群团组织的角色定位与社会治理创新

路云辉

群团组织的角色定位与社会治理创新

路云辉

当前对完善社会治理主体结构的研究主要集中于社会组织的培育和发展，相对忽视工会、共青团、妇联等群团组织在社会治理中的地位与作用。面对经济社会变迁对传统工作支柱、方式与组织威信的挑战，群团组织只有自觉调整角色定位，才能在社会治理创新实践中发挥独特作用，做好党联系群众的桥梁与纽带。

群团组织；角色定位；社会治理

构建多元的社会治理主体结构是社会治理创新实践的重要内容。当前，对这一问题的研究主要集中于社会组织的培育与发展，对于工会、共青团、妇联等群团组织在社会治理中的地位与作用却相对被忽视。尽管群团组织与其他社会组织有诸多不同，但无论是历史还是现实，该类型组织在服务社会、组织社会方面的功能均不可低估。党的十八届三中、四中全会提出的社会治理体制特别强调了党委领导和政府主导。在这样一种背景下，忽视群团组织的社会治理作用并不科学。只有客观评判群团组织的传统角色及参与社会治理创新所遭遇的现实挑战，自觉调整其角色定位，才能在社会治理创新实践中发挥独特作用，做好党联系群众的桥梁与纽带。

一、群团组织的传统角色

群团组织是“群体性社团组织”的简称，是按一定目的、任务和形式编制起来的非国家政权性质的群众性团体组织。从性质上说，群团组织属于社团组织，因此，群团组织除了具有一定的代表性、群众性、社会性以外，还必须具备一般社团组织的独立性，在国家和社会生活的诸多方面，应当有自己的声音、主张和态度，应该在服务群众、组织群众方面发挥特有的作用。但我国的群团组织不仅具有一般社团组织的共性，还有自己的鲜明个性，它由中国共产党组建，接受党的直接领导，围绕党政中心工作开展活动，人员在编，工资待遇与党政机关相同，享受在民政部门免于登记的权力，政治性非常鲜明。这决定了我国的群团组织是一种相对特殊的社团组织，其主要功能是党与人民群众之间的桥梁与纽带。一方面，是党开展群众工作的重要力量，引导教育群众，协助落实党和国家的各项方针政策；另一方面，服务特定领域群众，反映群众诉求，维护群众权益。

我国群团组织的性质与功能使其同时扮演两种角色，一是功能性角色，二是政治角色。建国后相当长时期内，为适应经济政治高度集中的体制机制，群团组织的政治角色非常突出，功能性角色则展示不足，这不仅体现在对其主要负责人的任免与经费来源、使用上，而且体现在对群众活动的设计、方式选择与组织者的着力方向上。首先，群团组织的主要负责人大多由党委直接任命，某些群团组织甚至成为党政干部流动的照顾性安排。近年来，一些地方相继出台了负责人选举办法，但实际效果有限，很多流于形式，缺乏必要的协商与推荐程序。其次，在经费筹集与使用上，群团组织的经费主要来自政府的财政拨款，不能根据需要向社会募集活动经费，故常常面临经费不足或经费管理规定限制，许多活动不能正常开展。尽管在市场化改革中，一些群团组织也尝试通过其下的活动中心收取一定费用以弥补费用缺口，但碍于群团组织的经费管理规定，这些资金难以保障组织独立地开展活动。再次，在组织活动方面，群团组织虽被要求围绕党的中心任务开展工作，但并没有被要求放弃独立性，可由于政治性考虑和构成人员的身份、评价机制等方面原因，群团组织活动的主题设计和方式选择与党政部门常常雷同化、同步化，“把围绕党的中心任务转变成了围绕党政部门转，照抄照搬发文件，照模照样搞活动，没有发挥群团组织的各自特点及其独立自主开展工作的组织作用”。［1］群团组织这种重政治功能、轻功能性角色的做法很大程度上束缚了群团组织的手脚，不仅导致群团组织人员服务观念不强，主动性、创造力不足，官僚主义滋生，而且导致政府财政投入与收益不对等等问题。

群团组织是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是党组织开展群众工作的抓手，不恰当地偏重政治功能，忽视组织的功能性的运作方向，不仅导致群团组织在社会治理体制中难以充分发挥作用，还会影响到党组织对社会的领导与服务效能。

