我国国家治理现代化的进路——基于国家自主性理论分析

姚振（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东 日照 276826）

我国国家治理现代化的进路
——基于国家自主性理论分析

姚振（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东 日照 276826）

十八届三中全会以推进国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革的总目标。国家治理现代化问题成为中国当前发展亟需解决的问题。国家自主性理论对当下我国推进国家治理现代化提供了某种理论依据和思路启示。本文拟从国家自主性的独特视角提出推进我国国家治理现代化的进路思考。

自主性；国家治理；现代化；限制权利

改革开放三十多年来，我国取得了一系列显著的成绩，但也出现了许多问题，这些问题不及时解决，不利于我国的现代化建设,“中国梦”也将仅仅停留在梦的阶段。问题倒逼改革，中央在十八届三中全会上提出了“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，确定了未来社会主义建设的整体目标和宏伟蓝图。治理体系的完善和治理能力的提高在一定程度上取决于国家自主性的强弱。国家自主性的强弱反映了国家与社会关系的不同状态，将国家自主性保持在合理的范围内是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。

一、概念厘清：国家治理现代化的解读

十八届三中全会将推进国家治理现代化纳入全面深化改革的总目标，不仅是建设中国特色社会主义现代化国家的必然要求，也体现了我党关于中国特色社会主义制度的重大理论发展和理论创新。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国所要实现的国家治理现代化是从属于社会主义的，因此我国实现现代化所走的路绝不是西方国家曾经走过的——对内剥削、对外掠夺的资本主义现代化道路，这种现代化在本质上是血腥和暴力的，是与社会主义水火不相容的。中国的国家治理现代化，走的是社会主义的道路，“是根植于中国大地、反映中国人民意愿、适应中国和时代发展进步要求的科学社会主义，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路。”［1］我们必须坚定不移地走中国特色社会主义现代化道路，具有坚定地道路自信。

中国国家治理的现代化是继工业、农业、国防和科学技术四个现代化之后的第五个现代化，它的提出体现了我党关于现代化问题的认识更进一步。现代化是一个历史过程。在这一历史过程中，人们最直观的感受大多是器物层面的现代化，最开始提出的“四个现代化”实质上是器物的现代化，是生产力和物质基础的层面上的现代化；国家治理的现代化实质上是政治制度现代化的问题，是在上层建筑和思想文化意识形态的层面上的探索，它更强调先前被忽视的现代化内在的价值和精神。因此，在推进国家治理现代化进程中，一定要高度重视其内在的核心价值理念，将社会主义核心价值观贯穿于“现代化”的全过程中，使中国特色社会主义现代化进

程在器物、制度和文化三个层面上齐头并进。国家治理现代化的实质就是实现国家和社会的协同共治，它包括国家治理体系现代化和治理能力的现代化。

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［2］中国共产党旗帜鲜明地指出中国国家治理体系是由各种制度相互协调、有机结合的统一整体。现代社会处于高度分工和利益分化的状态，人们的需要和诉求多种多样，各个利益主体为了追求自身利益的最大化，在治理过程中纷纷支持或采取有利于己方的措施，从而导致国家治理的“碎片化”，阻碍国家现代化的进程。中国国家治理体系在强调党和政府在多元共治中的核心和主导地位之外，还重视市场与社会在国家治理中的协调作用。它既吸收了西方治理理论的灵活性、包容性和公众的参与性，又克服了由于治理主体的多元化而导致治理活动的碎片化，使得治理实践得以有效、持续、健康地发展，这点是与西方治理理论的根本区别。

“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”［3］“国家综合治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体”［4］。随着改革开放的深入和经济全球化的发展，国家治理面临各种各样的挑战和复杂多样的问题。这些挑战的应对和问题的解决需要在国家治理的过程中通过科学决策和高效执行来实现，在最大限度地实现社会经济效益的基础上，促进社会的稳定和发展。国家治理能力的现代化意味着要将中国特色社会主义制度优势转化为治理国家的效能。国家治理能力现代化的重点是处理好政府、市场与社会的关系，让各种治理主体在多元治理中迸发出生机与活力，充分调动各治理主体的积极性，推动中国特色社会主义事业的发展。

