重大行政决策中公众参与问题及对策<br/>——以5·16邻水县事件为例

重大行政决策中公众参与问题及对策
——以5·16邻水县事件为例

2015-02-12高谭媚四川大学法学院四川成都610207

天水行政学院学报 2015年4期

高谭媚（四川大学法学院，四川成都 610207）

重大行政决策中公众参与问题及对策
——以5·16邻水县事件为例

高谭媚（四川大学法学院，四川成都 610207）

公众参与重大行政决策是推动科学、民主决策的重要途径，但是在5·16邻水县事件中，政府作出重大行政决策未遵循公众参与原则，公众表达诉求脱离了理性的轨道。5·16邻水县事件反映出重大行政决策中公众参与存在三个主要问题：缺少公众参与、对话能力失衡、信息公开滞后。要解决这些问题，最根本的是要处理好重大行政决策与公众参与的关系，提升公众对话能力；同时，面对不同的利益诉求，不能被舆论“挟持”。

邻水县事件；重大行政决策；公众参与；对话能力

重大行政决策中的公众参与是指决策者作出重大行政决策须经过与公众互动，公众在整个决策过程中拥有知情权和话语权等参与性权利，能自由地表达自己的立场、建议和意见，能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动［1］。公众参与不仅指公民个人的参与，还包括社会组织的参与。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》将公众参与确定为重大决策的必经程序［2］。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”［3］。公众参与在重大行政决策程序中占有重要地位，是重大行政决策过程中必不可少的程序，对于科学决策、民主决策具有重大意义。然而，在5·16邻水县事件中，先是政府作出重大行政决策未遵循公众参与原则，再是公众参与脱离了理性的轨道。要使公众参与在重大行政决策中发挥应有的作用，必须处理好重大行政决策与公众参与的关系。

一、5·16邻水县事件始末

（一）事件缘起

达渝城际铁路，又称达渝客运专线，是连接川渝陕三省市的重要建设项目，将成为连接重庆、成都、西安西部三座核心城市的重要铁路。达渝城际铁路共设计了东、中、西三套线路方案，分别是“达州经大竹经邻水至重庆”的东线方案，“达州经渠县经广安至重庆”的西线方案，“达州沿既有襄渝线通道经华蓥至重庆”的中线方案［4］。

2014年10月15日，四川省达州市交通运输局在其官网发布名为“达渝城际铁路预可行性研究报告初审”的新闻，文中称“达渝城际铁路是成渝城际铁路和重庆至西安客运专线的重要组成部分，项目起自四川省达州市，向西南经达州市大竹县、广安市邻水县至重庆市，线路全长205.65公里。”［5］从该表述中可以看出，达州市已经将达渝城际铁路与设计方案中的东线方案相等同。广安市的态度截然相反，2015年5月7日，四川省广安市发改委在广安市政府官网回复市民的留言称：“我们认为西线方案连接达州、广安、重庆三大城市，更符合项目功能定位，

方便沿线城市人口出行，更有利于带动地方经济和旅游业发展。鉴于达渝城际铁路项目线路具体走向布局对促进我市经济发展和铁路建设至关重要。经市委、市政府研究，明确提出我市只接受西线方案（达州经渠县经广安至重庆）为达广渝城际铁路项目线路具体走向方案。目前，我们已向省发改委正式上报了将西线方案（达州经渠县经广至重庆）作为达广渝城际铁路项目线路具体走向实施方案的建议意见。我们特在广忠黔铁路选线中予以解决邻水无铁路通过的问题。”［6］5月11日，达州市交通和运输局在达州市政府官网回复市民留言时的回答与其之前新闻发布的内容基本相同：“拟建达州-大竹-邻水-重庆城际铁路预可研报告已通过达州、广安两市初步审查。线路全长205.65公里，拟按客专双线时速250公里设计。目前正在抓紧开展前期工作。”［7］

两市官方截然不同的答复让人们陷入困惑，也因此引起了舆论纷争。支持东线方案的群众认为邻水县资源丰富却没有铁路，这对邻水县的发展很不利，邻水是广安市的一部分，广安市却在没有考虑邻水发展和群众意见的情况下就明确表示不支持东线方案损害了邻水人民的利益；支持西线方案的群众则认为广安是广安市的中心，只有广安市发展起来了整个广安才能得到更好的发展。

