人大代表选举的贿选问题及其治理——基于“衡阳人大代表贿选案”的分析

李 峰

2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议，在差额选举湖南省人大代表的过程中，发生了严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件。2013年12月28日，官方正式向社会通报了这一案件的调查处理情况。此后，该案历经纪委调查、检察院立案、法院审理等程序，包括湖南省原政协副主席童名谦等68余人受到刑事处罚，有涉案466人受到党纪政纪处分。2014年11月，中共中央办公厅向全党通报下发《关于湖南衡阳破坏选举案处理情况及其教训警示的通报》，标志着此案已近结束。从衡阳人大代表贿选行为发生到案件处理完毕，此案历时近两年。今天，当重新审视这个人民代表大会制度建立以来最为严重的贿选案件，观察分析贿选案件发生及处理的全过程，我们应当深刻分析人大代表选举过程中贿选现象存在的原因、贿选引出的法律问题以及贿选问题的治理。

一、人大代表选举的贿选原因

选举是一种现代的民主生活，贿选则是这种现代民主生活的一颗毒瘤。贿选行为的本质是金钱政治、权钱交易，是政治腐败的一种形式。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表的选举是这个制度运行的基础性部分。在衡阳人大代表贿选案发生之后，《人民日报》刊文指出“衡阳贿选事件”是对我国人民代表大会制度的挑战。据报道人大代表选举过程中的贿选现象已经不是个案，而是较多的存在，问题的严重性可想而知。〔1〕近年来，人大代表选举的贿选问题在山西的河津和运城，湖南的邵阳，安徽的巢湖，广东的清远和韶关，浙江的松阳、上虞和乐清等地屡现公开披露或举报。其中衡阳人大代表贿选案是涉案人员最多、涉案金额大、性质严重、影响恶劣、且曝光力度最大的一起以贿赂手段进行的破坏选举案件。贿选问题的存在、贿选问题在一些地方尤其突出，其中的原因有个性也有共性，但是共性原因是主要方面。笔者尝试从法律制度、经济利益、社会文化三个层面对贿选的原因进行深入分析。

(一)法律制度层面的原因

人民代表大会制度是我国制度建设的重要内容，在人大代表的选举方面，我国法律既规定了人大代表选举的提名制度和投票制度，也规定了选举的主持机构和监督机构，并且党对人大代表换届选举工作进行组织领导。同时我国《选举法》第55条和《刑法》第256条对在人大代表选举过程中的贿选问题做出了严格处理规定。然而这些看似健全的组织机构和制度却没有能够防止贿选行为接二连三地发生，是不是这些法律规定以及制度本身就存在着漏洞?

1．“变味”的代表候选人提名制度

代表候选人的提名和确定是选举程序中极为重要的一个环节。一个人要当选人大代表，需主要经过两个阶段，一为提名阶段，二为投票阶段。是否能够被提名为代表候选人是能否当选人大代表的前提，投票表决程序则起决定性作用。在代表候选人的提名方式上，我国《选举法》规定了两种方式:一种是各政党和人民团体的提名，通常称为“组织提名”;另一种是选民或者代表十人以上联名推荐候选人，通常称为“十人联名”。同时，《选举法》还规定:“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。”根据全国人大法工委的解释，2010年选举法这一修改的目的是为了更好保证选民或者代表联名提出候选人权利的实现。

诚然，《选举法》关于人大代表候选人提名制度的设计有着良好的初衷。但是，这两种法定并列的提名方式以及提名推荐候选人人数的限额规定并没有起到预期的效果。实践中，“组织提名”占据主导地位，“组织提名”的代表候选人当选的可能性更大，选民或代表联名推荐的代表候选人极有可能成为被差额掉的那部分。因此，能否成为“组织提名”方式提出的代表候选人，是能否成功当选人大代表的重要一步。

在衡阳人大代表贿选案中，湖南省人大常委会决定以贿赂当选的56名省人大代表当选无效，5名未送钱拉票但工作失职的代表，终止其代表资格。从衡阳市省人大代表的构成来看，企业家人士比例最大，其次是国家机关及国家企事业单位工作人员。企业界人士占据衡阳市省人大代表人数的近一半，占据贿选代表的一半以上。〔2〕根据衡阳市人大网报道，2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议，共有527名市人大代表出席会议，此次会议应从93名代表候选人中差额选举产生76名省人大代表。由此可以得出，衡阳市省人大代表人数共计76人，其中贿选代表56人。在这56位被确认当选无效的代表中，有20位来自人大、政府机关、行政机构及国家企事业单位，涉及32位企业界人士。而且如此多的企业界人士当选人大代表并不是个别现象。〔3〕有学者对现阶段我国人大代表构成做过分析。以当今第十二届全国人民代表大会中31个省、自治区、直辖市代表团代表构成情况为例分析，可以看出工人、农民等基层劳动者的数量大量减少;各级官员、企业家已经成为代表的主要来源。其中湖南、辽宁等地企业家占本省全国人大代表人数比例均在40%左右。参见张海涛:“从衡阳贿选案论现阶段‘代表构成’和代表的‘代表性’问题”，载《人大研究》2014年第3期，第8～11页。《选举法》第14条规定:“代表名额的分配要适当均匀，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表。”根据正当代表比例推论，衡阳市不应当有如此多的企业家占据省人大代表的名额。但是，实践中很多企业家就是占用了基层工人、农民的代表名额。大范围企业家以基层工人、农民身份当选人大代表本身就是违反选举法和人民代表大会制度的行为。这说明首先是在代表候选人提名阶段出了问题。这样身份的代表候选人得到提名，利益输送、贿赂行为在所难免。可以说“变味”的代表候选人提名制度导致提名阶段成为贿选行为存在的首个环节。