国家治理体系现代化和治理能力现代化的关系是结构与功能的关系。国家治理体系解决的是国家治理的制度性框架问题，它构成了国家治理的“骨骼”；国家治理能力则是为了解决将国家治理体系的独特功能转化为治理国家的效能问题，它构成国家治理的“血肉”。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，国家治理体系的完善与国家的治理能力提高，是一个硬币的正反两面。只有推进国家治理体系的现代化，才能实现国家治理能力的现代化；反之，国家治理能力的提高有助于国家治理体系的完善。在实现国家治理体系和治理能力的现代化进程中最为关键的一环是保持政府的权威。现代社会中一个有权威的政府是一个具有公信力的政府，是一个清正廉明的政府因此必须全面推进依法治国，建设社会主义法治中国。加强法治建设的同时让人民监督政府，防止权力的腐败，让权力在阳光下运行，只有这样才能保持政府的人民性，政府才能真正为人民服务，才能最终实现“国家治理体系和治理能力的现代化”。

二、理论诠释：国家自主性的相关思想

国家自主性是指国家作为社会公共利益的代表，独立于社会各利益集团之外，拥有自己的利益和喜好，可以为实现社会公共利益而排除外界干扰自主行事。国家具有了自主性，才可以作为协调缓和社会各种关系矛盾的第三方力量出现。

国家自主性的概念最早可以追溯到黑格尔在《法哲学原理》中国家与社会关系的论述：“国家具有特定的、自在自为地存在进程。”［5］这是黑格尔对国家自主性的早期探索。黑格尔认为国家是绝对精神的自我实现，他从精神合理性的角度论证自己的国家观。马克思在对黑格尔法哲学的批判中形成了自己的国家学说。在分析公共利益与特殊利益的矛盾基础上提出了“国家相对独立性”他认为“正是由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体的形式。”［6］马克思认为法兰西波拿巴主义就是典型的自主性国家，波拿巴运用手中的行政权控制住议会的立法权，将资产阶级的政治统治权力集于自身。波拿巴主义挑唆资产阶级和工人农民相互对抗，在对抗中，国家作为独立的第三方力量出面调停，保持各方力量的暂时平衡。

在继承马克思恩格斯国家自主性理论的基础上，西方马克思主义者从不同的角度研究和发展国家自主性理论。新马克思主义学派试图从统治阶级与国家的关系的角度来界定国家自主性，认为国家自主性是一种相对的自主性，国家自身具

有一种相对的自由，国家通过凌驾于社会之上的地位来调和社会内部的各种冲突。他们的理论分析属于“社会中心”的研究范式，认为国家是社会的国家，国家机构及其官僚不可能反对统治阶级的根本利益，最终国家还是要服务于统治阶级的利益，因此仅具相对意义的自主性。回归国家学派借鉴和吸收了新马克思主义国家相对自主性理论和韦伯的强制力国家观，突破了传统国家理论的思辨性，开创“国家中心”的研究范式，在经验和实证的基础上研究国家自主性，试图“重新找回国家”。他们将国家视为一个具有独立利益的自主行为主体具有潜在的完全自主性。国家具有自身的利益和逻辑，它在一定程度上按照自己的偏好和行为方式来贯彻自己的意志，并以此来对国家进行管理。国家的自主性决定了它的政治统治和社会管理职能，在形式上要以保障和维护整个国家与社会的整体利益为目标。新国家主义重新审视国家与社会的关系，批判回归国家学派的“国家中心”研究范式，认为国家是独立的行动者，具有不受任何组织干预的自主性，国家并不必然“反对”社会，国家与社会之间存在着共生互动的关系，现代国家更倾向于与其他权力团体共同建立竞争与合作的关系，以此推动国家的稳定与发展。

从黑格尔、马克思、恩格斯，到新马克思主义学派，到回归国家学派，再到新国家主义学派，关于国家自主性问题的内涵和研究层次逐渐丰富，共同推动了国家自主性理论的发展。在当今社会，尤其是对于现代国家来说，国家自主性应包括两部分，一部分是对公共利益的追求和维护，另一部分是实现公共利益的能力即国家能力。两者紧密相关，对公共利益的主张为国家能力提供价值指导，国家能力则保障公共利益的实现。国家自主性正是在二者交融中得以实现和发展。国家能力在国家自主性中居于基础性地位，公共利益是否能够实现关键在于国家能力的强弱。国家能力主要包括汲取能力、强制能力、调控能力、合法化能力。汲取能力体现在国家从社会中汲取原料、人和税收等资源，在对税收资源的汲取中不仅包括税收资源的增加，还包括对税收资源的再分配。税收资源是一个国家生存发展的基础，任何一个国家要维持正常的运转，必须有充足的税收资源。强制能力则是国家为落实自己制定的政策方针的威慑能力，依靠监狱、警察和军队等暴力机关维护国家秩序。调控能力是国家根据市场发展态势，通过宏观调控，优化资源配置，推动、引导市场发展，维持总量平衡，为社会提供更好的公共服务。合法化能力即大众对国家方针政策的认同能力，中国共产党领导中国人民取得了新民主主义革命的胜利，获得了广大民众的认同，借以取得执政的合法地位，改革开放后合法化更多地要依靠国家的实际表现和绩效。