（二）事件概况

为表达达渝城际铁路过境邻水县的诉求，5月12日晚，邻水县部分居民聚集在黄桷树公园附近签名支持东线方案。5月16日上午，部分群众自发在邻水县城聚集游行，并引发围观，聚集超过八个小时［8］。当晚21时30分左右，部分聚集群体开始冲击民警警戒方阵，并烧毁一辆救护车辆和两辆社会车辆，造成30余名干部民警和38名围观群众受伤。23时30分，广安市公安局现场指挥部强制带离了40余名涉嫌扰乱秩序、堵塞交通、损坏财物的人员。次日下午4时30分，沪蓉高速公路邻水西出口又出现大量人员聚集，并有30余人持械叫嚣挑衅。在对聚集人群劝离无效的情况下，邻水县调动警力赶赴现场强制带离情绪激动的20余名挑头闹事人员，并劝离大部分围观群众［9］。

5月18日，四川省发改委铁路建设办公室发布通告称：达渝城际铁路目前尚处于前期研究阶段，还未纳入省级和国家规划，待获得国家正式批复后，线路走向等问题才进入讨论，届时四川省人民政府与有关方面将组织设计单位开展研究和广泛听取各方面包括沿线地方群众在内的意见［10］5·16邻水事件暂时告一段落。

二、邻水县事件反映出重大行政决策中公众参与存在问题

（一）封闭式决策缺少公众参与，导致决策缺乏群众基础

广安市发改委在广安市政府网站上发布的回复代表广安市政府，而该回复中称，“经市委市政府研究，明确提出我市只接受西线方案（达州经渠县经广安至重庆）为达广渝城际铁路项目线路具体走向方案。目前，我们已向省发改委正式上报了将西线方案（达州经渠县经广至重庆）作为达广渝城际铁路项目线路具体走向实施方案的建议意见。”［11］从这段文字中可以得出以下三点信息：第一，广安市政府已作出决策——只接受西线方案；第二，该决策已经上报四川省发改委第三，该决策是经市委、市政府研究后作出的。

从这三点信息中又可以看出三点相应的问题首先，广安市的该决策虽然只是广安市向省上提出的决策建议，还不是高铁路线的最终决策，但是却代表着广安市的最终决策；其次，该决策影响着上级政府的最终决策；再次，该决策在未经过公众参与的情况下，只是经过市委、市政府研究后就作出，属于封闭式决策，违背了公众参与原则。即使该决策被证明是经过市委、市政府充分研究论证，参考了大量数据，考虑了多方利益甚至还有专家论证，“充分为百姓着想”，政府也不能想当然地认为自己的决策就是代表民意，缺少了公众参与，公众可能“不领情”［12］。

（二）公众与政府对话能力失衡，导致其选择极端方式

人大代表建议、政协委员提案、信访、听证网上留言提议等是公民表达民意的传统途径，但为何公众不愿选择这些“正常”的途径，而是通过集体“散步”等方式引起关注？从“前车之鉴之中也许能得到一些答案：首先，“发声困难”人民代表“集体沉默”。在2007年厦门PX项目事件发生之前，105名全国政协委员联名提案反对PX项目落户厦门海沧，未能得到响应，而人大代表更是从未发表意见，最终厦门市民采用短信QQ传播信息号召集体“散步”的方式取得了国务

院的关注［13］。其次，听证会代表是政府的代表而非人民的代表，“涨价听证会”，听证必涨价。2006年北京市召开出租车涨价听证会，此前各大媒体的随机采访都表明70%左右的出租车司机和公众不赞成涨价，而听证的结果却是56%的“人民代表”赞成涨价，据此出租车价格“顺利”提高［14］。

通过这些传统的方式，公众难以取得与政府平等的对话地位与对话能力，公众也意识到过于分散的声音对政府难以产生足够的影响［15］，因此公众不得不吸取“教训”，采取“足够吸引决策层注意力”集体行动方式来表达民意。