2．选举过程的不公开与缺乏竞争

阳光是最好的防腐剂，选民应当享有对代表候选人状况、选举过程的知情权。公开透明的竞选程序是防止贿选行为的最好保障。为了实现选民的知情权，提高选举过程的透明度，我国法律规定选举的主持机构以及推荐候选人的政党、人民团体，选民或代表应当介绍代表候选人的情况。但是实践中介绍候选人情况多为走形式，不仅介绍的内容简单，而且介绍与宣传的制度也比较简单。这实际上是以简单的“介绍候选人”的方式来取代竞选，在法律规范中回避竞争问题。〔4〕参见焦洪昌主编:《宪法学》，北京大学出版社2010年版，第328页。另外，我国《选举法》规定了选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是这仅限于直接选举，间接选举则没有这一规定。这种有限的“见面”制度，代表候选人难以有效地向选民提供其政治观点及思想，难以实现选民迫切要求的知情权。

我国《选举法》规定了直接选举和间接选举两种方式。相比较之下，县级以上人大代表实行的间接选举透明度更低，信息公开更少。在衡阳人大代表贿选案中，衡阳市人大代表以间接方式选举湖南省人大代表。在间接选举的实际操作中，政党和人民团体提名的代表候选人名单，在提名阶段是封闭的，不向社会公开。只有在人民代表大会召开期间，提名名单被提交到大会主席团后，才能被参会的人大代表获知。因此，简单的“介绍候选人”方式，直接选举中有限的“见面”制度，间接选举中提名阶段的信息封闭，都是我国选举过程不公开、缺乏竞争性选举的表现。选民的知情权无法得到保障，不公开的暗箱操作式选举过程为贿选行为预留了空间。

3．形同虚设的监督制度

没有监督的权力导致腐败，形同虚设的监督制度同样起不到监督的效果。我国人大代表选举的监督方式有党委纪委的监督，有选举组织机构的监督。但是这些监督方式却没有能够防止贿选行为的发生。

我国《选举法》规定:“组织选举的机构对破坏选举的违法行为必须依据法律调查处理;需要对行为人追究法律责任的，要立即移送相关机关调查处理。”这表明法律赋予了选举组织机构的监督权，选举组织机构同时也是监督机构。从选举监督的视角看，各级选举主持机构在选举中本应属于被监督对象，赋予其监督权，实际上是将“运动员”与“裁判员”的角色合二为一，这显然有悖“自己不能做自己案件的法官”的正当程序原则。另外，从选举组织机构成员的构成来看，选举机构的很多成员经常被提名为代表候选人，这存在着明显的利益关系。然而法律上却没有规定回避制度，显然违背选举组织的独立性和公正性原则。〔5〕参见焦洪昌:《选举权的法律保障》，北京大学出版社2005年版，第172页。这样的监督制度设计并不能够防止贿选等违法行为的发生。

4．其他方面的因素

人民代表大会要接受党的组织领导，人大代表的换届选举工作当然也存在党的组织领导和党纪监督。如此来看，党的有效的组织领导是人大代表换届选举正常运行的组织保障。但是在衡阳人大代表贿选案中，以衡阳原市委书记、市人大换届领导小组组长童名谦为代表的党委对大规模的明目张胆的贿选现象姑息放纵，对破坏选举行为的不作为，对各种贿选举报信息“不听、不管、不查”。党的领导与监督的缺失是导致衡阳贿选现象如此大规模爆发的重要原因。这也是习近平总书记在中央纪委全会上严厉深刻地追问“衡阳的共产党员去哪儿了”的原因。

在衡阳贿选案中，有一个受贿群体不容忽视，即68名收受钱财的大会工作人员，他们可以被称为贿选“掮客”。从报道分析，这68人的身份应该是选举联络工作委员会的工作人员，多是来源于人大系统、党政系统。他们掌握着代表名单和住址，熟悉选举流程。贿选“掮客”负责贿选运作，帮人收送钱物，充当贿选的工具，并且从中获取利益。这些人的存在，使选举联络的机构化为贿选的机构，助长了贿选现象的盛行。

(二)经济利益层面的原因

从选举理论方面来分析，有贿选行为的发生，背后一定会牵扯到巨大的利益。贿选现象的本质是金钱政治，金钱与权力在选举中实现交换。但从制度本身来看，人民代表大会的制度设计以及代表本身的职权并没有给予人大代表巨大的物质利益，然而在实践中却有大量人，特别是企业界人士试图通过贿赂手段去当人大代表。据报道衡阳人大代表贿选案涉案金额共计1．1亿元，有56名当选的省人大代表存在送钱拉票行为，每人行贿金额约为200万元。贿选的动机在于追求利益，人大代表身份虽然带不来直接的经济利益，但是实践中人大代表身份却能带来诸多间接利益，以至于社会上有一些人把贿选当人大代表看成是一种高回报的“投资”行为。人大代表身份带来的间接利益源于哪里?这里笔者尝试从法律赋予人大代表本身的职权与法律上的特权延伸出来的利益进行分析。

1．人大代表的“人身特权”

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)〔6〕《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，于1992年4月首次通过，后经2009年和2010年两次修正。赋予了人大代表的“人身特权”。根据规定，对各级人大代表进行逮捕或者审判，在会议期间要经大会主席团同意;在闭会期间要经本级人大常委会同意。《代表法》做出这种规定的本意是为了保障各级人大代表更好地履行代表职务，防止因提出的批评、建议等行为而受到打击报复。但是这种明显地超出普通人的人身特权具有很大的吸引力，特别是对于一些特定群体来说。在衡阳人大代表贿选案中，因行贿当选省人大代表的半数以上是民营企业界人士。在我国当前的市场环境下，民营经济由于天生的弱势导致很多经营活动处于边缘地带，企业家对于自身的人身和财产安全也是不无担心。拥有人大代表身份的“人身特权”就等于有了一个护身符，为很多企业家看中。有了这个“人身特权”，无论是受到逮捕还是其他强制措施，都要经过人大主席团或人大常委会的许可。因此，人大代表的“人身特权”成为很多代表进行贿选所追求的利益因素。

