法律视野下的高校学生管理关系类型化研究

2015-02-12王刚山王嘎利

天中学刊 2015年3期

王刚山，王嘎利

（昆明理工大学法学院，云南昆明 650500）

一、问题的提出

高校学生管理工作是学校整体工作的重要组成部分，在维护高校办学秩序、培养学生等方面发挥着重要作用。但目前，高校学生管理工作还存在众多非法治化现象，不同程度损害了学生的合法权益。

案例1：2011年6月18日上午，郑州航空工业管理学院工商管理专业学生李放（化名）在大学英语四级考试时，携带有英文相关内容的橡皮状电子接收器，被发现。当日，学院张贴通告，称李放构成严重考试作弊，根据学校相关规定，给予开除学籍处分。2012年1月，法院一审判决“程序违法，依法应予撤销”，同时判令学院恢复李放的学籍[1]。

案例2：2012年12月12日，中国政法大学78位2011级法律硕士生集体向法院提起诉讼，称校方招生简章中未公布奖学金具体政策的行为违法，并要求补发之前奖学金，同时要求取消“未按时缴纳学费，不得参与奖学金评奖的规定”。北京市昌平区人民法院以“中国政法大学并非行政机关、不适用行政诉讼主体”为由没有立案[2]。

案例3：于2006年1月11日为止，已有10名本科生在期末考试中因作弊行为，依据民大《关于考试作弊处理的若干规定》，一旦作弊则一律给予开除学籍的处分的规定，被开除学籍，并贴出了处分告示[3]。

可以看出，上述案例存在一个共性：均是行政诉讼，且最为关键的问题是高校是否为行政主体。由此所引申的法律问题值得深究：高校学生管理权的法律属性是什么？学籍是学生在校受教育权的标志性权利，在何种情况下通过什么程序学生的学籍才能被剥夺？其学位如何授予？高校管理关系如何划分？高校和其学生发生纠纷后，司法何时介入？在民事和行政诉讼中高校是适格的诉讼主体吗？

帕金说过：大学对一切都进行研究，就是不研究他们自己[4]23。在深入改革的今天，高校卷入诉讼浪潮，面临社会舆论的压力，处于尴尬的两难境地。因此，学生管理法治化已成为高校当下需要探讨的一项重要课题。本文试图在法律视野下审视高校学生管理关系及其法律类型化问题。这不仅具有理论上的重大意义，对于保护学生合法权益以及促进高校学生管理工作法治化，也具有实践上的紧迫性。

二、高校学生管理权法律分析

(一) 高校学生管理权法律渊源

高校学生管理权是高校管理权之一，源于国家教育权、公民受教育权和高校自主权。

1.教育权和受教育权

《宪法》第19、24、89、107条及《教育法》第14条明确了国家教育责任和教育行政管理权。公民受教育权既是公民的基本权利又是基本义务，规定于《宪法》第46条。在学校这一特定教育场所，基于教育权和受教育权的实现，学生和高校形成了教育法律关系，其最基本的标志就是学生的学籍。学生获得学籍，享有相关权利并履行相关义务；高校则享有对学生的管理权，成为教育管理最终的、具体的执行者。虽然宪法和法律明确了各级教育行政部门的教育管理权，如学位授予权，但由于成本和效率的限制，国家又通过相关法律法规授权给有资质的与学生直接发生教育管理事务关系者——高校或相关科研机构①，它们依据法律法规制定本单位实施细则或工作细则予以执行②。至此，教育权和受教育权，通过法律转化为高校学生管理权，这为实现国家教育目的和公民受教育权利提供了法律保障。

2.高校自主权

高校自主权是高校在法律范围内对学校内部事务的自主管理、自己责任的权利（或权力）③，其目的是排除来自外部尤其是公权力的干涉，内容包括内部管理权和学术自由权，前者如人事、财政、章程制定等，后者如科研、教学、学位认定等④。高校与学生的关系体现为管理权和教学权，如《高等教育法》第11条规定高等学校有“依法自主办学”的权利，第 32―38条具体规定了高等学校自主招生、自主设置和调整学科专业、自主组织教学、自主设置组织机构等相关权利。高校自主权来源于宪法教育权，本质上是高校在法律范围内依据内部规章制度对内部事务的自由裁量权。在实践中，高校自主权依据法律法规规定直接转化为学校内部章程、条例或实施办法等对其内部成员实施约束、管理和奖励处分。对于高校内部成员之一——学生的教育管理而言，高校自主权则演变为高校学生管理权。