（三）政府决策信息公开滞后，致使公众获取信息不充分

政府信息公开是重大行政决策中公众参与的基础和保障，对公民充分行使公众参权具有重要的意义。在5·16邻水县事件发生之前，达州市政府与广安市政府先后发布了截然不同的信息，成为事件的导火索。在事件发生之后，四川省发展改革委员会铁路建设办公室又发布通告称，该路线目前尚处于前期研究阶段，还未纳入省级和国家规划，对之前两市政府发布的信息进行了否认。市发改委在市政府网站上回复市民留言，其代表的是政府，回复内容代表的是政府的决议，先后三条不同的信息，不仅看出政府发布信息的不严谨，更是给民众留下了一个政府政策朝令夕改的不好印象。政府公信力是政策执行力的一大基础，如果政府失信于民，民众也会对政府失去信任。从另一个角度讲，政府决策信息未及时公开，公众未能及时准确获取决策信息，属于人为地对公众参与设限。

三、公众参与重大行政决策的重要意义

（一）有助于兼顾各方利益，减少决策失误

兼听则明，重大行政决策仅依靠政府、专家是不够的，立场不同，所考虑的利益也有所不同，因此必须加强公众参与，集思广益，让民众充分表达自己的利益诉求。在公众参与之下，各方意见和利益诉求得到充分表达，为决策者提供了更全面的信息，而决策者更加全面地考虑决策中的各项因素，更加慎重地做出决策，这就有助于增强决策的科学性，减少决策失误。

（二）有助于利益诉求的充分表达，疏导社会矛盾

水能载舟亦能覆舟，重大行政决策必须考虑公众的意见，同时，对于民众的意见只能采取疏导的方式，不能采取封闭式决策。重大行政决策利益涉及面广，难免会出现利益冲突的情况，如果能够让公众广泛参与其中，了解整个决策形成过程，将使公众的利益诉求得到充分表达，不仅可以使决策者更加科学地作出决策，还可以起到疏导民意的良好效果。并且，通过参与整个重大行政决策过程，不同利益诉求团体之间不断磋商相互达成共识，使决策更具有民主性和可行性拥有广泛群众基础的重大行政决策比闭门造车产生的决策更能顺利实施，有利于减少社会矛盾维护社会稳定。

（三）有助于加强社会监督，推进责任政府建设

落实重大行政决策中的公众参与，是行政管理体制改革的重大举措之一。将重大行政决策过程置于“阳光”之下，让公众进行参与和监督有助于提高政府的责任意识，使之慎用手中的权力，实实在在为人民服务，建设人民满意的责任政府，这也是政府治理法治化的题中应有之义。

四、重大行政决策须处理好与公众参与的关系

（一）公众参与是重大行政决策的必经程序

2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提出，“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也提出，要“把公众参与、专家论证、风险评估合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。重大行政决策作出前必须保障公民的知情权和公众参与权，应当让公民充分参与其中以促进科学、民主决策。在邻水县事件中，为什么广安市的高铁路线决策者在决策前不贯彻公众参与原则，而要等到邻水县事件发生之后才说“路线尚未定论”？

某些地方政府的规定中不同程度地忽略了公众参与作为重大行政决策必经程序这一原则。比如广州市规定向社会公开征求意见须经政府同意并且只有经由政府如此筛选后公布的，公众才提出意见和建议。试问政府不同意向社会公开征求意见难道公众就不能参与？四川省也规定向社会公开征求意见由决策起草部门视决策需要而定同时还规定公民、法人和其他组织可以直接向政

府及其工作部门提出决策建议。四川省的这一规定一定程度上弥补了广州市的规定中只有政府同意公众才能参与这一缺陷，但是还存在一些缺陷：是否向公众征求意见由决策者决定，会使得公众参与显得被动而消极，如果决策者处于自身利益考量不愿让公众知悉决策内容就可以以“决策需要”为由拒绝公众参与，这会使得权利滥用的可能性增大；虽然该规定同时赋予公民、法人、其他组织主动提议权，但是由于过于被动，很难取得与政府平等的对话地位。因此，各地方政府在制定“重大行政决策程序规定”时应当注意将公众参与规定为重大行政决策的必经程序，这并不是说所有的重大行政决策都要采取各种方式实现公众参与，而是根据重大行政决策的利益涉及面等因素考虑采用何种公众参与方式，以达到实现公众参与和控制决策成本的均衡。关于公众参与的强度，笔者会在下文中具体分析。