2．人大代表身份带来的“灰色利益”

曾几何时，人大代表在民众看来只不过是没有实权的“橡皮图章”，开会时也就是“举举手”，有“好处”的话只能说算是一个“荣誉职位”，没有其他额外的权力与利益。〔7〕参见莫纪宏:“直面‘三个挑战’:衡阳贿选事件的法理透析”，载《法学评论》2014年第2期，第7页。然而随着人民代表大会制度的不断发展，人大代表对于自己代表身份的存在感明显增强。代表身份已经不仅仅是一个荣誉性职务，对于一些别有用心的代表来说，可以带来诸多“灰色利益”。从我国各地的人大代表构成来看，官员和企业界人士是人大代表两大主要构成，以至于衡阳市的省人大代表团曾被人戏称为“官商代表团”。戏谑的背后我们应该反思这两类人追求的代表身份能够带来什么“灰色利益”?

从企业界人士的视角来看，我国现在仍处于经济体制改革阶段，市场经济发展仍不充分，行政权力干预市场经济的行为不时发生，特别是像衡阳这种以传统产业为主、新兴经济产业较少的地区，行政权力介入经济产业的程度明显高于东部市场经济体制发育健全的地区。这样的政治经济环境下，拥有人大代表头衔的企业家可以更为便捷地接触到行政权力，从而获得更多的项目和融资支持、纳税政策优惠，为企业的发展寻求保障。另一方面，人大代表身份有助于为企业抵制不良权力寻租。〔8〕如在衡阳这样的经济不发达地区，各单位经费捉襟见肘，投资环境不好，长期流传“开门招商，关门打狗”的说法，民营企业主如果有人大代表的身份，职能部门就不敢胡作非为，因为人大代表可以直接向相关领导反映情况，甚至在两会期间质询部门负责人。参见冯铭:“衡阳人大案1．1亿的内幕”，载《廉政瞭望》2014年第1期，第38页。还有一些不言而喻的“灰色利益”是这两类人大代表都可能极力追求的，即利用自己人大代表的身份扩大交际圈，跟掌握权力和资源的人搞好人脉关系，为获取更多的资源以及地位的提升做准备。

3．其他方面的因素

除了人大代表的“人身特权”和身份带来的“灰色利益”，衡阳地区还出现了一个值得分析的现象。2007年1月24日，在衡阳市十二届人大五次会议上，衡阳中级人民法院的工作报告被人大代表们否决。否决之时，最初进行质疑的市人大代表刘跃中的一番话得到其他人大代表热烈回应:“我作为一名代表到法院去都要查来查去。这样的法院还是人民法院吗?如果这样的法院报告都能通过，那我们还是什么人大代表?”〔9〕黄志杰:“衡阳私企老板贿选人大代表始末”，载《检察日报》2008年2月18日。衡阳之后，在全国范围，否决法院报告的事情没有再出现过。

我们无法推断衡阳市人大否决法院工作报告的具体理由，但是人大代表否决法院报告带来的影响却是显而易见的。在法院的工作报告被人大代表们否决之后，衡阳市法院系统对与人大代表相关案件的明显更加认真和重视，对人大代表提案或质询中提到的案件，特别是人大代表作为当事人的案件，法院会主动将案卷送到上级法院请求复查，并向代表仔细解释判决理由。显然，否决中院报告，意外带来了代表们话语权和地位的明显提升，也是影响一些人贿选的因素。〔10〕参见:“凤凰年终策划:中国最大贿选案始末”，http://www．360doc．com/content/14/1211/22/79186_432267636．shtml，最后访问时间:2015年4月27日。当然，法院依法需要向人民代表大会作工作报告，人大代表享有对报告的审议权，这是宪法和法律明确规定的。人民代表大会否决法院的工作报告是行使权力的表现，一定程度上表明了人大代表不再是“橡皮图章”，人大代表正在积极行使法律赋予自己的职权。

(三)社会文化层面的原因

人大代表选举过程中贿选现象的存在有其深刻的社会文化背景。社会文化层面的原因较为复杂，涉及一个地区整体的社会结构、社会风气、思想倾向。社会风气对生活在其中的人的影响是潜移默化的，多数人都习惯于按照一套既定的群体规则做事，因为这被认为最安全、最易得到他人认可的行为方式，尤其是对于体制之内或者企图进入体制内的人来说。社会文化环境的形成是一个共同体相互影响、共同作用的结果。我国深厚的传统文化对现代社会文化环境的影响仍然存在，特别是在发展较慢的地区。同时，我们要知道社会文化环境虽然是相对稳定的，但也是一个逐渐变迁的过程。如我国自改革开放以来，受市场经济思潮与西方文化的冲击，传统文化的影响力日渐消退，新的规则与习惯尚在形成之中。这种独特的社会文化环境是我们分析贿选现象需要认真考虑的因素。