(二) 高校学生管理权的法律内涵

理论界对高校学生管理权法律性质的认识主要有特别权利说、民事权利说、行政权利说等。这些理论都从某些方面合理揭示了高校学生管理的内涵，但不能涵盖目前的管理现状。结合法律依据及实施目的，本文认为，高校学生管理权是基于教育权与受教育权的实现，围绕教育、管理、服务事实而形成的，以宪法法律关系为基础，行政法律关系为主，兼具民事法律关系特点的，高校依法享有的对本校学生的行为进行引导和约束的权力。

首先，高校学生管理权来源于宪法。宪法是高校学生管理权形成的基础和前提，没有宪法，高校学生管理权就失去了法律依据。高校是学生管理和教学活动的组织者，但首先是宪法意义上的事业单位法人；学生是高校被管理者，但首先是宪法意义上的普通公民。所以，在高校学生管理的诸多法律关系中，宪法法律关系是最基本的。

其次，高校学生管理权具有行政性。从立法角度看，2013年12月《行政诉讼法修正案（草案）》第2条明确肯定了“法律、法规授权的组织”行政行为的可诉性[5]；高校是法律法规授权行使一定行政权力的事业单位法人，对学生的管理是国家教育权的一部分，在被诉行为主体上高校将进一步得到行政法律的确认。从权力来源看，高校学生管理权部分是国家教育权的法律延伸。在教育管理法律体系中，高校是教育管理权最终的、具体的执行者，高校学生管理权的性质和目的与国家教育权是一致的，属于行政权范畴，受行政法律的调整。从行为看，无论是高校针对学生管理制定的工作细则、实施办法和规章制度，还是针对个人、个别行为做出的通报决定，如上述案例1、案例3中开除学籍的处分决定，均具有单方性和强制性，完全具备抽象行政行为和具体行政行为的某些特征[6]14。

最后，从管理权内容看，高校学生管理权远非行政权所能涵盖，如对学生生活实施的管理，包括对宿舍、教学设施、图书馆的管理等，应属民事范畴。

因此，高校学生管理关系是一种基于教育、管理、服务事实而形成的，以宪法法律关系为基础的，以行政法律关系为主的，兼具民事法律关系特点的三重法律关系。

三、高校学生管理关系法律类型化标准和原则

高校学生管理关系应以保障学生合法权益和实现国家教育目的为原则，以高校学生管理事务对学生学籍的影响程度以及双方法律地位等为标准。

(一) 保障学生基本权利

源于国家教育权的高校学生管理权，其目的是为了发展国家的教育事业，保护学生的权利和自由，创造良好的教育环境，而不是约束和限制学生。高校自主权的存在仅仅是为了在高校内部管理事务范围内对抗公权力的干涉，它同样受宪法和法律的约束。高校实施自主权的目的是在保障学生合法权益的基础上完成学校的教育教学管理。因此，在对高校管理关系类型化时，不能背离充分保障学生基本权利这一最终目的。

(二) 明确高校学生管理关系中的法律关系层次

首先，在高校学生管理关系中应当明确宪法法律关系、行政法律关系和民事法律关系的内涵和外延，并区分主次关系。其次，在基础法律关系——宪法法律关系的前提下，建立行政法律关系和民事法律关系区分标准：法律地位是否平等，权力的行使是否涉及公权力。若双方法律地位平等、不涉及公权力的行使，双方的关系属于民事法律关系，依据私法自治原则，由当事人自行选择协商或诉讼途径解决。最后，在行政法律关系层面，由于涉及高校自主权的排他性干涉，应以宪法人权保障理念，以学生标志性权利——学籍是否改变为标准，划分内部行政法律关系和外部行政法律关系。学籍是学生享有的一项法定权利，是高校和学生法律关系存续的标志，也是高校对学生管理的前提和重要内容，凡是涉及学生学籍的取得和消灭而改变学生身份的管理事务，应属于外部行政法律关系，高校绝不可擅自决定或变相提高标准，须严格依据法律法规授权或法律规定转化为校规予以执行，并纳入司法审查范围。对于不改变学生学籍即在学生学籍维持前提下的管理事务则是高校自主权范畴，属于内部行政法律关系，应避免司法介入。

