少年司法跨部门合作“两条龙”工作体系的上海模式

钱晓峰

（上海市长宁区人民法院，上海200051）

少年司法跨部门合作“两条龙”工作体系的上海模式

钱晓峰

（上海市长宁区人民法院，上海200051）

少年司法功能具有多元性，即少年司法过程中存在的维权、教育、矫正、观护、预防等方面的功能，由公安部门、检察院、律师、法院、矫正部门、未成年人保护部门、教育部门、福利部门、社会工作部门、社会治安综合治理部门、社区管理机构、家庭等行使并发挥不同的作用，从而组成了少年司法的整体结构。因此，为了实现少年司法的目的，需要善于整合借助各种力量。中国少年司法制度三十年的发展历程证明，跨部门合作是少年司法改革发展的不竭动力,“两条龙”工作体系成为中国少年司法的特色体现。而上海作为中国少年司法发源地，在整合社会资源、建设“两条龙”工作机制、实现跨部门合作方面积累了宝贵的经验。

少年司法；工作体系；上海模式

一、少年司法跨部门合作是我国少年司法制度发展的现实需要

（一）少年司法的功能多元化决定需要开展跨部门合作

中国的少年司法，从1984年10月上海长宁区人民法院成立第一个少年法庭，已经走过了三十年。如果说一个三十岁的青年在生理上是成熟的，但我们必须承认我国当前的少年司法并不成熟。这种不成熟，不仅仅是独立的少年司法制度尚不完全成熟（即使刑事诉讼法增设了未成年人诉讼专章），更体现在少年司法部门之间、司法部门与社会之间协作配合尚未达到纯熟。少年司法由于承担着诸多的功能，因此从全社会范围来看待少年司法，所涉及的方面十分繁杂，几乎所有与儿童和少年权益相关的活动、机构、组织、功能都与此相关，由此所提出的问题就是对相关知识、理论、机构、活动加以全面的“整合”。我们把这种整合称为“一体化”。①皮艺军：《中国少年司法制度的一体化》，载《法学杂志》2005年第3期.

第一，保护与矫正功能。与成人司法相比，少年司法以保护未成年人为主，目的是给未成年人寻求最佳的保护措施，预防和矫治未成年人不良行为，而非单纯为了定罪和处罚。在少年司法的活动中，“矫正功能”的含义已远超出品格和道德教化的范畴。作为一种准医学模式，少年司法中的矫正侧重于行为矫正和心理

矫正两方面，把未成年罪犯作心理、精神上有疾患的人，用科学矫正取代了以道德教化为主的矫正方法。在实现保护和矫正功能时，少年司法机构需寻求专业机构的支持。

第二，维权功能。与成人司法相比，少年司法的权能无论是广度还是深度上都要广泛。如我国未成年人案件综合审判庭所审理的案件，从性质上来看，包括了刑事、民事和行政等多类案件，努力实现对未成年人的全面维权。而为了实现对未成年人权益的真正保护和失足未成年人的顺利回归社会，少年司法机关需要与社会相关组织合作，协助解决其就业、就学、救助等方面存在的实际问题。

第三，教育功能。首先，在少年司法运作过程中，“教育为主、惩罚为辅”的方针贯彻始终，惩罚成为教育的手段，教育才是根本目的。因此在少年司法中，对未成年罪犯的教育不是像对待成年罪犯一样基本上体现在矫正时期，而是在整个刑事司法流程和社会处遇的过程中都负有教育的职责，需要各个少年司法机构接力进行教育。“寓教于审”这种模式便集中体现了教育功能在这一体制中的重要位置。其次还须指出，对未成年人的教育不仅仅是对其思想品格的教育和预防重新犯罪的教育，而且要保证未成年人完成九年制义务教育所要求的学业。于是，教育的责任就不单是矫正机构的任务，而是要与教育部门进行合作。

第四，预防功能。不论是从控制总体犯罪率的上升，还是控制未成年违法者的“次级越轨”，“预防功能”都是少年司法中最能够发挥效力的一种功能。针对未成年人的违法犯罪行为，少年司法制度在摒除报应和惩罚的功能之后，已演进成为一种预防未成年人初犯和再犯的制度。在实施一般预防和特殊预防的活动中，少年司法机关需加强与相关部门的合作，走入社区、学校和矫正机构，开展有针对性的法制教育和预防犯罪活动。

可以说，先进少年司法制度的建立，不单是未成年人事务处置权限或权能重新分配，而是在一个共同目的指导下多种模式、多种方式、多层机构和多种权能的整合，从而达到“个别相加大于总体”的效果。也正是如此，只有与未成年人有关的司法机关和社会机构在服务和监督上协调一致，提供个性化、有效的服务，才能真正实现儿童利益最大化。可以说，真正有效的少年司法需要运用广泛的社会资源，是一项复杂的社会系统工程。

（二）少年司法改革的深入决定需要进行跨部门合作

少年司法制度在我国大陆由法院最早开始探索，并逐步发展到检察院、公安、律师、工青妇教、社工等部门。对于跨部门合作的重要性认识，作为少年司法机构专门化最早的法院尤为感到跨部门合作、一体化发展的重要性。早在1998年，时任最高法院副院长祝铭山就强调：“今后，要把推动‘两条龙’工作体系，特别是‘司法一条龙’的落实作为工作的一个重点，列入重要议事日程。要积极争取党委的支持，主动加强同人民检察院、公安机关、司法行政部门的联系，推动配套工作体系的建立和完善，使之切实发挥作用。”①张文娟著：《中美少年司法制度探索比较研究》，法律出版社2010年8月第1版，第151页.