二、群团组织参与社会治理的现实挑战

在市场化、全球化、信息化的历史进程中，我国社会发生了巨大变迁与深刻转型，多元社会治理主体结构正在生成，群团组织的传统角色面临严重挑战。

（一）伴随人民公社体制、城镇单位体制的解体及户籍制度、档案制度的变革，群团组织的传统工作支柱逐步失力

计划经济时期，我国的社会管理主要依托人民公社制、辅之以街居制的城镇单位制、户籍制度、档案制度四大支柱。人民公社制和辅之以街居制的城镇单位制将庞大分散的农民、市民组织在具有全面综合职能的单位体制下，户籍制度、档案制度通过固化地域、固化身份进一步强化了单位的这种综合管理职能。依托这四大支柱，党与政府配置社会资源，组织管理社会，为群团组织开展社会工作提供了便利有效的平台。群团组织只需将组织的活动内化到单位的各类计划中，细化为单位对成员的评价指标之一，就可以获得单位成员的自觉遵循。同样，只需借助单位，群团组织就可以便利地把握、汇聚公众的需求，并依托单位传输社会服务。在全球化、信息化、市场化的历史潮流中，所有制结构变更，传统的单位制度解体，单位的全面综合性职能逐步弱化，除机关事业单位和垄断行业外，其他类型单位的政治管理和社会资源分配、调控的功能弱化，单位成员对单位的依赖性降低。随单位制变革、市场体制确立而展开的户籍、档案管理变革及相应的社会流动加速，进一步使单位人转化为社会人，单位“计划”下的群体利益明显分化，群团组织已无法依托传统工作支柱有效运作。

（二）伴随社会组织规模和影响力的不断扩大，群团组织的群众基础有流失之虞

群众性是群团组织的基本特征。改革开放以来，在全球性结社革命、信息技术革命、新公共管理运动等世界性变革浪潮的共同作用下，我国在户籍、福利、就业、社会组织管理等方面展开了系统性变革，不仅激发了社会公众自组织的内在动力，也为群众自组织化提供了相对宽松的制度环境和必要的发展条件。近年来，我国的社会组织发展迅猛，规模、影响均不可小觑。按照国家民政部2013年社会服务发展统计公报，截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，社会团体28.9万个，基金会3549个，民办非企业单位25.5万个。社会组织遍布经济社会生活各领域，吸纳社会各类人员就业636.6万人，形成固定资产1496.6亿元，接收各类社会捐赠458.8亿元。［2］

作为时代和现阶段我国特定社会生态的直接产物，社会组织尽管发育晚，发展也良莠不齐，但鲜明的志愿性和公益性及灵活多样的活动方式，使其在精英吸纳、联系群众、反映群众诉求、专业服务方面拥有较强的比较优势，民众认同度较高，客观上对群团组织各自工作领域中的主导地位构成挑战。群团组织如果不能及时调整和转变工作思路与方式，极有可能导致群众基础的流失。

（三）面对社会个体化、多元化的利益诉求，群团组织的行政化工作方式失灵

群团组织作为国家政权体系的重要组成部分，工作方式带有强烈的行政化色彩，表现在实际工作中，就是重政治、轻服务；重整体、忽个体；重教育、轻引导。面对社会变迁转型的历史洪流，这种方式的运行空间已经越来越窄。这主要源于市场经济体制在我国的确立。与着力把个人利益统一为集体利益的计划经济不同，市场经济明确肯定个人利益，鼓励个人基于自身利益自我决策、自我选择、自我负责，以能力参与市场竞争，以权利保障市场所得。公众参与公共事务的主体品质因此而生长。然而，基于个人权益的市场竞争，又打乱了无差异的利益格局，社会阶层结构出现分化并重组，个体对原有社会组织的归属感、对原有社会规范的认同感也随之弱化，社会逐步个体化、多元化。这一现象在信息化、网络化的支撑下进一步被放大。由于有了方便快捷的新媒介，多元化的利益诉求得以强化，原有的社会层级进一步被破坏，基于利益的矛盾逐渐增多，基于群体利益的群体性冲突多发频发。市场经济带来了我国经济的多年快速发展，公众的生存问题逐步转变为公平问题，公众的诉求因此也更加多样复杂。面对社会个体化及多元化的利益诉求，对于缺乏具体行政权力，却又采取行政化工作方式的群团组织无疑是一大考验。传统工作方式已经很难满足群众的诉求。

