政府反腐制度建设研究［D］.云南：云南大学2012.

［8］刘小炜.我国县级政府预防腐败机制研究——以甘肃H县为例［D］甘肃：兰州大学，2014.

［9］张增田.廉政风险防控管理：适应当下中国反腐败环境的管理创新［J］.广州大学学报(社会科学版）2011，（9）：5.

［10］叶先宝,薛琳.异体行政问责制［A］.倪星，肖滨.中国廉政制度创新研究［C］.广州：中山大学出版社，2012.126-127.

［11］刘金程.Can punishmentstop corruption in China？［R］.2015年全国MPA“混合研究方法”师资培训班研讨会，2015.

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