由于政府可分为中央政府和地方政府两个层级，因此这些能力相应地分为中央和地方两个层次，这些能力的高低取决于中央与地方的关系变化。我国的国家政权本质上属于中央集权，随着经济全球化的发展，中央向地方分权是当今世界公共行政改革的共同价值取向，但政体的中央集权性不会发生变化，地方政府只能在维护中央统一权威的基础上进行自主创新，保持相对自主性尽管中央政府与地方政府实行分税制，财权上收事权下放，但地方政府所得税收却难以支持其提供公共服务的日常开支，只能寻找体制外的资源地方债和土地财政的出现就是地方政府寻找体制外资源的一种方式，这些方式在提高地方政府收入的同时，也带来了严重的政府信任危机，地方政府的合法性岌岌可危。以法律制度的形式合理划分中央和地方的权限职责迫在眉睫。中央政府从宏观公共利益出发进行顶层设计，制定路线方针、政策。地方政府在兼顾本地实际的前提下执行中央的制度设计，为人民谋福利。国家也就获得了人民的认可，国家自主性也就通过国家的权力组织的合理运作得到了加强。

三、路径选择：国家自主性下我国国家治理现代化的进路

（一）把权力关进制度的笼子里，使专断性权力得以抑制

所谓权力，应当是一种驱使别人实施某种行为或者不得实施某种行为的强制力。权力天然就有被滥用的属性，“权力有一种本质会强化当权者骄傲自大，贪图名利的思想，使其堕落。”［7］权力一旦被滥用就成为专断性的权力，历史经验证明专断性的权力会导致社会贫富分化，激化社会矛盾，不利于国家的稳定及发展，因此必须对专断性的权力进行制约：把权力关进制度的笼子里。

“把权力关进制度的笼子里”在当前中国实质

上就是实行依法治国，让权力在法治的轨道上运行，依法行使权力，依法保护权利，依法限制权力。国家治理体系与治理能力现代化目标的最终实现也迫使政府实行依法治国。依法治国的前提是科学立法。改革开放三十多年来，虽然我国建立了较为完备的法律体系，但多半法律是由行政主管部门先行起草，经国务院法制办审查，然后由国务院上报全国人大审定成为法律。而行政法规层面，部门立法的比例更高。这些法律在起草开始就带有明显的部门利益，在立法过程中缺乏民主，漠视公民的合法利益，严重侵犯了法律的公正性。因此，应该改变立法由行政部门起草的局面，将立法权还给全国人大。法律的制定最终是需要人们遵守，因此在制定的过程中就应该坚持公开、公正的原则，加强群众的参与度，在立法的过程中进行普法，以便群众更好地接受遵守法律。

加强社会主义法制建设的同时，必须完善法律法规的监督制约机制。邓小平曾指出:“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……。”［8］司法是维护社会公平正义的最后一道屏障。人民可以借助司法机关与政府权力抗衡从而保障宪法允诺的个人自由与权利。司法机关依法独立行使其职权，避免行政权力干预司法显得尤为重要。司法机关的办案独立性是将“权力关进笼子”的重要组成机制。

（二）发展嵌入性自主以增强基础性权力，从而更好实现国家的有效治理

为了实现国家治理体系和治理能力现代化，必须加强国家的基础性权力。单纯地依靠国家自主性或者市场的力量都不能增强国家的基础性权力，只有增强国家在保持自主性的同时，加强同市场的适当联系，发展“嵌入性自主”才能有效地推动国家治理体系和治理能力的现代化。

国家权力可以分为两种：一种专制权力，另一种是国家的基础性权力，即“国家事实上渗透社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。”［9］当前我国“基础性权力”不足，存在着国家在基层社会渗透能力不足、贯彻其政治决策能力低下的现实问题。当下国家基础性权力的增强需要让政治行动主体各方形成一种新的有序竞争的合作博弈方式。在现代化进程中向基层政权提出要求的同时不断地改造着基层政权。一个结构完善、行政高效同时又能随机应变的基层组织体系，为我们应对各种事务的提供保障。只有这样的基层政权才能有效地完成国家交付的具体任务才能在国家现代化进程中，保持社会的安定有序减轻现代化进程中带来的社会震荡。

国家增强基础性权力的同时发展“嵌入性自主”，加强公共部门与私人部门之间的交流合作形成国家与社会的良性互动与沟通，为社会提供更好的公共服务，满足人们的公共需求，同时提高基层政权的合法性。