在司法一条龙方面，1991年1月26日最高人民法院率先发布了《关于办理少年刑事案件的若干规定(试行)》，该《规定》第七条

首次明确了人民法院如何贯彻、实施“两条龙”工作机制的原则，即“人民法院应当加强同公安机关、人民检察院、司法行政机关的联系，坚持分工负责、互相配合、互相制约的原则，以保证准确、有效地执行法律，共同办理好少年刑事案件。” 1991年6月，最高法、最高检、公安部、司法部联合发布《关于办理少年刑事案件建立互相配套工作体系的通知》（以下简称《配套工作体系》），这是新中国在少年司法制度探索中首次政法系统内的跨部门合作尝试，其目的即在于公检法司加强相互间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的相应机构，使各个环节相互衔接起来，以加强对未成年人犯罪的治安和预防工作。但不可否认，《配套工作体系》有其局限性，对各机关的措施要求，主要是一些星星点点的技术层面的内容，大部分不是实质性的少年司法的措施，尤其是对配套工作体系机制的规定非常少。①张文娟著：《中美少年司法制度探索比较研究》，法律出版社2010年8月第1版，第151页.2010年8月，时隔19年之后，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央等六部门联合发布了《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》（以下简称《若干意见》），吸收了少年司法实践的成熟的改革成果，将少年司法的改革从以往的单打独斗转为各部门协同作战，对《配套工作体系》予以进一步完善，尤其是内容充实度和可操作性大大增强，从而实现了少年司法跨部门合作的薪火相传。另外在此期间，最高法、最高检、公安部和司法部政法四机关陆续就少年司法制度探索中某项具体措施的跨部门合作作出努力，如在2003年制订的联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》， 2005年联合发布《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》等等。

在“社会一条龙”方面，少年司法“社会一条龙”是推动少年司法发展不可或缺的支持体系。在1991年2月《最高人民法院关于办理少年刑事案件的若干规定》（以下简称1991年《若干规定》）中，要求“少年法庭的人民陪审员一般由熟悉少年特点，热心于教育、挽救失足青少年工作的人员担任；也可以特别邀请共青团、妇联、工会、学校的教师、干部或者离退休人员等担任。”“对于判处管制、拘役宣告缓刑、有期徒刑宣告缓刑的少年罪犯，人民法院可以协助公安机关同其原所在学校、单位、街道、居民委员会、村民委员会、监护人等共同制定帮教措施，并进行必要的回访考察。”从而在人民陪审员的选择、判后回访帮教工作的开展上，与相关部门与社会组织开展广泛的合作。而1991年《配套工作体系》亦作了类似规定，提出“人民法院要取得工会、妇联、共青团、少年保护组织、教育等有关部门的协助，以共同做好少年被告人的教育和挽救工作。”2001年《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》（以下称简称2001年《若干规定》）再次重申这一内容，要求在陪审制度、社会调查制度和社区矫正制度方面与社会相关机构组织开展跨部门合作。2002年最高人民检察院制订的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》要求“人民检察院要加强同政府有关部门、共青团、妇联、工会等人民团体以及学校和未成年人保护组织的联系，共同做好教育、挽救和预防未成年人犯

罪工作。”2006年修订的同名规定对此进行重申和丰富。在全国，社会一条龙的跨部门合作亦蓬勃开展，如云南昆明盘龙区开展的少年司法分流探索中引入合适成年人对未成年人进行帮教，①昆明盘龙区试点＂司法分流＂挽救1100余名触法青少年，引自http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2008-01/31/ content_12371717.htm，2012年6月5日访问.广州中院和基层两级法院借助“羊城之友”社会力量，在民事案件中引入社会观护员制度②广州法院启动“社会观护员制度” 加大未成年人权益保护力度，引自http：//www.gzcourt.org.cn/xwzx/ zfxw/2011/06/09625629531.html，2011年6月5日访问.等等。

二、国际视野下的少年司法跨部门合作

在少年司法跨部门合作的探索中，我国的探索虽然生机勃勃，但不可否认，还存在很多不成熟的地方。“他山之石，可以攻玉”，联合国少年司法国际公约及西方国家少年司法制度可以为我们提供宝贵的借鉴。

（一）联合国少年司法国际公约中的跨部门合作

早在 1955 年，联合国在纽约召开的第一届防止犯罪会议，从社会、家庭与学校、社会福利(包括医疗保健)、少年的就业及社会其他机构等方面，对预防、防止少年犯罪提出了具有普遍适用性的决议，并指出：“应组织有关少年问题的一切公立和私立的服务机构与组织互相密切联系，协调一致，谋求少年人获得健全的生活环境，对他们所遭遇的困难积极采取帮助与辅导的办法，尽力解决。”

联合国关于少年司法制度的指导性文件最重要的有三个，分别是《儿童权利公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）《联合国预防少年犯罪准则》（利雅得准则）。以上三个法律文件对世界各国少年司法制度构建的一个总的指导思想是：对于违法犯罪的儿童不应强调监禁和惩罚，而应更多地使用非监禁的社会化手段帮助其顺利地回归社会。而在这些帮助回归社会的方式中，跨部门合作是国际社会推崇的主流方式。如《儿童权利公约》第40条规定：“应采取多种处理办法，诸如照管、指导或监督令、辅导、察看、寄养、教育和职业培训方案及不交由机构照管的其他办法，以确保处理儿童的方式符合其福祉并与其情况和违法行为相称”。《北京规则》在总则中就明确提出：“应充分注意采取积极措施，这些措施涉及充分调动所有可能的资源，包括家庭、志愿者及其他社区团体以及学校和其他社区机构，以便促进少年的幸福，减少根据法律进行干预的必要，并在他们触犯法律时对他们加以有效、公平及合乎人道的处理”。随后《规则》又多次提到要“采用各种各样的处理措施，使其具有灵活性，从而最大限度地避免监禁”；“把少年投入监禁机关始终是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间”提倡更多地使用非监禁的方式，动员志愿人员和其他各项社区服务。《利雅得准则》提出预防少年犯罪政策的重点“应促使所有儿童和青少年尤其是通过家庭、社区、同龄人、学校、职业培训和工作环境以及通过各种志愿组织成功地走向社会化和达到融合。”“应对儿童和青少年适当的个人发展给予应有的尊重，并应在其社会化和融合的过程中把他们视为完全的、平等的伙伴。”上述三个联合国少年司法文件均要求各国在少年司法制度中要动员和整合志愿人员和各项社区资源，从而达到对未成年人减少法律干预，进行多元处理的目的，“跨部门合作理念”贯穿始终。

我国少年立法与联合国少年立法有相似之处。被称之为未成年人“小宪法”的《未成年人保护法》，在司法保护部分特别强调对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则，强调了社会力量介入少年司法过程的必要性。而《预防未成年人犯罪法》则同样强调了少年犯罪预防工作需要政府部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等各方面共同参与，各负其责，为少年身心健康发展创造良好的社会环境。①席小华：《社会工作介入少年司法制度之探究》，载《青少年犯罪问题》2009年第4期.

