中国经济发展方式弊端及政府责任

2015-02-12张岩鸿

特区实践与理论 2015年4期

张岩鸿

中国经济发展方式弊端及政府责任

张岩鸿

中国经济发展方式从市场经济三大主体及其外在环境来看，表现出以下特征企业层面工农业竞争力不强、金融业发展异化；政府层面发展市场经济经验不足、方式不对症；居民层面制约生产者行为的功能弱化、支撑生产者赢利的能力疲弱；社会环境层面自然环境污染严重、人文环境公平正义待塑等。这些特征导致国民经济可持续发展能力严重受损、社会公平正义维护乏力冲击社会和谐稳定、政府公信力减损影响党的执政根基、生态环境破坏严重危及社会公众健康生存等弊端。引致这些弊端的主要责任、主体责任可以从政府在转轨探索中职能定位不准、转轨推进中行为缺位越位并存及转轨引导中价值重塑失责等方面来分析探究。

经济发展方式；市场经济；政府责任

经济发展方式是经济发展的方法和形式，包括经济增长方式、经济结构、经济运行质量、经济效益、收入分配、环境保护、城市化水平、工业化水平及现代化程度等诸多内容。［1］影响经济发展方式的要素、形式、内容及后果绝不是仅仅局限于经济领域，政治领域、社会领域、文化领域及生态领域都或多或少地介入并发挥着或强或弱的影响力，同时也呈现出基于特定经济发展方式所带来的种种后果。

一、中国经济发展方式的特征

中国经济发展方式这些年虽然取得一些进步，个别企业甚至达至世界领先地位，但总体来讲，仍然处于一种相对粗放、落后的整体态势之中。我国经济发展方式从市场经济三大主体及其外在环境来看，主要表现出如下总体征状：

（一）企业层面：工农业竞争力疲弱、金融业发展异化

一是制造业产品科技含量低、市场萎缩、升级环境缺失。科技时代，产品价值的主体部分主要来自于自主创新的技术或创意而不是简单的生产加工组装。自主创新的科技或创意含量日益决定着产品附加值的多少。而科技发展、经济丰裕、互动空间扩张和文明进步已使人们对高科技含量及高创意设计的产品需求大幅度提高。曾经拥有巨大国内外市场优势而一直走以要素投入为主的粗放发展路径的我国制造业企业，大多却没有意识到更没有提前为此进行转型升级准备。走低端路线、维持以量制胜策略，对我国制造业企业来说，自身现实基础已开始丧失，国内外市场形势逐渐严酷。更加雪上加霜的是，政府所营造出的整个市场经济体制环境由于未理顺、未健全、未规范等不足而难以激发起制造业企业转型升级的动力与压力。

二是农村农业农民经营形态依旧以传统方式为主。家庭联产承包责任制改变了我国农村旧的经营管理体制，取消了人民公社，解放了农村生产力，适应了当时农村经济发展水平。但家庭联产承包责任制一家一户为主体的小农经济，运用的多半是传统农业技术，属于传统农业范畴，很难担当起成为经济增长亮点的角色。历史证明，一家一户的小农经济不能支撑庞大的现代化建设。［2］正如美国经济学家舒尔茨在《改造传统农业》一书中强调：仅使用传统生产要素的农业是无法对经济增长作出重大贡献的，但现代化的农业能对经济增长作出重大贡献。［3］

三是金融业背离为实体经济服务自弹别调。金融是经济的发动机、动力源、润滑剂及生命线。没有发达的金融业，实体经济的发展不仅缓慢乏力，而且步履维艰。获取容易、成本低廉、服务便捷的金融服务将为实体经济的发展开启征程，提供助力，分散风险。但我国近年来的金融业发展却背离了为实体经济发展的功能定位。近年来，有目共睹，银行业的赚钱能力巨大，利润丰厚。银行业赚钱对行业自身是好事，但从更宏观的视角来分析，如果金融企业利润率远高于非金融企业，将导致实体经济发展滞缓，要素资源转向金融企业，长期而言这将抑制实体经济的发展。［4］与银行业赚钱形成巨大反差，我国的资本市场自2007年直到2014年末之间却表现极差，经年处于熊市状态，长期低迷，成为我国经济发展的反向晴雨表。而2014年末到2015年6月的现在，实体经济越发困难，资本市场却一路高歌，疯牛狂奔。当然，一个不能否认的事实是，我国资本市场近年来创造富豪的能力与效果确实令世人刮目。