1．根深蒂固的“官本位”思想

“官本位”思想是一种以官为本的思想价值观念与追求。中国长久以来的封建官僚文化导致这种意识渗入到我国的社会、家庭和个人的思想之中。即使在今天，人民主权观念早已确立，我国国家机关的工作人员被定位为“人民公仆”，宗旨是为人民服务，但这些一般性外在因素很难撼动人们心中根深蒂固的“官本位”思想。“官本位”思想同市场经济的发展程度不无关系。像上海、深圳这种经济市场化程度较高的地区，这种思想的影响力明显减弱，公权力是为公民服务的观念在逐步确立。相比之下，衡阳市地处我国中部、湖南南部，经济结构仍以传统产业为主，公权力的影响辐射在社会的方方面面，“学而优则仕”的观念普遍存在于家庭、学校、社会教育之中，“官本位”思想仍是挥之不去。目前，人大代表在国家治理过程中的作用日益增强，早已不再是所谓的“橡皮图章”，而且人大代表行使国家权力的方式增多，人大代表不仅作为人民的“代言人”，也是具有相当权力的一类“官员”。因而，人大代表的“官员”身份、“官本位”思想是贿选现象发生的一个社会文化根源。

2．企业家阶层政治权利意识的增强

前面已经谈到根据学者对人大代表身份构成的数据研究，我国各级人大代表中企业界人士占据比例较高。有的省份的企业界人士占据全国人大代表的比例超过40%，如辽宁省;在衡阳贿选案中，涉案的56名贿选代表有32人是企业界人士。如此之高的比例值得我们注意。企业家的本职工作是从事生产经营活动，如今越来越多的企业家积极参与到体现我国民主的“两会”之中，说明近十年来企业家阶层政治权利意识，即参政议政的意识觉醒并增强。

企业家竞选人大代表的目的是什么?从代议制的原理出发，人大代表应当代表本阶层的利益，企业家代表当然代表的是企业家阶层的利益。但是，实际上我国大多数企业家当选人大代表后，为的不是本阶层的利益，更多的是自己和个人企业的利益。民营企业家群体内部没有整合出整个阶层的利益代言人，无法反映和满足其整个阶层的利益和诉求。〔11〕参见李克诚:“民营企业家‘贿选’反思”，载《南风窗》2013年第5期，第27页。这也导致众多企业家无法通过少数企业家代表来表达意志，只能自己努力当上人大代表。这是我国企业家阶层参政权利意识觉醒但还没有发展成熟的表现。企业家想要当选人大代表，同具有官员身份的代表不同，在正常的人大代表选举程序扭曲之后，他们要想成为人大代表大多靠贿选。企业家阶层参政意识的觉醒是我国贿选现象背后值得我们深思的一种新的社会文化背景。

3．其他方面的因素

人们的政治性行为往往屈从于当时当地的政治生态环境和社会风气。衡阳地区相对落后的政治生态环境和社会风气是造成大规模贿选现象发生的重要因素。湖南省纪委调研法规室主任陈永实在一次记者访谈中曾谈道:“衡阳市在政务活动、社会交际过程中拿送红包的行为日益盛行，且成为社会各界都心知肚明的潜规则，如果不收不送红包反而会被当作另类。大家在这种习气之下，早就不以为怪。”〔12〕参见:“衡阳破坏选举案透视:不担当之害，无异于腐败”，http://cpc．people．com．cn/n/2014/0820/c87228－25499815．html，最后访问时间:2015年4月28日。贿选大环境之下，潜规则盛行，人们缺乏对法律的敬畏感，导致社会的规则意识与法律威信荡然无存，最终损害的是社会公正与个人权益。

人大代表选举中贿选现象的原因既有共性也有个性，但几乎都会涉及到法律制度层面、经济利益层面、社会文化层面的因素。其中人大代表选举相关法律制度方面的不足是我们可以看得见的漏洞;人大代表身份暗含的“经济利益”因素是较为深层次的引发贿选的原因;社会文化层面的因素则呈现一定的地域性特点。以上这些因素是我们在反思人大代表贿选原因需要考虑的，也是我们治理人大代表选举中贿选问题需要把握的前提。

二、“衡阳人大代表贿选案”引出的法律问题

衡阳人大代表贿选案是一起严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件。案件的特点是涉案人员多、涉案金额大、性质严重、影响恶劣，堪称我国人民代表大会制度建立以来最为严重的贿选案件。贿选案的处理是一个复杂的过程，一是要追究贿选案件当事人的法律责任和政治责任;二是要重建衡阳市人大系统的合法性。2013年12月28日，湖南省人大常委会决定:对以贿赂行为当选的56名省人大代表依法确认当选无效;对5名未送钱拉票但工作严重失职的省人大代表，终止其代表资格;同时决定成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组。在衡阳贿选案的处理善后过程中，笔者认为其中有一些法律问题是需要我们给予解释的。

(一)“当选无效、代表资格终止、辞职行为”的溯及力问题

在衡阳人大代表贿选案处理过程中，湖南省人大常委会决定衡阳市56名省人大代表因贿赂被确认当选无效，5名省人大代表因工作严重失职被终止代表资格;512名衡阳市人大代表因收受财物而辞职。在湖南省第十二届人大代表中，衡阳市的省人大代表共有76人。因贿选案衡阳市被确认当选无效和终止代表资格的省人大代表有61名，占据湖南省人民代表大会衡阳市代表团的绝大多数。〔13〕参见:“湖南省第十二届人民代表大会常务委员会公告(第13号)”，http://61．187．115．168/Item/Show．asp ?m=1＆d=13110，最后访问时间:2015年5月1日。衡阳市第十四届人大第一次会议出席代表共计527人，受贿的代表有518人，〔14〕衡阳市参与受贿的人大代表共计518名，包括512名仍在衡阳的市人大代表和6名已调离本行政区域而终止代表资格的人大代表。更可以说是衡阳市人大代表的“全军覆没”。但是这些人大代表在被确认当选无效、终止代表资格以及辞职之前所进行的行使权力的行为已经引起了相关法律关系的产生、变化、消灭，其中涉及的法律问题有:衡阳市人大产生的“一府两院”组织的合法性问题，涉及贿选的人大代表参与制定的规范性法律文件的效力等问题。这本质上是贿选代表被确认当选无效、代表资格终止或者辞职行为的溯及力问题。