（二）完善利益诉求的有序表达机制，提升公众对话能力

1.完善公众参与方式。目前各地方政府出台的“重大行政决策程序规定”基本保持“一致”——公众参与方式基本相同，主要包括：媒体公示、听证会、座谈会、论证会、问卷调查等。媒体公示是政府最常用的一种方式，但是公示最大的弊端就在于容易流于形式。听证会、座谈会、论证会等方式最容易出纰漏的环节在于参与代表的产生，如果沦为政府为自己决策找依据的场所则公众参与毫无意义。真正的公众参与不是在政府网站或者展厅搞个公示就行了，而是要通过各种方式相结合更全面地吸收公众参与。厦门PX项目事件中，厦门市政府采用了公众座谈会的方式，公众代表是通过随机摇号产生，摇号由小朋友操作，并有反对代表现场监督，电视直播摇号全过程，而公众座谈会也是面对媒体全程开放，这些努力让市民逐渐打消了“政府会暗箱操作”的疑虑，其客观公正获得了公众的广泛认可。

可见，完善利益诉求的有序表达机制的重点不在于一定要“发明”或“创新”出新的公众参与方式，而在于完善现有公众参与方式，使得现有的公众参与方式发挥其应有的作用。

2.划分公众参与强度，兼顾效率与公正。所谓公众参与的强度是指决策中公众参与的广度和深度，并非公众参与的强度越大，决策效果就越好。影响公众参与强度的因素主要有：政府信息公开程度、决策事项的专业程度、利益涉及面广度一般来说，如果行政决策事项越专业，公众参与强度就越小，此种情况下如果非要增强公众参与强度，首先要花费不少的时间和资源去使非专业的公众学习专业知识，加大决策成本，甚至得不偿失。

笔者认为应当以决策事项的专业程度决定公众参与的强度和方式：第一类是专业性较强的决策事项，普通公众不具备此种专业知识，因此应当更注重专家的参与，而公众主要关注程序性问题，比如决策是否遵循法定程序、专家挑选是否合理，保证决策至少在形式上具有合法性；此类事项至少应当采用媒体公示的公众参与方式，充分保障公众的知情权。第二类是专业性较弱的决策事项，普通公众均具备一般的知识能力，因此应当适当加强公众参与的强度，除采用媒体公示方法还可采用听证、座谈会、民意调查等深入的方式第三类处于中间位置，决策事项有一定的专业性并非“世人皆知”但也并非“束之高阁”，因此公众参与强度可以视利益涉及面广度而定，涉及利益较大的公众参与强度也应加强，除采用媒体公示方法，还可采用听证、座谈会的公众参与方式。

（三）注重决策前公众参与，疏通决策后公众参与

将公众参与作为重大行政决策的必经程序侧重的是在决策作出前的公众参与，而对于决策作出后是否还能进行公众参与主要有两种对立观点第一种观点认为公众参与不应限定于决策之前在决策之后公众只要认为决策存在问题都可以进行参与，以促成政府修正不足之处。第二种观点认为不应当允许决策后公众参与，事后撤销决策不仅会损害政府公信力，也是对决策成本的浪费。

笔者赞同第一种观点，原因如下：第一，如果决策前进行公众参与，决策后再次引起争论然后将决策撤销，一定程度上会对政府公信力和决策前公众参与效力造成损害，但是，不能因为这样就放任错误决策的继续执行，重大行政决策关系广大人民群众的切身利益，如果放任不管后果将难以估计。第二，如果决策前是严格贯彻公众参与原则，那么决策后又被公众否定的可能性将大大降低。第三，决策后允许公众参与是对公民监督权的保障，是督促政府正确行使决策权的重

要途径。因此，笔者认为，鉴于我国目前仍处于落实重大行政决策中公众参与原则的初探阶段，应当允许重大行政决策作出后公众进行参与，待决策过程中的公众参与机制建设较为完善之后再逐渐对参与方式、参与效力等加以限制，而不能剥夺公民的监督权。