（二）政府层面：发展市场经济经验不足、方式不对症

一是中央政府发展市场经济的能力不强、经验有限。虽然从计划经济体制转轨到市场经济体制，从政治斗争为主到致力于经济建设为中心，从实现管理控制为主要目的到鼓励彰显个体价值人本尊严为服务出发点，从缺资金、缺技术、缺管理、缺人才、缺市场，到成为第二大经济体屹立在国际众多国家之林，政府功不可没、绩不可疏。然而，我国政府毕竟没有建设市场经济的经验，没有管理市场经济的经历，没有认知市场经济的历史传承，所以整体规划、顶层设计的理念、思路、技术、手段等出现了不尽如人意，甚至设计失误的地方。摸着石头过河，既是推动我国经济发展的原因，也是导致我国经济发展遇到瓶颈的根源。

二是地方政府发展地方经济的热情高涨、用力过猛。在以经济建设为中心的思想指导下，在分税制框架安排的财税激励下，在GDP为核心的政绩考核驱动下，各地方政府致力于发展地方经济可以用积极性高、政策多、力度大、手段广来描述。运用各种优惠政策招商引资，利用行政干预保护本地市场，使用监管职能放松对本地企业的质量环境监测，动员金融机构发放信贷资金，通过行政审批限制外地产品进入本地市场，借助行政指令抑制本地生产要素外流，设置进入壁垒保护本地国企，千方百计加大本地基础设施投资建设，大范围征地并以免地价或远低于市场价的价格提供给所招企业建厂设企、甚至还有地方政府承诺为所引企业提供招募一线员工服务［5］或要求当地高职高专院校安排学生进企实习等等，措施很多，有些办法甚至令人错愕。

三是地方政府推进地方经济的方式欠妥、稳定性欠佳。地方政府致力于发展地方经济本身没错。但是，如何推动地方经济发展，并不能只从地方政府角度判断，辖区居民才是最好的评判者。但是，长期的计划经济体制管理模式熏陶，沉淀下来的封建传统影响，为民做主的官僚作风习气，变幻无常的人治管理习性，再加之利益最大化的市场意识觉醒，使地方政府在推动地方经济发展过程中，并没有运用适应于市场经济的方式方法，以充分调动每一种市场要素的活力及创造力，而是想当然地从自身视角出发，使市场主体不得不万事要审批、诸事要请示。而众多的事务、纷繁的程序，又使地方政府今日出台这个规定，明日发布那个政策。漫长的审批之路、多变的政策环境，导致市场主体既无法预知短期审批结果，更无法筹谋长期发展规划。

四是地方政府对公共物品提供的市场化过度、保障性不足。与地方政府倾心于大力发展地方经济的热情与干劲相较，相对来说，各地方政府对于提供优质、均等、安全的公共物品明显积极性不够、推诿卸责意愿强烈。有学者指出：“当前，我国公共品供给尽管在交通设施等方面取得了一定成就，但是在廉租房建设、医疗、教育等方面仍显不足，尤其是高企的房价，严重削弱了居民的消费预期。”［6］而李义平更是严正指责，“不分青红皂白地把即使在市场经济下也不由市场解决的问题推向了市场，推向市场的实质是由人民群众负担。当即使在市场经济下也应当由政府提供的社会保障和公共事业由人民群众自己负担的时候，本身就是对人民群众基本生活资源的一种掠夺”。［7］

（三）消费者层面：制约生产者行为的功能弱化、支撑生产者赢利的能力疲弱

市场经济下，消费者是生产者的制约力量和最终收益实现的决定力量。生产者生产出来的产品或提供出来的服务如果没有消费者来消费，生产者终究要垮台倒闭。但是，做到这点的前提是消费者有选择的能力、权力、空间，被侵权后有便捷的维权途径及低廉的维权成本，生产者侵权后极易遭遇惩处且惩处力度有足够的威慑力。纵使剔除统计口径变化，按照财政部财科所所长贾康的说法，1993～2007年间，我国劳动者报酬的实际降幅为3.46个百分点。［8］这表明：这十多年间，我国消费者的购买力处于下降状态。与此同时，多年来的教改、医改、房改，让很多消费者的消费预期大打折扣；垄断或寡头垄断或市场割据状态，让消费者的选择空间窒息或狭小；而维权行为的渠道少、获胜难，侵权行为的普遍存、惩处轻，都将消费者作为生产者的制约力量和收益决定力量的功能大大弱化。