三、强化功能性角色建设，增强对社会治理的有效参与

群团组织作为党与人民群众联系的桥梁与纽带，拥有政治角色是毋庸置疑的。离开这一角色，党对社会的领导就失去了依托，政府服务社会也失去了重要的协助力量。然而，我们更不能忽略的是，群团组织的功能性角色才是群团组织发挥联系政治作用的基础。只有高度重视功能性角色建设，群团组织的政治角色才能由“虚”转“实”。面对社会变迁转型中所遭遇的诸多挑战及现阶段社会治理创新实践的重大契机，群团组织在参与社会治理实践中，必须改变重政治角色、轻功能角色的建设取向，在一以贯之地重视群团组织政治角色的同时，突出强化群团组织的功能性角色建设。

（一）正确理解和处理党与政府的中心任务与社会需求之间的关系，切实将工作轴心转移到社会的需求上来

党与政府的工作任务与社会需求之间是什么关系？在运作规则上究竟应以哪一方面为轴心？这是群团组织能否有效服务和组织群众的关键。虽然社会治理离不开党和政府，但社会治理的主体是社会，驱动力是社会的需求，“社会治理中的政府作用，是基于社会的需求而形成的”。［3］因此，必须将运作轴心放在社会，以社会需求为根本动力和工作重心。如此，党对社会的领导、政府对社会秩序的统合才有稳定的根基。

以社会需求为轴心参与社会治理，一要力戒简单化、统一化的思维与工作方式，顺应社会需求的复杂多样性，真正把各方面群众、各种类型组织的利益需求纳入到统一的工作规划中；二要力戒固定、僵化的思维与工作方式，根据社会需求的时代特征与变动趋势，适时调整服务内容、服务方式；三要力戒命令、恩赐式思维与工作方式，将群众作为社会主体，努力扩大群众个人及志愿组织参与社会治理的空间，着力保障群众主体参与社会治理的权利。

（二）以体制机制创新保障工作的相对独立性

能否独立自主地开展工作是群团组织有效参与社会治理的基本要求。为此，必须从体制机制上捋顺多方面的关系。

其一，捋顺各级党委与群团组织的关系。关于群团组织的独立性及党与群团组织的关系，邓小平同志很早就已说明：“所谓群众团体的独立性，是在组织意义上讲的，在政治上必须保障其在党的领导之下。党对群众团体，应加强其政治领导，不应在组织上去包办。群众团体的工作，应由群众团体自己去讨论和执行，党对群众团体的政治领导，也不能直接下政治命令，而是经党团去实现。”［4］群团组织是党委开展群众工作的重要抓手，是党对社会发挥领导作用的重要渠道，毋庸置疑，需要接受党的直接领导。然而，需要注意的是，党对群团组织的直接领导应主要体现为政治领导，在新的社会治理格局中，党委应该重视保持群团组织的相对独立性，更多地支持群团组织通过自身的体系与渠道参与社会治理实践。在领导方式上，要尊重群团组织的制度性规定，鼓励群团组织通过内部的民主程序使党的主张转化为组织的决议，并结合服务对象需求和社团发展规律加以落实。唯有如此，才能促使群团组织转变工作立足点，从外在于群众联系群众，变成在群众之中联系群众，保障组织既不脱离社会团体的基本功能，发挥好服务、组织群众的中坚作用，又使自身的运作与发展始终不脱离党的领导，最终实现党在社会治理体制中的领导地位。

其二，捋顺政府与群团组织的关系。我国的群团组织作为国家政权的重要支柱，除了有维护所代表群体的利益的基本职责外，还担负着协助政府工作的功能。适应社会治理创新实践，我们对“协助”应有新的理解。“协助”不是说要放弃自身的独立性，仅仅充当政府部门的手与腿，而应该是两类平等的社会主体间的合作。进一步来讲，协助更多的是在原则性的意义上讲的，强调的是群团组织的工作应体现政府长期服务社会的旨向。在具体的操作层面，群团组织则要坚守自己的服务内容，不能因为政府工作重点的阶段性变动而随意变动工作内容。为此，有必要确立相应的制度对政府与群团组织之间的事权划分，并对群团组织的财政拨款方式和人员身份进行调整，逐步使其回归社会团体身份。

（三）以社区为基础，打造工作支柱

打造工作支柱是群团组织功能性角色建设的紧迫任务。当前，社区事实上已经成为基层主要单位，不仅民间社会组织依托社区将服务、组织社会的工作做得有声有色，各级党委和政府也已将社区服务与管理作为重要任务加以部署。群团组织的基层工作布局相对滞后，对旧平台所遭遇的挑战缺乏足够的思想准备，对以社区为基础的基层工作平台建设缺乏切实的规划，唯有迅速扭转传统工作布局，在完善原有阵地的同时，以社区为基础，打造工作支柱，才能在社会治理创新格局中发挥好党联系群众的桥梁和纽带作用。