（三）建设“中性政府”，用以防治“既得利益集团”维护公共利益

改革开放三十多年来，由于制度、体制与机制的不完善、不健全，社会利益逐渐分化，出现了所谓的社会利益集团政治化的趋势，在政治格局与经济格局中形成了庞大的既得利益集团。作为一种政治参与和利益表达的组织，既得利益集团必然会利用他们手中掌握的资源控制、操纵政府及其行为，来维护自己的既得利益，甚至不惜牺牲社会的公共利益，并且日益保守，拒绝任何威胁自身利益的制度变革。

就当前中国的政治现实分析，虽然和平与发展是当今时代主题，但西方敌对势力依然妄图颠覆我国的社会主义政权，政治权力中心借助支配阶级维护、巩固自己的统治地位无可厚非，但这是一种短视行为，长此以往必然会把中国最广大的人民群众置于国家政权的对立面，这样危及政权的根基。新一轮改革，正如习近平同志所言肉都吃了，剩下难啃的硬骨头。国家政治权力中心必须切断与“既得利益集团的”的暧昧关系以“刮骨疗毒”的姿态来彰显维护政权长治久安的决心，将广大人民群众视为自己真正的依靠力量。为此首先需要确立国家利益至上的政治价值推行社会主义核心价值观，将国家利益放在社会各阶层的特殊利益之上，通过政治制度设计保证弱势群体政治权益，在现实生活中畅通弱势群体利益表达途径，真正做到维护弱势群体的政治经济利益。在社会主义市场经济条件下，合理调节各方利益格局，逐步实现社会各阶层在体制内自由积极地参与政治活动。

（四）保持国家自主性的权威性、有效性，提升国家治理能力

从某种程度上说，国家自主性是建立在国家权威的基础之上的，国家政权具有权威的前提是国家政权具有合法性。哈贝马斯认为，国家需要不断地在社会力量中寻找合法性，倘若国家政权在此过程中无法维持有效的规范结构，合法性就出现危机，国家就不能获得足够民众的忠诚支持，认同危机将会出现。国家保持政权合法性首先需要积极培育公民社会，促使各种社会组织积极参与政治活动，从最广大人民的根本利益出发构建国家自主性。只有公民社会组织广泛参与下，才能防止政府滥用权力，保证国家自主性的权威性和有效性，使政府承担其公共责任,真正成为“责任的政府”。

其次在社会生活中形成一种民主化的氛围，促进社会组织的政治、经济的参与程度。同时要制定一系列规章制度把社会组织的行为规范在一定秩序内，使其追求的私利不至于影响到国家和其他多数公众的利益。在政府、市场和社会之间建立一个良性互动网络，充分发挥三方的优越性，逐步形成政府、市场和社会交相互动的局面，并合理分配社会利益。这样，国家在综合各方意见的基础上形成正确的路线、方针、政策，实现对社会的有效治理，在获得民众认可的基础上，巩固政权的合法性，在人民利益的基础上构建国家自主性，提升国家治理能力。·

［1］习近平.道路问题是关系党的事业兴衰成败第一位问题［N］新华日报，2013-1-6（1）.

［2］［3］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］人民日报，2014-1-1（2）.

［4］施雪华.政府综合治理能力论［J］.浙江社会科学，1995，（5）：11.

［5］（德）黑格尔.法哲学原理.［M］.北京：商务印书馆，1962.285.

［6］马克思恩格斯文集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，2009.536.

［7］（日）池田大作，（英）阿·汤因比.展望21世纪:汤因比与池田大作对话录［M］.北京:国际文化出版公司，1985.251.

［8］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.333.

［9］李强.国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢《中国国家能力报告》［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.18.

The Governance Modernization of Our Country Approach——Based on the analysis of state autonomy theory

YAO Zhen （School of Political Science and Public Administration，Qufu Normal University，Rizhao 276826，China）

To promote the modernization of national governance systems and governance capacity to comprehensively deepen the general objective of the reform in the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China.Modernization of governance issues become a problem demanding prompt solution on China’s current development.State autonomy theory in China provided some theoretical basis for promoting the modernization of governance and enlightenment thought.In this article a unique view of state autonomy put forward thinking approach to promoting the modernization of our national governance.

autonomy；governance of state；modernization；restriction of power

D63-3

A

1009-6566（2015）04-0035-05

2015-05-20

姚 振（1988—），男，山东滕州人，曲阜师范大学政治与公共管理学院马克思主义基本原理专业硕士研究生。