（四）社会环境层面：自然环境污染破坏严重，人文环境公平正义待塑

市场经济运行这些年来，我国社会环境出现了严重的下滑态势。自然环境是山河破碎，污水横流；人文环境是“世风日下，人心不古”。基于粗放式经济发展方式而引发的污染破坏，有目共睹：近两年一度频现的雾霾，使人们呼吸洁净空气的普通自然权力成为只能想望的奢侈享受；癌症村越来越多，不断扩散，不仅夺去了一个个活泼生命的健康权，甚至威胁了他们的生命权。各类不可再生资源的无序开发、低效使用、廉价出口，亦将后代人的资源存量置于匮乏险境。食品安全领域乱象丛生，使吃喝这样的日常基本行为也成为一件费思量的事项。

二、中国经济发展方式的弊端

中国经济发展方式的弊端只有比照党的十八届三中全会提出的“坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”、“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”来思考，才能潜入到深层，探寻出实质。

（一）国民经济可持续发展能力亟待修复

维持一国，尤其是大国，国民经济可持续发展能力的基础条件是该国的实体经济能够处于健康有序运行状态。实体经济健康有序运行状态的基本表现应当是被归属于实体经济范畴的从事物质的、精神的产品和服务的生产、流通等经济活动的绝大多数企业能够顺畅地在市场上将其提供的产品或服务销售出去，并获得适度的盈利。

一是国内外市场需求不足抑制实体经济健康发展。目前，我国实体企业产品的市场分为国际市场和国内市场两大部分。但由于我国出口产品科技含量或创意设计含量较低，品质较次，再加之2008年后的世界金融危机、人民币多年持续升值、国内各类生产要素持续涨价、低端产品国际市场竞争对手不断崛起，以及国际市场顾客消费理念的高级化、生态化趋势，致使我国出口产品国际市场不断萎缩。

国内目前富人大量移民移产，中产阶级由于负担加重消费趋紧，农民工作为两栖人大多倾向在城市打工攒钱回乡盖房或创业，农民基于农业市场化现代化程度弱而倾向生活于低市场强自给的传统模式下。再加上，国内日常消费品日益堪忧的质量安全及虚假宣传，境内境外品牌商品巨大的价格差异或品质保证，致使拥有13亿人口的我国，其国内市场消费力亦难以支撑以低附加值、低品质、低安全等为主要特征的实体企业在可预见的未来继续按现行模式经营。

二是实体经济转型困难多、风险大、收益无保证。面对供给过剩的市场，常规下企业所能寻求的脱困路径只有两条：或者低价甩卖，或者转型升级增加科技含量或创意设计。低价甩卖长期看无异于自杀；转型升级又需要资金、人才、市场营销等大量新增投入。

企业新增投入获取难。新增投入的来源通常有如下几个：自有资金、银行借贷、资本市场融资或引入新的合作伙伴。单纯靠自有资金实现转型升级在现代经济条件下属于非主流情形。若要依赖银行，那要看该企业的所有制性质及隶属级别。因为我国目前的银行机构经营运作受政府行政干预较多，资金多喜投入国企，尤其是大央企；对于大部分民营企业，尤其是民营中小企业倾向于持歧视态度；更何况近年来银行业的乱收费高收费广受诟病，抬高了企业的资金成本；尤其值得一提的是，银行天性偏好将资金投向高收益的领域。近些年楼市的持续走高，使银行更喜欢将资金投入房地产而非普通的实体领域。如果想从资本市场进行直接融资，首先需要通过包装运作，历经层层审批。一旦成功上市，伪市场化的高定价机制，可能会让上市企业瞬间身价翻百倍甚至上千倍。而不科学不合理的减持套现规定，诱使大量上市公司高管选择尽快将纸上富贵变为真金白银，甚至不惜采取上市几个月或几个星期甚至几天后，便宣告辞职的方式。