（二）美国少年司法中的跨部门合作

世界最早建立少年司法制度的美国，其少年司法以恢复性司法为理念，平衡触法少年的最佳利益和公共安全的需要。由于百余年的发展，其少年司法体系由政府干预儿童生活的一整套机构和制度所构成，是独立于成人司法但又与成人司法相衔接的综合性司法体系。这个体系由警察、少年法院、缓刑工作人员、政府律师（公诉人）和儿童代理人、少年拘留所、少年矫正机构，以及依照少年法院指令安置儿童的社会机构所组成，体系中的每一个机构和组织都依法具有特定的职责、工作目标和工作标准。在这个体系中，少年法院起主导作用，但社会矫治机构是美国少年司法体系中的重要组成部分，它与少年法院相伴而生并共同发展。美国的少年法院拥有广泛的处理少年问题的司法管辖权，但这种职权的充分实现， 有赖于政府公共机构和一些私立的民间组织。在 20 世纪初期，这类机构主要有：一是司法机构对未成年人实行改造的拘留所和监狱；二是政府和私人机构合办的对不良少年进行矫治的训导学校和感化院；三是由社会慈善组织建立的对孤儿、疏于管教的儿童以及流浪儿童提供援助和照顾的社会救济院。上述机构对不同年龄层次的问题少年或困境少年进行有针对性的专门处理，其工作职能既互相交叉又相互补充。进入少年司法程序的孩子一般也属于其他部门关注的对象，如学校、精神健康、儿童福利、特殊教育等 ，只有各相关机构在服务和监督上协调一致，针对具体儿童和家庭提供个性化服务，才能服务于儿童的最佳利益。20 世纪后半期，随着精神诊疗理论和实践的发展以及毒品犯罪的猖獗，美国社会又增加了两个新的社会矫治机构，即精神诊断治疗机构和反毒品滥用机构。这两类矫治机构，在对违法青少年进行心理诊断治疗和帮助其戒毒、戒酒方面发挥了重要作用。②胡伟新：《美国少年司法制度的特点及思考》，载《人民司法·应用》2010年第1期.因此，多位美国少年法官在来华所作的讲演中，均提出“少年法官应当不仅仅是法官，也同时应当是社会活动家”，以整合社会资源，服务于少年司法。

（三）日本少年司法中的跨部门合作

日本少年司法制度的一个重要特点是官方机关与民间组织相结合，少年司法机构活动与地区性社会组织活动相结合。地区性预防犯罪组织主要有少年辅导中心、保护司、母亲会、妇女更生保护会、学校与警察联络协议会、工会与警察联络协议会等。这些组织的共同特点是由有关预防犯罪的团体和民间志愿者组成。如保护司纯粹是民间热心公益人士组成，一般由60—69岁的德高望重的志愿者担任，主要协助保护观察所对犯人进行改造更生工作，不支付工资，但可以领取工作所用费用。另外，在日本还有防犯协会、兄姐会等纯粹民间志愿

者组织，兄姐会由已改邪归正的青少年和致力于净化环境的青少年志愿者组成，活动方式由已改好的青少年与违法犯罪青少年结交为好朋友，现身说法，鼓励其更生。①史志君：《日本、韩国考察少年司法的情况》，载www.110.com/ziliao/article-146082.html，2012年5月17日访问.

由此可见，无论少年司法制度本身如何发达先进，为实现少年司法活动矫治和保护功能的平衡目的，均离不开其内部各部门间的配合衔接，离不开少年司法机构与民间社会力量的紧密合作。

三、少年司法的地方跨部门合作努力――以上海为例

上海作为中国少年司法的发源地，并多年来在少年司法发展中走在全国前列，与上海少年司法机构专业化发展较好有关，与少年司法跨部门合作开展较好有着密切的关系。少年司法部门之间、少年司法与社会组织之间形成良性互动关系，并推动彼此共同发展。

（一）公检法司“政法一条龙”的跨部门合作

少年司法机构的建立与完善。作为第一个建立少年法庭的上海市长宁区法院，在少年审判的实践感受到了少年司法跨部门合作、一体化发展的需要，于1986年提出了公检法司均应有专门人员采用与成年犯不同的处理方式办理少年案件的建议，并得到了该区人大、政法委的重视，以及区公检司的积极响应。1986年长宁公安分局成立全国第一个少年犯罪案件办案组，长宁检察院成立全国第一个少年犯罪案件起诉组，长宁区司法局由区律师事务所指定专职律师和特邀律师组成未成年人辩护组，看守所开辟了专门的少年监房，进而在1987年 1月建立了全国第一个区级少年司法“一条龙”配套协作体系，当年10月该院又与上海市少年犯管教所签订了业务协作协议，初步形成了对少年犯羁押、预审、起诉、审判、管教“一条龙”工作体系，从而开始了少年司法“政法一条龙”的探索。②高晓红：《充分发挥少年法庭综合治理青少年犯罪的作用》，载上海市长宁区人民法院编著《中国少年法庭之路（二）1995－1997》.在长宁区少年司法配套工作体系形成后，各相关单位发挥各自职能作用，在未成年人刑事案件诉讼各个流程对涉罪未成年人进行向心教育，工作衔接配合，从而形成前后延伸、环环相扣，有效教育、矫治未成年人的良好机制，引起了广泛的关注与重视。1988年5月，时任最高法院副院长林准亦在全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会议上肯定上海长宁对少年司法开展跨部门合作的积极探索，指出“上海的经验表明，对少年犯的惩处、矫治、教育、挽救、改造是一个完整锁链……少年法庭不应当封闭式就案办案、孤立办案，而是在开展工作的同时，必须积极、主动地加强有关部门的协调、配合工作。”1989年9月，时任全国人大常委会内司委李瑞山等领导同志到长宁区视察工作时，称赞“少年法庭及‘一条龙’工作体系，把教育手段同法律手段，把惩处犯罪同矫治犯罪、预防犯罪，把政法工作同社会工作有机结合起来了，方向、路子是对的，具有创新精神和改革意识，意义深远。”