根据我国《选举法》、《代表法》的相关规定，当选无效、代表资格终止、代表辞职的理由和情形是不同的。“当选无效”一般适用于代表候选人在选举过程中以非法手段获取代表资格的违法情形。《选举法》第55条规定了破坏选举的四种违法行为，其中第1款规定以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表属于法定的当选无效情形。衡阳贿选案即属于第一款明确规定的违法情形。“代表资格终止”则是另外一种认定机制，其适用情形是代表被罢免、辞职被接受或者丧失行为能力等七种情形。可以看出，“当选无效”和“终止代表资格”适用的情形在法律上是有明显区别的，导致“当选无效”的情形是违法情形，而导致“代表资格终止”的事由本身一般是不违法的。辞职行为本身即是导致“代表资格终止”的一种法定情形，辞职行为引起的直接结果也是“代表资格终止”。

然而在衡阳人大代表贿选案中，这三种情形的出现却与法律规定有所区别。56名被确认当选无效的省人大代表是因为贿赂行为，5名被终止代表资格的省人大代表则是因为选举过程中严重的工作失职;512名衡阳市人大代表申请辞职不是基于自愿，而是一种责令的带有“强制性”的申请辞职，原因是在选举过程中收受代表候选人钱财。可以看出，除了5名因工作严重失职的代表被终止代表资格外，“当选无效”和被“责令”申请辞职的代表都是因为选举过程中的贿选行为。这是讨论行为溯及力问题需要立足的基础。

我国法律没有规定“当选无效”和“代表资格终止”的溯及力问题，但因为导致“代表资格终止”的事由一般不是违法行为，因此其不具有溯及力。自愿申请辞职的行为也是如此，不具有溯及力。被终止代表资格的代表之前的行为效力不会受到影响。因此涉及溯及力问题的是“当选无效”行为和因贿选行为而被“责令”辞职的行为。这两种情形之下的代表行为的溯及力应该怎么认定呢?对行为溯及力的认定，不仅要考虑行为的合法性与否，还需要考虑到法的安定性、人大制度的权威性建设、社会秩序的稳定性。一种观点认为是自始无效的绝对溯及力，结果是导致“一府两院”组织的合法性和制定的规范性法律文件的效力均被否定，这会严重损害法的稳定性、人大的权威以及社会秩序。另一种则是自确认时失效的绝对没有溯及力，即代表之前行为的效力不受影响，这等同于“代表资格终止”的法律效果。对于这些行为的溯及力问题，郑磊副教授认为应当在代表资格自始无效的绝对溯及力和自确认之时失效的绝对没有溯及力情形之间确定一个平衡点。这个平衡点的判断关键在于代表的履职行为是否已经发生法律效力。如果履职行为已经发生法律效力，则不具有溯及力;如果履职行为尚未发生法律效力，代表行为则具有溯及力。〔15〕参见郑磊:“危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起”，载《法学》2014年第7期，第100页。这种折中的相对溯及力方式，可溯及尚未发生法律效力的代表行为。不但可以使代表的履职行为效力受到限制，还能够维护法的安定性与人大制度的权威，不失为一种可行的选择。

(二)湖南省人大常委会设立“筹备组”的依据探讨

衡阳市第十四届人民代表大会代表总人数为529人，〔16〕根据衡阳市第十四届人大第一次会议消息，本次大会应到代表529人，因事、因病请假1人，实到代表528人，符合法定人数。因此，衡阳市第十四届人大共有代表529人。参见:“衡阳市第十四届人大一次会议开幕”，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/dfrd/hunan/2013 －01/04/content_1749837．htm，最后访问时间:2015 年5月2 日。因贿选案辞职的代表和调离本行政区域的代表共有521人，可以看出衡阳市还留下8名市人大代表。因人大代表辞职等原因失去代表资格，由代表组成的衡阳市第十四届人大常委会工作陷入瘫痪，无法主持人大日常工作。我国宪法规定人民代表大会是国家权力机关，人民行使国家权力的机关各级人民代表大会。那么在衡阳市人大和人大常委会因贿选案丧失合法性之后，谁来代表人民行使国家权力呢?当然，在实践中由于党委和其他国家机关仍在有效运行，没有出现所谓的“权力真空”现象，但是我们应该从法理上对此进行合理解释。湖南省人大常委会的做法是成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组并赋予其一定的职权，〔17〕根据湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议的公告:新成立筹备组的职责是负责筹备衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议的有关事宜，接受由衡阳市选出的部分省人大代表辞职并报省人大常委会备案、公告，接受衡阳市所属县、不设区的市、市辖区人大常委会报送的代表资格终止的报告并公告，召集衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议。以此来进行衡阳市人大的合法性重建。我国法律上并没有规定筹备组事项，这就存在以下问题:湖南省人大常委会成立筹备组的依据和理由来自哪里?筹备组的组成和职权范围?法律是否需要及时对实践中出现的筹备组问题进行规定?