(三) 区分高校学生管理关系法律类型的实然性和应然性

从实然状态看，应该搞清楚高校的哪些行为已经被区分，即在现行高校管理关系中哪些行为已经归入民事法律关系或者已经归入行政法律关系。从应然状态看，随着社会发展，应该关注和深入研究高校的哪些行为还没有明确其法律关系以及它们应该归入何种法律关系等问题。

四、高校学生管理关系法律类型化的构建

(一) 宪法法律关系

宪法所规定的基本人权既是作为“社会人”应享有的权利，又是公民基本权利之要义和根本。从高校学生管理权的法律渊源、实施以及法律后果看，高校与学生之间首先具有普通意义上的宪法法律关系，这是二者之间最基本的法律关系，也是二者之间其他法律关系形成的前提和基础。

就高校与学生的法律关系而言：首先，高校和学生是宪法规定的一般法人和公民，双方均负有作为法律主体应履行的权利义务关系，即在享有权利的同时，均负有不妨碍他人行使权利的义务。其次，基于教育权和受教育权这一宪法权利，两者在学校这一特定场所又形成了一系列权利义务关系。高校应当明确学生的另一身份——公民，即高校应当在充分保证学生的财产权、人身权、受教育权等宪法权利的前提下行使学生管理权；学生在维护自己合法权益的前提下，应积极履行作为学生这一特殊身份的义务，以达到双方的和谐共处。另外，从权力的运行结果看，无论是民事法律关系还是行政法律关系，双方产生纠纷后或协商或诉诸诉讼解决，皆源起于宪法，终于宪法，受限于宪法，两者权利义务必须得到保障，权利义务关系的确立、变更或消除都必须有法律依据，没有法律规定并经法定程序，高校不得限制或者剥夺学生应享有的权利。

(二) 行政法律关系

1.外部行政法律关系——学籍的取得与消灭

(1) 入学与注册

入学本质是学籍取得的条件规定，与之对应的是高校招生权。学生依据招生简章参加法定入学考试，由高校依据成绩和志愿确定录取后，才能取得入学资格。在此过程中，高校行使的是经法律法规授权的包括制定招生简章、确定招生人数等在内的招生权⑤，只不过这一权力的行使是在国家教育行政部门监督之下进行的，教育部每年都颁布“普通高等学校招生工作规定”，同时各省教育行政部门也会出台相应的细则，规范招生工作。因此，入学这一环节，高校与学生的关系是行政法律关系，并非是契约自由的民事法律关系。入学包含两个过程：获得入学资格，即获得录取通知书；履行相关入学手续，即预注册，也就是说，学生要获得学籍，必须依据高校学籍管理规定办理入学手续。《普通高等学校学生管理规定》第8条规定：“新生入学后，学校应在3个月内按照招生规定进行复查。经过注册后复查合格，即获得学籍。”因此，预注册和复查工作是招生工作的延续，期限3个月，在此期间学生还未真正成为高校内部的一员，即不存在管理与被管理的法律关系。高校行使的仍然是法律法规授予的行政权力，双方的关系属于外部行政法律关系。案例2就是因为招生简章规定的已经在学生中形成信赖保护的奖学金利益受到侵害，理论上学生是可提起行政诉讼的，但是司法结果是令人遗憾的。

学籍中止是指高校和学生之间的法律关系基于主客观因素而暂时中断，待相关因素消失或履行相关程序又恢复的情况，这种情况多发生在学期结束。注册即学期登记，是在籍学生必须按照高校有关要求和规定期限履行的一项学籍登记手续，本质是学籍的延续⑥。在高校逐步推行“电子注册”管理制度的今天，注册对学生的影响越来越大，如无正当理由在规定期限内未注册的，则以退学论即终止学籍，换言之是终止两者之间的法律关系，将严重影响学生受教育权的实现。因此，高校注册与否的行为和决定直接影响学生学籍是否存在，应属外部行政法律行为。