随着1988年5月最高法在上海召开“全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会议”（上海会议），“政法一条龙”被作为上海经验迅速在全国推广。1990年11月，最高人民法院在南京召开“全国法院少年刑事审判工作会

议”（即“南京会议”），时任最高人民法院副院长的林准在讲话中认为，上海市长宁区形成了羁押、预审、起诉、审判、辩护和管教一条龙工作机制，在实践中不断加强和完善，逐步规范化、制度化，正式肯定了“政法一条龙”工作机制。

1987年6月，上海市人大常委会通过的《上海市青少年保护条例》规定：“公安机关、人民检察院和人民法院要分别组织专门的预审组、起诉组、合议庭，采取适合青少年特点的方式方法讯问、审查和审理青少年违法犯罪案件。” 1992年5月，上海市公、检、法、司四家共同会签了《关于贯彻<未成年人保护法>和<关于办理刑事案件建立互相配套工作体系的通知>》的文件，为加强“政法一条龙”机制建设，上海少年司法相关部门的专业化建设有不同程度的发展。

从法院来看，1991年底，上海法院基本在全市22家基层法院和中级法院均建立了少年法庭；1999年4月为提高执法水平，提升审判效率，在全市法院指定长宁、闵行、闸北、普陀等四家法院指定管辖全市未成年人刑事案件；2006年11月，按照最高法院的统一部署，作为全国法院第一批试点单位，上海市第一中级人民法院开展未成年人案件综合审判庭的试点工作。2010年10月，上海高院成立全国法院系统首个统筹三级法院少年审判工作调研、检查、指导、管理的专门机构――少年法庭指导处，从而形成高院设少年法庭指导处，中院设涉未成年人刑事、民事、行政案件综合审判庭，以及区县部分法院设涉未成年人案件综合审判庭、部分设专项合议庭或指定专人审理涉未成年人案件的比较完备的“1＋2＋5＋13”三级法院少年审判工作体系。

从检察院来看，1986 年，上海市长宁区检察院在全国率先在起诉科内设立“少年刑事案件起诉组”（以下简称少起组），专司未检工作。至1990年底，全市20个区县检察院相继在起诉科内设立了少起组，均配备了专职干部，主要承担未成年人刑事案件的审查起诉、出庭公诉和预防犯罪等工作。1992年8月，上海市虹口区检察院率先成立了集未成年人刑事案件的审查批捕、审查起诉等检察工作于一体的独立建制机构——未成年人刑事检察科，随后各区县院逐步将原隶属于起诉部门的少起组改为独立建制的未成年人刑事检察科。至 1996年6月，上海市所有的区县检察院均成立了独立建制的未检科（处），并配置了百余名未检干部，承担未成年人刑事案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉和参与预防未成年人犯罪的社会治安综合治理等工作。上海市人民检察院第一、二分院也实行了未成年人案件专人办理制度。在1997年，上海市检察院批捕处设立了未成年人刑事检察业务指导科，至此，上海检察机关自下而上初步建立起未检工作的专门组织机构，为上海未成年人检察制度的发展奠定了扎实基础。上海市检察院及分院相继于2009年、2010年正式成立了未成年人刑事检察处，铁检分院及其基层检察院设立了未检办案小组。至此，上海检察机关成为全国第一个拥有完备的未成年人刑事检察工作机构和体系的省级检察系统，为未检工作的专业化发展提供了强有力的组织保障，并在工作职能上全面实现捕诉监防四位一体化，追求“提升专业能力，聚集资源优势，填补保护真空，实现无缝衔接，形成挽救合力”的建设目标。

相对法院、检察机关少年司法机构建设的相对完善而言，上海公安机关办理未成年人的

机构曾出现过反复，1986年长宁公安分局就在全国率先在预审科设立未成年人办案组，全市公安机关纷纷设立，但在1997年公安部门启动刑侦机构改革时，撤销了预审部门，专门的未成年人办案组织随之消失。在2004年杨浦区公安机关在全市率先设立“未成年人案件办案组”，受到广泛关注。在2010年《上海市关于进一步建立、完善和规范办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》明确要求“市公安局、区县公安机关应当指定相应机构负责监督办理未成年人刑事案件。区县公安机关应当在派出所和刑侦部门设立办理未成年人刑事案件的专门小组”后，全市各区县公安机关未成年人办案组得到积极推广。如在上海市长宁区，分局内部形成了以法制办为指导部门，治安、刑侦支队设立专办组，下辖11个派出所均设定专人的未成年人刑事案件专办队伍 。目前，已有大多数上海区县的公安机关建立了未成年人案件专门办理小组，有些区县的公安机关指定了专人办理未成年人案件，有力推动了公检办理未成年人案件的配套衔接机制。但与法院、检察院少年司法机关建设相比，上海公安机关的少年司法机构建设明显薄弱。