衡阳市人大和人大常委会因贿选丧失合法性，无法组织人大代表的重新选举工作，成立筹备组显然是应急之需。筹备组的组成基本上是由同级政协机构的成员平移过来的，这也说明了筹备组的应急性和暂时性特征。筹备组的成立是由湖南省人大常委会决定的，代行衡阳市人大常委会的职权，主要工作是主持衡阳市人大代表的重新选举。我国法律规定上下级人大及常委会的关系是监督关系，不是领导关系。《选举法》第54条是关于人大代表补选的规定，其中补选的详细方法，由省、自治区、直辖市的人大常委会规定。但这里的补选显然没有涉及大规模补选及其大规模补选的主持机构规定。而且，《立法法》规定各级人民代表大会的产生、组织和职权的立法为法律保留事项。显然，湖南省人大常委会成立筹备组的做法没有明确的法律依据。

然而在实践中，上级人大常委会授权成立筹备组组织下级人大代表选举的做法并不是第一次，此前已有先例。其中新设直辖市重庆、新设三沙市首届人大代表的选举机构设置的做法，为衡阳市第十四届人大补选选举机构的成立提供了先例。因为地方上首届人大代表的选举，不存在上届人大常委会作为选举的主持机构，必须成立新的选举主持机构。三沙市是2012年国务院批准新设的地级市，为了组织选举三沙市首届人民代表大会的代表，海南省人大常委会决定成立三沙市第一届人民代表大会筹备组，成功组织了首届三沙市人大代表的选举和三沙市第一届人大会议的召集。新设立的直辖市重庆也是如此，1997年全国人大常委会决定成立重庆市第一届人民代表大会筹备组，负责重庆市第一届人民代表大会的代表选举和会议召集等工作。〔18〕参加郑磊:“危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起”，载《法学》2014年第7期，第105页。由此可见，解决首届地方人大代表选举工作的选举机构问题，设立筹备组已经成为人民代表大会制度实践中的一个惯例，也为衡阳市第十四届人大代表的重新选举提供了参考与先例。可以说，这是湖南省人大常委会成立筹备组的实践依据。

湖南省人大常委会设立筹备组虽然有实践上的先例可以参考，然而现有的法律却依然没有相关规定。人民代表大会的产生、组织和职权的立法属于《立法法》明确规定的法律保留事项，实践中“筹备组”的不断出现和现实需要，启示立法者应该及时在《选举法》中增加关于“筹备组”设置的法律规定，从而完善人大代表选举和补选的机构和程序规定。

衡阳人大代表贿选案的处理过程暴露了我国人民代表大会制度存在一些空白之处。在贿选案件当事人的责任追究上，有68余人受到刑事处罚，有涉案466人受到党纪政纪处分。大范围的涉案当事人责任追究打破了一些人存在的法不责众的习惯性思维，但是还存在选举诉讼类型狭窄、党纪政纪处分代替刑事处罚的问题。“当选无效、代表资格终止、辞职行为”的溯及力问题和人大系统的合法性重建，则是大规模贿选事件发生之后必然要面临的问题。这些法律问题的解决关系到人大制度的权威性和法律制度的安定性，也是衡阳贿选事件带给我们的完善人民代表大会制度的契机。

三、人大代表选举中贿选问题的治理

选举权是公民基本的政治权利，选举制度是公民实现选举权的路径，人大代表的选举制度就是这样一条主要的路径。作为一种动态的过程，人大代表的选举制度存在诸多需要完善的地方，人大代表选举中的贿选现象的存在更是证明了选举制度设置的不健全与实施的不规范。但是选举制度的改革是一个系统的工程，需要立足于国家治理体系和治理能力现代化的背景下来思考。这里笔者针对引发人大代表贿选问题的因素，相应的认为应该从以下几方面来进行贿选问题的治理，从而完善人大代表的选举制度。

(一)扩大直接选举的范围

我国采取直接选举与间接选举相结合的人大代表选举制度，直接选举的范围是县乡两级人大代表，县级以上的人大代表由下一级代表进行间接选举。间接选举存在诸多弊端，在间接选举过程中，由代表选举代表，普通选民无法参与到选举过程中，选举过程相对不公开，容易导致暗箱操作和贿选现象的发生。多层次的间接选举，定会弱化选民与代表之间的责任关系，减少代表与选民的联系，导致选民不能对代表采取直接的监督。〔19〕参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第143页。

直接选举比间接选举更能体现民主，是一种更高级的民主生活。新中国成立之时，限于经济文化落后与人口素质等原因，主要实行间接选举。1979年选举法修订之时首次把直接选举的范围扩大到县一级代表的选举。如今，随着经济文化的发展，人民的民主与权利意识增强，以及基层民主的生动实践，我国把人大代表直接选举的范围扩大到设区的市的条件已经成熟，衡阳贿选案更是一个让设区的市进行人大代表直接选举的契机。在直接选举的过程中，选民数量更多，贿选难度加大，而且选举过程较为公开地处于选民的监督之下，能够较好地发现贿选行为进而防止贿选行为的发生。贿选问题的治理，扩大直接选举的范围直至完全实现人大代表的全面直接选举乃是重中之重。

(二)选举主持机构的独立性

我国《选举法》规定:“县级以上人大代表的选举工作由本级人大常委会主持;县乡两级的人大代表选举设立选举委员会，主持本级人大代表的选举，并受县级人大常委会的领导，组成人员由县级人大常委会任命。”这是我国人大代表选举的组织机构。很明显，在我国不论是直接选举中的选举委员会，还是间接选举中的本级人大常委会，都没有达到选举组织的独立性与公正性要求。以间接选举的主持机构本级人大常委会来说，其组成人员是上一届的本级人大代表，而且极大可能是本次人大代表选举的候选人，其中的利益冲突可想而知。同时，我国负责选举组织的机构是一个临时性的而非常设性的组织，如直接选举中的选举委员会。临时性说明了选举组织只负责某一届代表的选举，完成本届代表选举之后即被撤销，带有很大的随意性的特征。这种临时性的选举组织不利于培养专门的熟悉选举工作的人员，而且选举组织出现违法事件时责任人的追求也面临困难。