决策之后进行公众参与，促使决策者修正了最初的不当决策，最典型的例子是厦门市海沧PX项目事件。在该事件发生之时，PX项目选址决策已定，但是当地居民认为该项目临近人群密集区域，会对居民造成健康影响，因此纷纷反对，最终决策者通过网上收集民意以及市民座谈会等公众参与形式充分讨论该项目后，改变了最初的决策。在邻水县事件中，广安市作出选择西线方案的决策前未经过公众参与，在其决策之后，如果不允许公众表达自己的意见则会带来更大的社会问题，因此，应当允许决策之后的公众参与，让决策经得起群众的监督检验，让政府不当的决策及时改正。

（四）重大行政决策不能被舆论“挟持”

由于重大行政决策涉及利益面广，不同的利益群体之间存在不同的利益诉求甚至出现冲突的情况在所难免。公众参与有助于增强决策的民主性和科学性，但决策者还须把握其他方面的因素，不要被舆论“挟持”。不要被舆论“挟持”的意思并非是指公众参与对重大行政决策产生不了影响，而是指重大行政决策在尊重民意的同时还须尊重科学，权衡区域内整体利益，着眼于长远，“不管各地政府如何‘公关’，高铁规划环节必须保证合法而廉洁”。达渝城际铁路的路线规划除了要考虑沿线人民的利益诉求，还要考虑线路的安全性、科学性，除了考虑邻水县群众的利益诉求，还要考虑其他路线沿线群众的利益诉求，不能说邻水县群众说铁路一定要从邻水过决策者就一定要满足邻水县群众的要求。高铁规划出现“纷争”的情况并不少见，例如湖南省邵阳和娄底两市争沪昆高铁，荆门和荆州争沪汉蓉高铁。偏听则暗，政府还须充分考虑各方意见、权衡利弊。并非作出与公众意见不一致的决策就认为政府没有做到对人民负责，真正的责任政府是可以作出与公众意见不同的决策的，但是必须对此作出合理解释并有足够的依据证明决策的合理性和合法性。

结语

邻水县事件中群众表达自己利益诉求的方式可能有所偏离理性的轨道，但是也让我们看到了公众参与的无奈：单个公民的力量微薄，只有靠群体才勉强取得可以与强大的政府公权力对话的地位。邻水县事件或许是一个警示，警示政府须尊重公众参与，尊重公民的意见，对人民负责要使公众参与真正发挥实质作用，最根本的或许还是使公众取得与政府平等的对话地位和对话能力。防民之口甚于防川，维护社会稳定不能局限于消极禁止，应当允许民众适当宣泄自己的情绪表达自己的公共议题意见，充分保障公民的知情权，而不是因噎废食、一味封锁消息。·

［1］朱海波.“论中国行政决策程序中公众参与的理论脉络、宪法基础及立法原则［J］.甘肃行政学院学报，2013，（2）.

［2］姬亚平.“行政决策程序中的公众参与研究”［J］.浙江学刊，2012 （3）.

［3］程琥.“公众参与社会管理机制研究［J］.行政法学研究，2012，（1）.

［4］蔡定剑.“公众参与与政府决策［J］.三月风，2011，（1）.

［5］黄小勇.“政府如何在公众参与环境中有效决策［J］.管理观察，2011 （6）.

［6］莫文竞.“基于参与主体成熟度的城市规划公众参与方式选择［J］城市规划学刊，2012，（4）.

［7］杨宇，姚倩.公共参与公共投资建设项目的决策成本分析［J］.科技进步与对策，2011，（13）.

［8］杨宇，余波.公共投资建设项目决策中的公众参与方式研究［J］.科技进步与对策，2010，（19）.

［9］陈军平，马英娟.行政决策中的公众参与机制［J］.中国行政管理2009，（1）.

［10］竺乾威.“地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例［J］江苏行政学院学报，2007，（4）.

［11］杨宇，谢琳琳.等.公共投资建设项目决策中的公众参与机制［J］重庆建筑大学学报，2006，（2）.

［12］戴雪梅.和谐社会与公众参与问题研究［J］.求索，2006，（8）.