上海的未成年人法律援助工作成效明显，全部18个区县均建立相应的法律援助中心，未成年人法律援助案件占到全部案件的近50%。尤其是2012年上海市公检法司联合制定了《关于开展未成年人案件法律援助工作的协议》，实现未成年人案件法律援助的两个延伸，一是将未成年人法律援助延伸至未成年人刑事案件侦查、起诉和审判阶段的全过程，二是从未成年人刑事案件延伸至未成年人民事、行政案件。根据该协议，法律援助机构将指定专人办理未成年人法律援助事务，并选择精通未成年人法律业务且热心于未成年人权益保护的律师从事未成年人法律援助业务。在实践中，一些区县法律援助中心也组建了未成年人法律援助律师团，①区法律援助中心组建未成年人法律援助律师团队，引自http：//www.jingan.gov.cn/newscenter/bmdt/qsfj/201206/ t20120621_106061.htm，2012年4月29日访问.有的还在区看守所建立了法律援助值班律师工作室，在区法律援助中心设立“青少年维权岗”，开通未成年人维权“绿色通道”和法律援助热线电话，形成了整体推进未成年人法律援助的工作构架。②上海市司法局积极发挥职能作用 切实做好未成年人保护和维权工作，引自http：//www.szsf.gov.cn/www/webInfo. do?method=showInfoDetail&INFO_ID=553389，2012年4月29日访问.上海律师在未成年人权利保护工作中正在发挥着愈来愈重要的作用。

值得一提的是，上海公检法司曾在未成年人的司法分流项目中进行了积极的跨部门合作。2005年2月，上海市综治委、公、检、法、司、教、青、团等八家单位联合签署了《关于对违法犯罪情节较轻的未成年人实行考察教育制度的意见》，开展了以对未成年人“缓处、缓诉、缓判”为主的考察教育制度改革，提供了一个公检法司跨部门合作的良好平台。此后，2005年6月，上海市教委、上海市青少年保护委员会联合下发了《关于对违法犯罪情节较轻的未成年人实行考察教育制度的实施意见》，上海市阳光青少年事务中心于2005年7月下发了《关于对违法犯罪较轻的未成年人进行考察教育制度的实施意见》等实施意见予以细化落实。2005年8月，上海市人民检察院与上海市青少年保护委员会、上海团市委签署《关于对涉罪（非）在校未成年人试行“诉前考察教育”工作的实施细则》。上述规定进一步明确了职

责分工、操作办法、工作流程、特殊情况处理、工作表格等，具有很强的可操作性。但从5年多的司法实践来看，“三缓”制度当中检察机关的诉前考察工作开展较为顺利，截止到2011年4月，共有643名未成年人进行诉前考察帮教，①《检察日报》徐日丹、林中明 上海检察机关25年跟踪帮教罪错青少年1387人，引自http：//newspaper.jcrb.com/html/2011-04/21/ content_69319.htm，2012年5月27日访问.公安机关的缓处数量不多，法院的缓判由于暂缓判决被最高法院叫停基本陷于停滞。

在2010年，上海市公检法司共同建立了未成年人刑事司法联席会议，每半年召开一次会议，协调商议未成年人刑事司法工作中的实务问题，建立配套衔接机制，统一执法标准。通过这一平台，四家单位会签相关制度，并以联席会议纪要的形式对一系列办理未成年人刑事案件的特殊工作要求和配合衔接问题予以明确。全市各区县也积极推动建立区级未成年人刑事司法检法联席会议机制。两级联席会议机制为形成未成年人刑事司法改革工作合力，优化上海少年司法改革工作环境，提供了很好的平台。

（二）多部门参与的“社会一条龙”跨部门合作

长期以来，上海少年司法部门坚持综合治理、共同参与的原则。1987年《上海市青少年保护条例》第 2 条就规定，“保护青少年是国家机关、社会团体、企业、事业单位、学校、家庭以及公民的共同责任”。在上世纪80、90年代，上海少年司法的“社会一条龙”主要依靠工青妇教等部门和社会组织共同参与对未成年人的安置帮教、回访考察，使司法机关办案中的教育、感化、挽救工作与未成年人重返社会后的继续帮教以及就学、就业、救助安置等工作有机结合起来取得了积极的成效。

以全国最早建立社会一条龙的上海市长宁区为例，1988年6月，长宁区人大常委会召开了主任办公扩大会议，邀请公检法司和教育、工、青、妇等部门负责人参加，提出：“公、检、法、司要紧密配合，大胆探索，工、青、妇和教育部门要积极支持司法一条龙，共同搞好预防和减少青少年犯罪工作。”1988年底，区委批准成立了“少年案件工作指导小组”，由副区长、政法委副书记、法院院长、检察长担任正副组长，区综合治理办公室、公检法司、教育、劳动、青保办、地区办、工青妇等部门的负责人为组员，统一领导、协调“两条龙”的工作。1991年10月，长宁区制订《关于办理少年案件配套协作综合治理的若干规定（试行）》，要求综合治理办、青保办、工会、妇联、共青团及少年罪犯原所在学校、单位、地区，都采取各种方式给予正在服刑的少年罪犯以更多的关怀和温暖，在学籍保留、试工试读、就业、培训等方面为司法机关提供协助。如长宁法院少年庭于1990年建立“少年法庭特邀陪审员”制度。这些特邀陪审员来自教育、工会、共青团、妇联、青保办和离退休老干部关心下一代协会等各个组织，他们了解未成年人心理、生理特点，热爱青少年保护工作，有案时参加庭审、就学安置和回访考察，无案时结合本职工作对青少年进行法制宣传教育，显示了特邀陪审员在教育挽救失足未成年人工作中的重要作用。又如，1999年12月，上海市长宁区综合治理委员会、区青少年保护委员会联合下发了《长宁区未成年人刑事案件社会调查工作若干规定（试行）》，规定长宁区的未成年人刑事案件社会调查工作从2000年1月开始完全由区青保办独立承担，