(2) 毕业证颁发与学位证授予

毕业既是高校对学生管理的最后一环，也是两者之间法律关系消灭的重要法律事实。目前，无论理论界还是司法界都一致认为两证的授予行为是行政法律行为，具有可诉性⑦。需要说明的是，毕业证和学位证是对学生专业知识和能力的证明与肯定，与其他任何行为和事项无关，仅与专业学术水平和能力相关，只要达到相应标准即可。

高校基于行政权力做出是否颁发毕业证、学位证的决定因素主要有两个：一是专业学术权，即专业知识评价与判断。专业评价是一种高度学术行为，非法律问题，是由专业学者或团队完成的，这也是法律授予高校或相关科研机构具有授予学位权的主要原因所在。学术评价权属高校自主权，是学术自治范畴，由于专业程度高，可阻止司法深层介入。但这种阻止并非完全阻却，而是说，司法只能有限制地介入，即应坚持程序审查，而避免实质审查。换言之，司法机关审查高校学术问题，只能对相关答辩程序、认定资格和评定标准等是否合法做出判断。对于学术实质内容，司法机关是不可能也不应当进行判断的，因为专业学术权属于高校依法享有的自由裁量权。如刘燕文诉北京大学案中的争议焦点就是程序问题[7]，并非是论文的学术水平。二是学生管理权。现实中，高校将毕业证和学位证的颁发与学生受教育管理情况相关联，比如，对欠交学费或不服从学校日常管理受到纪律处分的学生扣发两证，是典型的滥用权力行为。颁发毕业证和学位证与学生管理是完全不同的两种行为、两个问题，两者之间没有直接的因果关系，一旦走上司法途径，高校将被置于尴尬境地。

(3) 开除学籍⑧

受教育权是宪法设定的一项基本权利，非经法定程序是不可剥夺的，且国家和高校负有积极保障的义务。开除学籍是对违法违纪学生的一种惩罚，不仅记入个人档案，而且要终止学籍，堪与刑法中“死刑”有一比⑨，这不仅强制剥夺了学生在本校学习的权利，也剥夺了学生今后在其他高校学习的可能，即意味着学生的命运将因此改变，尤其是将给学生今后的职业生涯带来极大影响。因此，开除学籍的处分行为关系到学生受教育权的实现和今后的发展问题，应属外部行政法律行为。虽然《普通高等学校学生管理规定》规定了开除学籍的具体情形和申诉程序，但从法的效力层面讲，以效力层次较低的部门规章设定剥夺效力层次高的宪法、法律规定的公民基本权利，是有违立法程序的。退一步讲，在现有法律体系下，高校校规是否可以严于法律法规的规定，如案例3中的校规“一旦作弊则一律给予开除学籍的处分”的规定；开除学籍的认定标准是否由高校自由掌握，如案例1中同学行为是否构成严重考试作弊，等等问题都值得探讨。从审判结果看，对于这些问题的回答是肯定的。

2.内部行政法律关系——学籍的持续与变更

(1) 学籍的持续

学籍持续是在不改变学籍的前提下，高校与学生之间的法律关系维持的一种状态，包括以下内容：A.考核与成绩记载，这实质上是教学管理权，是《教育法》第28条第2款的具体化，即高校有权制定教学计划、大纲，并对学生学习情况进行考核，实施管理。B.校园秩序与课外活动，包括住宿、助学和校园秩序管理及学生团体活动等制度，《普通高等学校学生管理规定》第四章对此进行了具体规定，它是高校为了维护学校内部正常教学秩序和其他日常管理秩序而应当建立的管理制度。C.奖励与处分。处分相对于奖励对学生影响较大，包括警告、严重警告、记过和留校察看。处分不包括开除学籍，不改变学生学籍，是高校依法实施自主权的内容之一，也是高校对内部事务人员进行有效管理的必要手段。以上处分满足一定条件，可以申请解除。D.转专业、休学与复学。这是指学生由于自身的原因和发展需要，提出申请，经学校批准，调整专业或者暂停学业，这些行为不改变学生学籍，只要学生有正当理由并履行相关规定程序即可。对于休学，高校应保留学籍，如果不按规定时间复学，学生应当对自己的行为承担相应的法律后果——被高校终止学籍。