要打造以社区为基础的工作支柱，必须对群团组织的组织布局、功能体系、工作形态、人员配备做全方位的调整。首先，要针对社区的规模、人口状况、社区的类型进行组织布局，确保布局符合社区的实际需求，避免一刀切。其次，根据社区的多样化需求延展工作内涵，扩大服务工作的社区适应性。再次，以社区亲和性宣传为依托，发挥教育引导作用。第四，贴近社区实际，调整工作形态。借助现有社区服务与管理平台，构建与基层民众信息、服务递送的渠道。第五，在人员配备上，将核心力量下放社区，同时加强工作人员的服务意识与专业技能培训。

（四）加强与民间社会组织的合作，改进传统工作方式

面对群众多样化的利益诉求，简单僵化的行政化工作方式已远远不能适应工作的需要。群团组织必须变革传统工作方式，通过与民间社会组织紧密合作是一条便捷有效的路径。

民间社会组织发于民间，其志愿性、相对独立性和服务群众的专业性，使其拥有较高的社会美誉度和较大的社会影响力。通过双方的互动合作，群团组织可以学习借鉴社会组织的志愿活动理念和方式，在活动设计与选择上更加人性，更加灵活多样。

需要强调的是，与民间社会组织合作，不是要与其打一场争夺群众的“战争”，而是要在合作竞争中更好地服务与组织群众，因此，双方互动合作应以理解与尊重为前提，对合作要主动，从心里到行动都要放下“架子”。同时可根据情况，尝试在自愿和互惠互利的基础上通过吸收相关的社会团体为自己的团体会员的方式，进一步改进组织内部运作方式，为双方合作构建更为广大的共同利益和更为广泛的社会共识。

（五）充分发挥优势，筑牢群众基础

群团组织拥有国家授予的合法性，在服务、组织社会方面始终占据垄断性的代表地位，在资源、组织、程序等方面拥有民间社会组织不可企及的优势。尽管这些优势发挥的基础有所变更，但优势依然存在。群团组织唯有继续发挥优势，才能增强对群众的吸引力与影响力。

其一，积极发挥组织做群众工作的优势。习近平指出：“社会管理主要是对人的服务和管理，说到底就是做群众工作。”［5］从群团组织的本质属性和多年的实践来看，群团组织始终坚持服务、组织群众，具有做群众工作的丰富经验，从社会治理创新实践的需求来看，群团组织一方面要发挥传统的软性资源优势，另一方面则要注意加强群众工作的科学性、专业性与规范性。在工作对象与服务内容方面，不仅要重视做个体群众的工作，帮助个别群众解决生活上的细小问题，同时也要做协调不同组织间、尤其是民间社会组织间矛盾的工作。在工作其二，善于利用历史累积的群众资源。群团组织成立早，有长期服务群众的实践，在各自服务领域拥有较高的信任度与认同感。尽管历史资本不足以保证其长期的社会认同度，可只要善加利用，在充分总结经验的同时，根据公众构成的新变化、新需求适时调整服务内容与方式，历史资源将助力群团组织未来发展。

方式方面，要通过平等对话、公共协商营造和谐公共生活空间，凝聚各方面的群众与多样化的社会组织。

其三，善于利用资源、组织、程序优势在社会组织中发挥牵头与引领作用。群团组织的伞形组织结构下有着众多分支机构、附属团体和规模庞大的会员，同时又拥有国家赋予的合法性，在资金筹集和项目开展方面更容易获得党委和政府的支持。对这些带有垄断性质的优势，群团组织没有必要回避，科学的态度是合理利用，要利用难得的资源、组织和程序优势，不断增强服务、组织社会的功效，在社会治理结构中发挥中坚作用。

［1］黄九思.群团组织群众化［J］.领导科学，1993，（2）.

［2］民政部.2013年社会服务发展统计公报［EB/ OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/17/content_2702566.htm.

［3］林尚立.协商民主中国的创造与实践［M］.重庆：重庆出版社，2014.

［4］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1989.

［5］习近平.群众工作是社会管理基础性经常性根本工作［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/ 2011-02/23/c_121115704.htm.

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2015）04-0111-04

2015-06-25

路云辉，深圳市委党校中国特色社会主义理论研究中心副主任、教授。