从而初步实现少年司法的“社会调查主体社会化、内容公开化、程序规范化”。

在进入21世纪后，尤其是社工等专业化社会组织的成熟，为“社会一条龙”注入了新的涵义。2004年2月，上海市按照 “政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路组建了三个民办非企业性质社团组织，通过政府购买社工服务的方式推动民间社团的自主运作，实行专门化机关管理和社会化管理相结合，引入社团和社工帮助吸毒者、社区青少年、社区矫正人员三类特殊人群树立生活的信心和能力。社工工作的规范化、专业化、职业化不断提高，已成为一支预防犯罪、维护社会持续稳定发展的重要队伍。在社区青少年工作中，团市委青少年事务办公室引导阳光青少年事务总站参与社区闲散青少年的教育、管理和培训；在社区矫正工作中，引导新航服务总站和帮教志愿者协会两个社团组织参与社区矫正工作，尤其是2007年开始全面推行青少年分类矫正工作，实现对未成年人的特殊保护。

上海公检法司等机关对社工组织资源亦予以了充分运用。如2004年，长宁区法院少年法庭推出了“合适成年人参与制度”。在父母不愿意到庭或无法到庭的情况下，该少年庭邀请青少年社工为主的合适成年人参与案件的审理。2004年10月14日，闵行区检察院联合该区政法委、青少年社工站等部门，成立了闵行区未成年人社会观护体系工作总站。至此，遍布全区的13个青少年社工点成了违法犯罪未成年人(重点是外地来沪未成年人)的帮教基地。随后，这个观护模式陆续被“复制”到上海其他区县。①给犯错的孩子一个机会，引自http：//news.sina.com.cn/o/2008-10-13/092114566113s.shtml，2012年5月7日访问.2005年，上海高院出台《上海法院参与社区矫正的若干意见》，要求法院在判处非监禁刑前，应当听取社区意见。2006年，上海普陀、闸北法院充分依据社工力量，实现法庭教育与社区矫正无缝连接，矫正社工提前介入，以消除失足青少年无人管教的“真空期”。2010年4月19日上海市公、检、法、司有关领导19日联合签署了《关于合适成年人参与刑事诉讼的规定》。上海市13个区已构建“合适成年人”全面参与未成年人刑事诉讼工作机制。目前己有225名“合适成年人”，其中矫正社工占相当比例。2011年2月，上海市综治委、共青团、公检法司等部门联合发布《上海市关于进一步建立、完善和规范办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》，将社工、青保老师等担任合适成年人制度，委托社区矫正部门进行社会调查制度，未成年人社区矫正与成年人分开等予以进一步确立。随着未成年人综合审判的开展，社工的身影同样也出现未成年人民事案件审理的法庭之上。2011年9月，长宁法院少年庭启动未成年人民事案件社会观护工作，16名青少年社工、10名妇联干部成为社会观护员，为法官提供判前社会调查、判中出庭宣读并接受质证、判后观护等全流程服务，为法官判案提供了客观依据。2011年12月，上海高院发文将未成年人民事案件社会观护工作向全市推广。

社工等专业社会力量的介入为少年司法的发展提供了积极的支持。以检察机关主导的未成年人刑事案件社会观护工作为例，上海形成的“党委领导、政府出资、检察牵头、社团运作、多方参与”的未成年人社会观护工作格局，实现了涉罪未成年人群体社会管理模式和机制

的创新，并取得突出的法律效果和社会效果，2007年至2011年，涉罪未成年人的不捕率由8.4%上升到15.0%，不诉率由3.0%上升到7.7%，非羁押直诉率由19.5%提高到33.9%，非监禁刑适用率由19.5%提高到32.0%；检察机关受理的涉罪未成年人数量下降43.4%，涉罪人员中未成年人比重由8.9%下降到4.5%；纳入观护体系帮教的1152名未成年人中，无一人妨碍诉讼，99.2%的人未重新违法犯罪，近90%的人复学、就业，顺利回归社会。①数据引用自《未成年人刑事检察制度》，最高人民检察院2012年重点研究课题.截至2011年，全市18个区县均已建立起观护体系，并根据中心城区、城乡结合部、郊区等不同特点，分别建立了以社区、工读学校、具有社会责任感的企业、社工站等为核心的不同模式的观护体系，逐渐形成了50余个运转良好的观护基地，取得了较好的效果。

四、上海少年司法跨部门合作的可借鉴经验

（一）经济的迅速发展是少年司法体制和工作机制改革的有力保障

经济的发展必然带来新的社会问题和民众司法需求的增长。伴随着上海经济的发展，在本地户籍未成年人犯罪年年下降的同时，外地人口犯罪以及青少年违法犯罪情况逐渐严重，如何能在新形势下快速有效地通过司法途径解决社会问题、预防社会问题，促进社会经济和谐稳定发展，是上海前进过程中的一道难题，也是上海少年司法领域深化体制改革、加大跨部门合作的强大动力和实践基础。长期以来，我国一些地方开展的少年司法改革，由于缺乏必要的经费支持，导致与其他部门尤其是社会组织的探索工作难以长期维系下去，一些改革因此而削弱甚至停滞。强大的经济基础才能支撑相关司法机关改革措施的开展，上海在此方面提供较好的保障。例如，2013年3月13日市综治委预防青少年违法犯罪专项组、市社会管理综合治理委员会办公室、共青团上海市委员会、市财政局等七部门共同会签了《上海市进一步推进重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作实施意见》（沪综治委预青组联字[2013]1号），该意见第二条第二款第四项关于“推进社工参与涉罪未成年人再犯预防工作”部分明确规定：“推动社工作为合适成年人参与未成年人刑事诉讼。……社工参与以上各项工作的费用列入委托社工参与的办案机关年度预算，由同级财政机关安排资金。”根据上述规定，上海高院于2013年4月26日发文要求请各法院少年庭（刑庭）会同财务部门，根据本院委托社工作为合适成年人和开展社会调查工作的实际情况，将所需经费列入本单位年度预算，向同级财政机关申请安排资金。又如，上海法律援助建立了“全额保障”的法律援助经费保障制度，明确各级法律援助机构的法律援助经费由同级财政部门全额保障，纳入预算管理，未成年人的法律援助从未成年被告人全覆盖的基础上，扩展到未成年被害人，以及未成年人民事、行政案件的当事人。没有强大的经济实力，上海是不可能进行如此立法的，也不可能保证其有效实施。