企业转型收益难保证。即使企业终于获得了新增资金，招揽了人才，开展了科技研发活动，是否成功、产品是否有市场又成了问题。即使成功了，产品或服务也广受市场欢迎，在我国目前的知识产权保护环境及执行力度下，假冒商品很可能接踵而至。若打击不力、应对不奏效，致力于研发转型的企业面临的前景只可能是：谁投入谁研发谁受损，而不是谁赚取到超额利润。但现实经济中，企业推动升级的最大动力也几乎是唯一动力就是产业升级后能给企业带来经济效益。［9］

三是各种行政性壁垒堵塞国民经济全领域效率提升与技术进步。我国当下不少能赚钱的行业领域或生产要素获取，由于受各种行政性壁垒保护，并不是谁都能进入或取得的。有学者称，国家为应对国际金融危机的4万亿元投资计划，基本上都投入国有企业，民营企业所得不到5%，银行贷款80%流向国有企业。［10］而对于“国有企业具有优势资源诸如石油、电信、电力、烟草、煤炭、航空、金融、保险等的垄断权，享有国家重点投资和银行贷款以及股票上市的优先权，实行行业垄断经营”。［11］这一现实，更是众所周知。这种局面显然不利于我国经济发展方式转型与企业创新活力激发。

四是外向型依赖增加了国民经济的不稳定与风险程度。改革开放，让我国濒临崩溃的国民经济、极度贫困的中国人民抖擞精神，重拾活力。当时的我国无技术、无资金、无管理经验、无各类人才、缺有购买力的市场，有的只是廉价的劳动力、土地及各类自身不知道、不会用或不善用的自然资源。打开国门，大力引进外国直接投资，廉价土地、劳动力及自然资源等比较优势诱使不少外商将高能源消耗、高原料消耗及高污染产品的生产转移到中国；也建立了大量外向型“三来一补”加工贸易型企业。外向型的发展战略进一步固化并复制出更多这类企业。不言而喻，早期使用这种策略，对中国来说，不仅有效而且也算得上理性。但今天的中国，依然沿用这种低层次水平的外向型经济，不是从国际市场为中国赚钱，而是相当程度上牺牲中国的环境、资源、能源、劳动力为外国人提供福利。这不仅需要反思，而且迫切需要改变。

五是投资拉动型经济增长忽视市场末端倾向加剧了生产过剩。市场经济的本质是在商品交换中实现交易双方的利益双赢。利益双赢的前提是你能提供对方需要的商品或服务。由此，才有了市场前端生产的开始。随着利益最大化驱动的效率提升要求，出现了越来越细密的分工、研发、流通等诸多环节的生产及服务提供。因此，市场经济运行要求的是市场末端思维而不是单纯的生产或投资前端思维。重视投资或生产的终极目的是要着眼于市场末端。但我国各级政府及其管理下国企的投资拉动型经济增长经常是不看市场，只强调投资并期待着它所引致的相关带动作用。于是，产能过剩加剧引发的是更大的资金资源浪费。2008年国际金融危机后，我国巨量投资导致的产能过剩后果更加凸显了投资拉动前端思维的局限与危害。

（二）社会公平正义维护乏力冲击社会和谐稳定

长时期的计划经济思维，政府主导意识、社会服从习性、身份等级管理、跨越发展追求，加上市场经济激发出的利益至上心态，使我国以经济建设为中心的改革开放过程中，政策制度的倾斜安排及不当执行不仅广泛而且在有些领域表现相当过分。失衡导致的社会公平正义维护乏力，日甚一日地冲击社会和谐，破坏社会稳定。

一是资本偏向造就劳动者权利的削弱及等级分化。以经济建设为中心，必须有项目有企业。而项目或企业的建设建立，资金资本不仅不可或缺，而且至关重要。改革开放初期，资金资本的极度匮乏使我国经济建设初期步履艰难。而资本的逐利性驱使各级政府在吸引其流入时，不仅纷纷给予资本方各种政策优惠及土地、劳动力、能源或其他自然资源的廉价优先供给，同时在权利保障方面亦给予了相当程度的制度倾斜。多年后的累积作用结果，造成企业家们的权力、地位、财富积累优势显著，劳动者尤其是普通劳动者的权利、地位、劳动报酬比重累年滑坡下降，农民工更是处于最低层，保障少、工资低、劳动强度大、劳动安全保护差，更有甚者，拖欠克扣工资的现象时有发生。资料显示，以社会保障的参加状况为例，国有、集体单位身份人员享有较高的比率，普遍在70%以上，而个体与私营单位人员至少低30个百分点左右。［12］其中未参与者大多是农民工。