从选举的一般原理出发，选举组织机构是主持选举的组织。作为一个专职选举的机构，选举主持机构应当是独立的，选举组织的成员不能作为代表候选人;如若被推荐为代表候选人参加选举，则应该根据回避原则退出选举组织机构，这样才能保证选举组织的独立与公正。加强选举主持机构的独立性和稳定性，从近期看，可以在县级以上的人大常委会下，设立负责选举工作的稳定的固定机构;从远期看，应该建立独立于行政、人大系统的选举组织系统，即全国选举委员会与地方各级选举委员会。〔20〕参见焦洪昌:《选举权的法律保障》，北京大学出版社2005年版，第83页。防范贿选等违法行为的发生，应该把选举组织机构的改革同直接选举范围的扩大结合起来。

(三)代表候选人提名与正式确定

代表候选人的提名与正式确定的程序公正与否，是衡量某个地方选举程序是否符合民主要求的一个标准。我国《选举法》规定了“组织提名”和“十人联名”两种提名方式，然而实践中组织提名的候选人被列为正式候选人的可能性远远大于个人联合提名，组织提名的候选人所占比例远远高于个人联合提名。〔21〕参见蔡定剑主编:《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第187页。这种不对等的提名方式、暗箱操作式的确定代表候选人名单不仅是贿选现象出现的重要原因，而且影响选民参选的积极性，导致选民对选举的热情降低。

建立规范的候选人提名与正式确定制度，首先应逐步提高个人联合提名的比例，进而实现组织提名和个人联合提名两种方式的平等对待。选举权不仅仅是投票权，提名权是其应有之义。在代表候选人提名阶段，给予选民更多提名候选人的权力，是尊重进而实现公民选举权的要求。政党和人民团体过多的提名代表候选人实际上侵害了选民的选举权。其次，对于选民自荐当代表候选人的，应给予法律上的认可，并设定合理的自荐标准，实现提名制度的完善。

实践中，代表候选人的提名人数往往超过差额选举的比例人数。预选办法则是从被提名的代表候选人中确定正式候选人的可行选择，能够较好地防止确定正式候选人中的暗箱操作。我国1979年《选举法》规定过直接选举代表过程中的预选制度，后来考虑选举的成本问题，1986年《选举法》修改时，取消了预选程序。然而实践中一直存在预选制度的运作，许多地方的选举实施细则也有预选制度的规定，〔22〕如在河北、宁夏、海南、广东、北京等地的《选举实施细则》中，有直接选举人大代表时可以进行预选的规定。但由于没有全国立法性的规定，各地方的立法与实践有较大的差距，预选制度尚未实现一致，还存在许多问题需要解决。实践的需要呼唤法律对预选制度作出统一的规定。规范代表候选人的正式确定程序，我国《选举法》应该规定预选的适用条件、预选程序的启动、预选的时间与预选的投票等程序。

(四)竞选制度的引入

“没有差额的选举，不是真正的选举;没有竞选的差额，不是真正的差额选举”，宪法学家吴家麟教授的这句话说明了差额选举与竞争选举在选举中的地位。阳光是最好的防腐剂，选民应当享有对代表候选人状况、选举过程的知情权。公开透明的竞选程序是防止贿选行为的最好保障。我国的选举制度设计明显缺乏竞争性，很多地方对代表候选人没有采取任何宣传方式，以至于在选民选举时，根本没听过候选人的名字，这种暗箱操作式的选举程序极易导致贿选行为的出现并影响到公民选举权的行使。近年来我国选民的民主和竞选意识有明显增强。在选举中，有的选民明确提出“三不选”，即“候选人我们不了解的不选”，“不为老百姓办实事的不选”，“不替老百姓说话的不选”。〔23〕参见蔡定剑主编:《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第51页。要求与候选人见面并回答选民问题的情况正在成为普遍现象。

竞选可以通过候选人的工作经历和现实表现帮助选民在选举投票过程中做出较为合理的选择。在人大代表选举过程中引入竞选机制，首先必须组织代表候选人与选民或代表直接见面，让候选人发表演说进行自我介绍和自荐，回答选民的提问，增加选民与候选人的互动方式。其次代表候选人可以通过新闻媒体、报刊杂志等方式宣传介绍自己的政治主张，让选民更多的了解候选人，减少选举中的盲目投票现象，从而选举能真正代表人们利益，为选民的利益代言的人大代表，实现人大代表选举由“计划”到“竞争”的重大转变。

(五)改善党对人大代表选举的领导

在衡阳市人大代表的重新选举中，衡阳市党委和纪检部门采用“跟团监督”的方式全程监督人大代表的选举过程。“跟团监督”方式的实施有其特殊的形势环境，也确实很好地防范了人大代表重新选举过程中贿选等违法违纪行为的再次发生。但是，这种全天候“跟团监督”的方式却在一定程度上加强了党对人大代表选举过程的控制。人大代表的选举要坚持党的领导，党要善于实现对人大代表选举的领导，党组织应认清自己的选举中的作用，要认识到“党委领导”不是“党委包办”。〔24〕参见焦洪昌:《选举权的法律保障》，北京大学出版社2005年版，第82页。

改善党对人大代表选举的领导，重在发挥党的组织领导和监督作用。在代表候选人提名制度上，多鼓励选民或代表联合提名候选人，党组织推荐的候选人比例不宜过多，应重点对推荐的代表候选人的情况进行考察，保证提名程序的公开公正。我国目前的选举主持机构同时也是违法行为的监督机构，这样的监督制度设计不能够防止选举组织机构自身的违法行为，因此党组织的监督更为必要和有效。人民代表大会制度是我国实现民主和治理体系现代化的根本政治制度，党的主张也要注意通过法定程序上升为国家意志。党组织应该发挥对人大代表选举工作的宏观指导作用，为人大代表选举工作提供政治导向、组织保障与监督机制，而不应过多地进入到人大代表选举的具体操作流程，从而实现党的有效领导与人大代表选举民主化的双重目标。