（二）开放的改革理念是少年司法跨部门合作的人文动力

海纳百川、贯穿中西，不固步自封，不拒绝先进，凡能为我所用，则以诚心诚意的开放姿势学习之、掌握之、改进之。这种改革理念

上的开放性使得上海少年司法机关在实践中能积极吸收国内外少年司法改革的优秀成果，始终走在改革的最前沿。创造性决定了上海少年司法机关虽然积极借鉴但决不照搬照抄，也不是简单地重复和模仿人家，而是洋溢着创造的活力，根据上海的地方特色和具体情况，富有创新精神地展开少年司法改革的探索和实践。中国少年司法改革的许多举措，如社会调查、法庭教育、合适成年人、羁押必要性审查、暂缓起诉、圆桌审判、分案起诉审理、分押分管等具有开拓性的改革举措，正是在这种开放性的理念下得以生根发芽。如源自英国的合适成年人制度，在2003年10月上海召开的第一次“中欧少年司法制度——合适成年人参与制度研讨会”上由英国专家进行首次介绍后，迅速引起了上海少年司法机关的关注和兴趣。2004年，上海长宁、虹口、浦东等区也几乎同时开始了合适成年人参与制度的试点，并在2010年4月由上海市公检法司会签《关于合适成年人参与刑事诉讼的规定》将这一制度在全市予以推广。

（三）良好的改革环境是少年司法跨部门合作的有利氛围

从上海少年司法的起步和发展历史来看，少年司法的点滴进步，与法院与检察院等少年司法机构与华东政法大学青少年犯罪研究所等政法院校的良好合作进行深入调研论证、总结提升密不可分。由于上海法院少年法庭、检察院未检科的机构专门化和人员专门化建设在全国处于领先地位，为少年司法的发展储备了许多热心于少年司法工作、学历层次高、实践经验丰富的少年司法实践人才。而出于保护未成年人的共同目标，上海市的青保办、妇联、共青团等机构和社会组织以及强有力的基层组织，为少年司法提供良好的社会支持。而正是得益于良好的司法环境和较高的司法人员职业化水平，最高司法机关在制定出台一些改革决策之前，常选择上海进行前期试点，待总结形成一定的经验之后再向全国推广。例如，少年司法中的法庭教育、社会调查、合适成年人、附条件不起诉、刑事和解等等都有上海的贡献。这些试点工作让上海少年司法机关始终走在未成年人司法体制和工作机制改革实践和探索的最前沿，为上海司法机关积累司法领域体制机制改革正反两方面的经验打下了坚实的基础，也为上海司法领域体制机制改革持续创新深化积累了信心和动力。

（四）科学的理论支持是少年司法跨部门合作的坚强后盾

上海司法机关强调大胆探索，始终坚持理论先行，加强理论研究，力求先从理论上搞清道理，以理论的创新推动观念、体制、机制的创新。每项改革措施的出台，都在理论上进行了研究，并通过研讨会、论证会、座谈会等多种形式反复论证，广泛听取各方面的意见，确保改革措施具有充分的可行性。对改革实践中出现的各类问题，则着力开展一系列扎实充分的实证调研和理论研究，得出实际的、客观的、可靠的第一手资料，使整个上海少年司法领域体制机制改革建立在坚实的实证基础和科学的理论分析之上。这些年来，上海少年司法机关紧紧围绕改革的重点、难点、薄弱环节和突出问题，增进理论研究的广度和深度，不断用改革成果来丰富理论，用成熟理论来引导改革实践，成果喜人，多次在全国法院系统、检察院系统年度理论研讨会中获奖。诸多涉及改革的研究成果被最高司法机关吸收采纳，有力地推动了上海少年司法领域体制机制改革的发展。

（五）试点先行及时规范是少年司法跨部门合作的有效途径

上海少年司法机关往往不是简单的照搬照抄，而是有针对性地先选择一些单位开展试点，待试行到一定阶段，再总结经验，统一规范，全面推开。而且，非常重视将改革中取得的经验与成果及时用工作制度和工作规范的形式固定下来，使之成为长效的司法工作机制。如对于少年司法的心理干预工作即经过了试点、规范、推广的过程，1993年，长宁区检察院少年起诉组即与上海市青少年心理行为门诊部合作， 1999年，上海市检察院与上海市爱心工程基金会青少年心理行为门诊部签订《心理测试协议》，明确在办案中对有明显心理偏差迹象的未成年犯罪嫌疑人，进行科学测试，测定其心理成熟度、犯罪心理动因、重新犯罪可能性及悔过程度等内容。2009年，长宁区在综治办的牵头下，建立了全国首个涉罪未成年人心理矫护体系，成立了由18名国家二级心理咨询师组成的“迷途少年心理护航队”，在未成年人刑事案件诉讼中全程引入心理测试、干预和矫治等方法，对涉罪未成年人进行针对性的教育感化，实行动态跟踪，形成心理矫护台账制度。近年来，上海法院建立起法官心理咨询师、心理系研究生、专业心理机构三结合的未成年人案件心理干预机制。2014年10月上海高院发布《关于在未成年人案件中开展心理干预工作的实施意见》，在全市法院进一步规范少年审判心理干预工作。同时，对在上海付诸实施的改革举措，有关部门及时了解并有效解决实施中出现的各种问题，依据司法机关工作固有的规律性和特殊性，研究改革配套措施，通过出台配套措施深化司法体制改革。实践证明，上海司法领域体制机制改革不搞形式主义，不标新立异，坚持改革实质，坚持标准，注重实效，取得了预期的改革成效。