二是政府主导造就市场权利的扭曲及异化。1992年党的十四大确立了我国要建立社会主义市场经济体制目标。此后，让市场在资源配置中发挥基础性作用成为改革的要点及重心。但直到党的十八届三中全会提出要让市场在资源配置中发挥决定性作用，二十多年来，我国各级政府在资源配置中的作用有退出、有弱化，但也衍生出很多扭曲及异化行为。市场经济应倡导确立的法治、平等、自主、公平竞争、互利共赢等理念及规则体系，被行政干预、权钱交易、垄断、欺诈、不公平竞争、单方利益最大化等行为及制度安排所搅扰，滋生出诸多社会不公及利益分配非正义。而不公正的分配与不合理的秩序相互强化，会将社会的经济发展锁定在无效率的状态。［13］

三是城市倾斜造就农村农民农业的边缘及弱势。我国的现代化建设、工业化进程事实上一直以城市建设为中心、重点。目前，北京、上海、广州、深圳等一线大城市发展水平、生活水准堪比欧洲，而偏远地区，尤其是偏远地区的广大农村，有些地方却类似非洲。大量土地的廉价征收、补偿的微薄甚或拖欠、外出打工的歧视性对待、污染破坏的山河林溪，演绎出幕幕酸甜苦辣交织的人间故事。基于征地纠纷引发的群体性冲突时有发生；基于待遇不公引致的伤人或自残事件不时被报道。

四是经济导向造就公众社会权利的减弱乃至丧失。市场经济下，政府要制定市场规则，监督市场行为，营造市场运行环境，但它不应是以自身经济利益最大化为目标的市场参与者。但我国的经济发展实践中，各级政府，尤其是地方政府，自身成了追求团体利益，包括政治利益和经济利益的利益集团。需要担责花钱的事关社会公众社会权利的公共产品及公共服务提供，走上了市场化外推外卸道路；应该激发民间活力，能够提供创财致富机会的竞争性领域或环节，却掌控在自己手中迟迟不愿撒手放开。近年来，公共产品提供的不足与不均衡日益取代私人产品的短缺，成为削弱居民，也即消费者力量的重要因素。这种情况在导致社会公众社会权利弱化的同时，严重制约了国内消费力的培育，以至于时至今日，主要依靠外需出口和投资拉动的经济发展方式难以改变。

（三）政府公信力减损影响党的执政根基

由于各级政府掌控着相当强的资源配置权力，能够决定企业或社会成员个体能否获利及能够获取多少利益，于是，开展游说甚或采取不同名目、形式来贿买各级政府及其相关人员，以换取出台有利于自身的政策或各类许可，成为很多企业或社会成员生产经营活动中的主要业务。致力于生产产品的品质提升或技术开发，投入大、风险高却未必有收益，而开展此类活动，相对来说，投入小、风险低、收益高且稳。但这类行为的大量泛滥与成功运作，在败坏了社会风气、阻碍了科技进步且降低了国民经济整体效率的同时，不仅减损了政府的公信力，更动摇了党的执政地位稳固。

（四）生态环境破坏严重危及社会公众健康生存

作为确立并正式展开社会主义市场经济刚刚二十多年的发展中国家，陡然间从希图压抑甚至根除社会公众的个人利益意识及利益诉求，到承认个人利益的正当合法性，再到鼓励人们积极追求个人利益，“让一部分人或地区先富起来”，巨大的跨越及张扬的示范，叠加原有信念的失落、社会保障的减损及市场监管的缺失，短时间内将我国各个层面人们的物质欲望从唤醒跃进到完全释放。乱砍滥伐乱挖乱建乱添加，无底线无敬畏，致使生态环境恶化、资源矿产损减、食品安全危机频现，广大公众健康生存权受到威胁，民族永续发展保卫变成了一场没有硝烟的战争。

三、中国经济发展方式弊端形成的政府责任

我国当前经济发展方式弊端的存在及恶化，每一个行为主体，包括政府、企业或公民个体，固然都难完全撇清自身责任。但毋庸置疑的是，政府，作为国家的管理者及国民的庇护者，必须承担主要责任。