(六)调整企业家参政议政的方式

近年来我国企业界人士参政议政的积极性提高是值得注意的一个政治现象，这种现象产生的背景是我国民营经济的日渐壮大以及企业家地位的提升。前面已经谈到根据学者对人大代表身份构成的数据研究，我国各级人大代表中企业界人士占据比例较高，如辽宁省十二届全国人大代表中企业界人士的比例超过40%;在衡阳贿选案中涉案的56名贿选代表有32人是企业界人士。企业界人士作为一个群体，越来越多的参与到人大、政协等组织中来参政议政，行使自己的权利本是一件正常的政治活动，但从企业界人士在我国各级人大代表的构成来看，比例往往较高，成为仅次于官员代表的一个群体。而且从实际的选举活动中看，企业界人士相比具有其他身份的代表，参与贿选的可能性更大。

我国各级人大代表的构成都应当考虑代表的广泛性，某一群体的代表过多则会伤害人民代表大会制度的平等性与公平性。我国人大代表构成中企业界人士比例过高的一个原因是企业界人士往往各自为战，竞选代表为的不是本群体的利益，而是为了自己企业的利益。改变这种现状的途径是调整企业家参政议政的方式，企业界人士应当尽早整合出整个地区群体利益的代言人，由其来反映和表达整个群体的利益和诉求。如可以先由企业界人士民主选出本地区企业协会、商会组织的负责人，由他们作为企业界人士的代表进行参政议政。这样既可以防止企业界人士因为相互激烈的竞争而进行贿选，也可以调节企业界人士在各级人民代表大会中的比例，实现人大代表构成的真正广泛与人民代表大会制度的公平。

(七)选举救济制度的完善

选举权是我国宪法规定的公民的基本政治权利，选举制度则是实现公民选举权的途径。有权利必有救济，选举救济制度应该是选举制度的重要组成部分。衡阳人大代表贿选案的处理方式和结果体现了我国选举救济制度的不足。一般来说，选举救济存在选举监督、选举罢免、选举诉讼三种途径。选举监督的问题和改善前面已有论述，是指在选举过程中的监督，侧重于事前或事中对违法行为进行处理和纠正。

选举罢免是选民自力救济的一种选择，当人大代表当选之后被发现存在违法行为或者不能够代表选民的意志时，选民可以通过自力启动罢免程序，要求罢免存在违法行为或者不能履行代表职责的代表。但现在问题在于现行罢免制度的设计不足，导致罢免程序难以启动以及罢免规范难以操作。如在衡阳人大代表贿选案发生之后，收受财物的代表是以主动申请辞职的方式终止代表资格的，而没有启动任何罢免程序对收受财物的代表进行罢免。完善选举罢免制度，在要求启动程序事由方面，除了可以因代表的违法犯罪行为提出罢免要求之外，还应该明确可以对代表不认真履行职责提出罢免要求，从而消除一些人大代表当选之后消极履职不作为的现象;在罢免程序方面，明晰选举罢免的主持机构在什么情形下应该开启罢免程序等。〔25〕参见焦洪昌:《选举权的法律保障》，北京大学出版社2005年版，第171页。作为公民自力救济途径的选举罢免制度，只有规定了切实有效的操作程序，才能保证选民有效行使罢免权。

选举诉讼是选举权的司法救济途径。目前我国法律规定涉及选举诉讼的有选民资格案件与妨害选举案件两种。选民资格案件是民事诉讼法规定的依据民事诉讼程序审理，妨害选举案件涉及刑法规定的依据刑事诉讼程序审理。从衡阳人大代表贿选案的处理结果来看，主要责任人被以玩忽职守、破坏选举两种罪名定罪处罚，其他大部分人则受到党纪政纪处分。实践说明我国选举诉讼制度存在受案范围狭窄、选举诉讼类型不足、选举诉讼程序缺失等问题。及时有效地严格惩罚是治理贿选行为的司法保障，贿选问题的严重性要求我们完善选举诉讼制度。首先，以上两种选举诉讼类型显然无法解决层出不穷的选举纠纷问题，选举诉讼类型的增加和合理划分可以明确选举诉讼受案范围，便于选民提起选举诉讼;其次，选举诉讼案件目前根据两种案件性质的不同分别由民庭和刑庭负责审理，但选举诉讼是一种专业的诉讼种类，而且选举活动不断增多，由专门的选举法庭审理更为合理。当前我国正进行司法体制的改革，最高法院已经试点设置巡回法庭，在这样的背景之下，应当把选举法庭的设置纳入司法体制改革的考虑范围。最后，由于选举诉讼的专业性和特殊性，应当有独立专门的选举诉讼程序，从而促进选举诉讼制度的专业化和公正化。

结 论

衡阳人大代表贿选案的发生是各方面因素综合作用下的恶果，作为一个负面的贿选案典型，衡阳贿选案警示我们小规模的个案可以演化为大规模的贿选，一时的放纵可能造成难以弥补的损失，甚至足以构成对人民代表大会制度合法性的挑战。人大代表选举中贿选问题的治理，我们应当从导致贿选现象出现的原因着手，找出人大代表选举制度存在的弊端，分析贿选案件引发的法律问题，从而制定有针对性的措施。但是，贿选问题的治理不能孤立地进行，应当在改善人大代表选举制度、完善人民代表大会制度的大背景之下来促进贿选问题的解决。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表的选举是这个制度的基础性部分，贿选问题的治理关乎制度本身的合理性。治理贿选问题的是手段，完善人大代表的选举制度是目标，把切实有效的贿选治理措施与选举制度完善的目标相结合才能铺就一条可行的制度完善之路。