五、关于少年司法跨部门合作进一步完善与发展的思考

（一）少年司法跨部门合作资源的整合化

要做好少年司法工作，首先应当熟悉和了解当地可为依托、使用的各种资源，并采取有效手段予以整合，实现资源的最大化利用，积极为我所用。

从司法一条龙来看，上海检察系统的未检部门和上海法院系统的少年庭均实现了三级独立建制，上海司法行政系统社区矫正部门实现了二级独立建制，建立未成年犯管教所和未成年人劳教所，机构较为健全，力量较为雄厚。上海公安系统在市区两级以法制办为指导机构，并在刑队和派出所均指定专人办理未成年人案件，但由于仍须兼办其他案件，办案的专业化程度有待进一步提高。近年来，上海市公检法司不断规范联席会议制度，定期召开讨论少年司法热点难点问题，通过发文规范审理执法、合适成年人、社会调查、社区矫正等各项工作。一些工作实现了资源共享，如社会调查报告前移到公安侦查阶段，并逐步向后流转至检察审查起诉、法院审判、司法机关执行等各个环节，效果明显。但不可否认，由于各部门之间的考核标准、利益机制的不同，在一些工作上仍存在重复劳动，如对于未成年人的回访考察、法制教育等工作，检察机关在做、法院在做、未成年犯管教所在做、社区矫正部门在做。建议不起诉或判决后未成年人的跟踪帮教主要由社区矫正部门和未成年犯管教所负责，法院、检察院主要起到配合指导监督等作用。社区矫正部门和未成年犯管教所应当建立与法院、检察院更为通畅的沟通交流机制，以便相关部门了解工作成效。

从社会一条龙来看，上海对于未成年人保护工作十分重视，未成年人保护机构也比较健全，资源比较丰富。从市级机关来看主要包括上海市妇女儿童工作委员会及其下设办公室、上海市教委青少年保护委员会及其下设的青少年保护办公室、上海团市委社区青少年事务办公室、上海市司法局社区矫正办公室、上海市关心下一代工作委员会、上海市阳光青少年事务总社、上海市新航总社、上海市帮教志愿者协会等等，各区基层也相应建立对应的机构，形成了较为完善的覆盖全市的工作体系。上海这些部门有关未成年人保护的工作，许多甚至在全国都走在前列。应当说，上述部门的卓有成效工作是上海少年司法得以长足发展、始终保持先进的社会支持力量。但是不可否认，由于部门繁多工作存在重叠，信息沟通不畅，缺乏明确、有效的分工合作协调机制等，上海少年司法的“社会一条龙”尚未完全成熟，“1+1＞2”的积极作用尚未完全发挥。

（二）少年司法跨部门合作内容的项目化

项目化管理是企业管理的有效方式。项目化管理最根本的目的是如何在确保时间、技术、经费和性能指标的条件下，以尽可能高的效率完成预定目标，让所有相关方满意。通过项目方式推动少年司法跨部门合作具有许多好处。首先，可以突破财政预算的局限，通过设计项目整合更多资源来开展工作；其次，由于项目具有自身资金，可以在更大范围选择合作伙伴，并通过对项目执行内容的设计、跟踪进行规范、培训和监督，比行政命令更容易实现效果；再次，项目不同于政策，调整和选择的灵活性更大，对于一些改革性举措，可以通过项目小范围试点来积极稳妥推进；最后，通过项目可以直接强化委托机构的权威，有效落实其工作理念和要求。从实践效果来看，通过政府购买服务的方式，上海三个社团的社工队伍迅速壮大、社工工作范围不断拓展，上海的未成年人安置帮教基地得到了稳定发展，进一步证明通过项目化运作取得的实效。

在开展项目化少年司法改革时，应当做到：一是明确探索的主要内容、目标和主体，充分考察所需人力、物力、财力等资源投入，选择好合作伙伴；二是邀请有关专家学者进行充分论证，包括探索方案的可行性、科学性、合法性，合作伙伴的寻求，资源投入的评估，探索效果的评估和跟进等；三是设计出较为成熟的实施方案，确定较为可行的实施方案，并报请上级部门和同级主管部门进行协调洽谈，争取政策支持和经费支持。

（三）少年司法跨部门合作工作的制度化

我国少年司法走过将近二十八年，有一深刻教训就是少年司法改革试点的短期化，一些地方的改革探索为创新而创新，为改革而改革，缺乏充分的理论准备和实践支持，改革成果也是昙花一现，个别成熟做法也没有及时上升为规章制度。因此在进行少年司法跨部门工作时，应当对这一弊端予以避免。一是联席会议制度的制度化。联席会议制度是少年司法工作的一大特色，因为少年司法工作中的问题往往不是某一个部门能够独自解决，需要得到司法部门之间紧密配合，也需要社会相关部门单位的大力协作。《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》中明确提出“应当定期召开未成年人司法工作联席会议，及时研究协调解决存在的问题，总结推广成熟有效的工作经验。”二是工作经验总结的制度化。北京大学陈瑞华教授称少年司法是一种“自生自发、自下而上”的改革，经验出在地方、出在实践的第一线。有的地方不注重改革经验的总结积累，结果迅速崛起又迅速陨落，而上海、北京、广州、重庆、江苏、河南等地少年司法的传统领先地位，与当地研究和把握少年司法发展规律，及时总结成熟工作经验，并上升为制度在全市、全省甚至全国予以推广有直接关系。近年来，上海的合适成年人制度、考察教育制度，江苏的未成年人社会调查制度，山东的未成年人前科封存制度，都是各地跨部门合作经验的智慧结晶，既总结经验扩大宣传促进了效果，又为全国其他地区少年司法部门学习借鉴提供了宝贵材料。

少年司法工作是一项系统工程，教育挽救失足未成年人、保护未成年人合法利益，需要少年司法机构在加强自身建设的同时，打破原有的司法机关闭门办案的模式，不断加强横向和纵向联系，建立少年司法机关之间、少年司法机关与社会有关组织和人员的紧密联系，形成理念趋同、资源整合、衔接紧密、不断创新的司法机关参与社会治安综合治理机制。

2015-04-15

钱晓峰，上海市长宁区人民法院法官。