(2) 学籍的变更

即学籍异动，指因任何一方原因，改变特定高校和个体学生之间的法律关系的情况。转学就是符合条件的学生从本校转到另一学校，必须办理相关手续，包括学校审批和教育行政部门确认，学籍才能得以保留和变更。

(三) 民事法律关系

1.人身安全

教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》规定了高校对此应承担责任的具体情形。结合实际，有两个方面：(1) 校园设施、教学设备、图书馆等既是高校所有财产，又是学生学习之必须，高校负有管理责任，学生则有合理使用的义务。若高校管理疏漏，未尽相应义务，造成学生人身伤害的，学生基于人身权有权要求高校承担侵权责任或者补充责任⑩；若学生因自身原因在使用时造成校园设施、教学设备、图书损坏的，高校基于所有权有权要求学生照价赔偿。(2) 在组织教育教学和校外活动中，高校负有安全教育、活动指导及危险提醒的义务，并在可预见的范围内采取安全防护措施，若未履行义务并造成学生伤害的，依法应承担相应责任；学生负有因自身条件等原因不能参加相应活动的告知义务，未履行而造成伤害的，高校则不负法律责任。

2.后勤服务

高校后勤服务主要包括高校为学生提供的饮食、住宿服务。随着社会发展，高校后勤服务已基本社会化：一是外界民事主体租赁高校场地进行服务经营；二是高校自身作为民事主体经营。无论何种情况，学生与高校或外界民事主体均属平等的民事法律关系，受民事法律调整。需要说明的是，外界民事主体进驻高校场地开展服务经营，高校有监管义务，如高校未尽自己的监管义务而侵害学生权益的，依据《侵权责任法》确定的责任分担原则，应与外界民事主体共同承担相应的民事责任；高校自身作为民事主体开展经营活动而侵害学生权益的，高校独立承担相应责任。但是高校依法负有对饮食、住宿的监管职能，在此范围内，高校与学生是管理与被管理关系，高校对学生的管理源于高校自主权⑪，其行为是内部管理行为，即高校与学生的管理与被管理关系属于内部行政法律关系，而非民事法律关系。

3.名誉权和隐私权

名誉权和隐私权属人格权，是指基于人的生存本身而应享有的权利[8]378，是不可让与和抛弃的权利。名誉是对学生的品行、道德、作用、才干等方面的社会评价。隐私是学生在学校特定场所对其信息、活动和领域的排他性支配。我国理论上和司法实践中将隐私等同于或包含于名誉中，侵犯隐私权以侵犯名誉权论⑫。因此，本文将两者一并论述。具体情况如下所述：

首先，学生的私人信息，即学生个人资料如姓名、肖像、通信等私人信息，有不被公开或传播的权利。其次，学生的私人领域不被非法侵犯，即学生享有宿舍不被非法侵入、窥视或搜查的权利。但目前大多高校为了达到宿舍管理的目的，擅自进入学生宿舍进行突击检查，给予评价并公布，已是常态，这种管理行为实际上已经侵犯了学生的隐私权和名誉权。最后，学生有权要求个人的生活和学习不被非法披露。即学生享有纯属私人情况不受非法搜集、公开和利用的权利以及学习成绩、名次、处理或评议结果不被非法公开、扩大知晓范围的权利。案例1和案例3中，高校对学生处分的张贴公告行为即构成侵权。从高校警示教育目的与保护特定学生隐私、名誉权及其在教育上的再生和继续成长看，后者价值远大于前者，因为后者关系到特定学生未来以及高校将处于违法的尴尬地位。

4.财产权

财产权是指财产上的私权，是一切具有财产价值的权利[9]175，即对财产的占有、使用、收益和处分的权利。对财产权的侵犯，在高校主要体现在对学生物权的侵犯，表现为三种：

首先，在奖、助学金的评选方面。这是指，在奖学金或助学金的评选和操作程序上不合理，审核程序不严，以致造成真正困难、品学兼优的学生得不到应有的待遇，严重侵害其合法权益。案例2中，78位学生可期望的财产权益受到侵害，诉讼结果差强人意。但是，本案学生可另辟蹊径，即发起民事诉讼，结果也许令人满意。其次，没收或扣押学生私有财产。对学生违规使用的电器，高校普遍采取直接没收或暂时保管，待学期结束或毕业返还的措施。另外，某些高校，对欠缴学费、住宿费的学生，除扣发毕业证、学位证，还强制征收一定比例的滞纳金以示惩罚，这是典型的以罚代管的违法行为，是对宪法赋予学生的基本权利——财产权的侵犯⑬。最后，学生在公寓或宿舍丢失财物。高校由于人员多、流动性大，宿舍则成为犯罪分子的重点猎取对象，非因学生自身因素而在宿舍丢失财物的情况经常发生，学生“寻求无门”，得不到合理解释和赔偿。此时，高校要承担相应的民事责任，因为在学生缴纳住宿费后，采取适当的措施确保宿舍或公寓财产安全是高校的一项法定义务。

注释：

① 参见《学位条例》第8条的规定。

② 参见《学位条例暂行实施办法》第25条的规定。

③ 就高校自主权而言，时为权利，时又为权力。在法的视野下，高校自主权是国家法律法规授予学校自主办学、自我管理的一项权利，参见《教育法》第28条的规定；从高校对其内部管理而言，相对于高校内部教职员工和学生，自主权则表现为一种权力。

④ 参见《教育法》第28条的规定。

⑤ 招生权原是国家各级教育行政部门的重要职责，由于专业性和特殊性，并考虑到节约成本和提高效率，才通过法律、法规授权给高校实施该行政权力。参见《教育法》第28条、《高等教育法》第32条。

⑥ 如大多数高校学籍管理规定：学生每学期开学必须按规定注册，以取得本学期的学籍。

⑦ 从法理上，毕业证和学位认定是高校代表国家行使教育权的一种行政权力，基于专业认定和水平的特殊性，国家通过法律法规授权给具备一定学术资格的高校和科研部门行使，应适用行政诉讼予以解决。田永案中，北京市海淀区法院论述了其法律属性：在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政关系。

⑧ 开除学籍与退学的结果虽然都是终止学籍，但是最主要的区别是退学原因比较中性，不具有处分性质。

⑨ 一个公民因犯罪入狱，国家也保障其受教育权，不过是因服刑有所限制而已。参见《监狱法》第7条。

⑩ 参见《侵权责任法》第37条、《学生伤害事故处理办法》第4条第1款的规定。

⑪ 《普通高等学校学生管理规定》第49条：学校应当建立健全学生住宿管理制度。学生应当遵守学校关于学生住宿管理的规定。依据该规定，高校都建立了学生社区宿舍（公寓）管理规定或补充规定。

⑫ 参见最高人民法院在《关于贯彻执行中华人民共和国民法通则若干问题的意见（试行）》第140条的规定以及《关于审理名誉权案件若干问题的解答》。

⑬ 高校没有罚款的权力，因为行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，否则行政处罚无效。参见《行政处罚法》第3条。

[1]叶铁桥.高校处理学生屡遭败诉，外部权力被指干涉大学独立[EB/OL].(2014-07-16)[2012-08-10].http://edu.ifeng.com/gaoxiao/detail_2012_08/10/16700203_0.shtml.

[2]今日观点：尊重法大学生起诉权[EB/OL].(2014-07-17)[2012-12-14].http://www.eeo.com.cn/2012/1214/237418.shtml.

[3]中央民族大学 10名本科生考试作弊被开除[EB/OL].(2014-07-16)[2006-01-11].http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/11/content_4036229.htm.

[4]朱永新.高等学校教学管理系统研究[M].南京：江苏教育出版社，1995.

[5]行政诉讼法修正案（草案）条文[EB/OL].(2014-02-13)[2013-12-31].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12//31/content_1822188.htm.

[6]王春艳.我国高等院校学生管理权的法律透视[D].东营：中国石油大学，2007.