（一）转轨探索中政府职能定位不准

经济体制转轨后，我国政府一直致力于探索自身在市场经济体制中的角色定位。

党的十六大报告对于政府职能的界定主要是四项：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这种界定没有清晰界分中央政府与地方政府的职能划分，是一种综合笼统型界定。但它相对于过往全能型政府的职能范围来说，有了明确的辖域界线，是一种进步。然而，由于经济调节在政府职能的四大职能中排序第一，致使各地方政府实践中出现了以经济建设为中心指导思想下愈演愈烈的“重生产、偏资本”式的经济增长竞争。该现象在突显放大经济调节职能主导甚至主体地位的同时，淡化疏忽了市场秩序、要素流动、产商品质量监督等市场监管职能，并埋下了不少地区环境破坏、水土污染等一系列影响经济社会可持续发展的祸根。

党的十七大报告第一次把服务型政府写到报告里，并阐述了未来行政管理体制改革的目标、方向和重点，比如健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务；减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；等等。减少和规范行政审批，目的是激发全社会的发展活力、拓展发展空间；减少政府对微观经济运行的干预，目的是转变政府职能重心、增强市场配置资源的基础性作用。但因为政府职能的表述并未调整，在利益、意识及相关政策配套未到位等情况的综合作用下，各级地方政府的行为调整并未积极跟进，个别地方政府依然我行我素。

党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》继续明晰了十六大提出的四项政府职能的改进完善重点，但对于政府职能转变方向的新表述“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”，确实更不容易引发歧义和误解，更容易使地方政府将自己的职能中心聚焦到回应社会公众最为关注的热点难点问题。而且，此次全会将“维护社会公平正义”首次明确为政府职能之一，从而使“维护公平正义”一改过去的隐性状态，化身为政府明确的显性职责。

党的十八大报告在深化行政体制改革部分继续强调服务型政府建设目标，指出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，继续重申强调要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。字里行间，服务型政府的定位中一方面强调了其他领域的发展要体现独立性，政府的干预范围要收缩；另一方面特别淡化了政府对经济发展的直接参与介入。十六大所提出的政府职能表述，包括“经济调节”职能的字眼已悄然隐去，维护社会公平正义的职能不仅明确出现在深化行政体制改革部分，更融合体现在经济社会文化等各个建设领域。但此次的政府职能重申表述对于央地政府间的职能划分以及政府工作的职能重点在哪里，依然相对模糊。

党的十八届三中全会提出要建设法治政府和服务型政府，提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并清晰界分了中央政府与地方政府的职能，明确中央政府要加强宏观调控职能，地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能。但政府如何做才能保证市场在资源配置中起决定性作用却并没有系统详尽阐述。

总之，党对于社会主义市场经济体制下政府的职能定位一直没有停止探索的脚步、回应实践的调整，但学习成长总是需要过程，这是必须付出的代价。

（二）转轨推进中政府行为缺位越位并存

经济体制转轨对于我国来说，是一项重大变革，既无现成理论指导，又缺现成实践借鉴。对于转轨推进改革中我国各级政府所存在的大量缺位越位问题，目前理论界与实践界探讨研究得比较多，共识也比较多。总体而言，核心问题主要集中于：社会主义市场经济体制下，我国各级政府对于经济领域干预得依然太多，尤其是各级地方政府，更是如此；而对于社会领域、社会环境营造方面又缺位得太多，公共产品及公共服务提供不到位、不均衡。

之所以出现这一问题，主要是因为政府对于中国特色社会主义市场经济体制的理论认识先导性不足、前瞻性不够，并在总体规划不明、顶层设计未清的情况下，允许各地各领域各行业展开了过快、过细的微观末梢改革。当然，这一过程中，过狭的经济发展理解，过重的经济增长绩效强调，过宽的政府行为规制，过急的赶超跨越战略，过多的短期应急政策被相关利益集团长期固化等等，都对政府行为的越位与缺位发挥了不同程度的叠加累积作用。比如，1994年起实施的分税制，对于当前地方政府热衷于上项目、搞投资、卖土地等行为，可以提供相当程度的解释。正如国外学者琼斯所归纳：一般而言，花费和税收的直接联系会使支出政策向投资型政策转变。［14］

（三）转轨引导中政府价值重塑失责

市场经济是趋利经济。追求既定制度框架下的利益最大化是市场主体的基本经济行为准则。正因为如此，市场自律是有条件的。美国学者凯特尔指出，备受人赞誉的市场自律只有在竞争能够奖励成功而惩罚失败的时候才会存在。如果市场缺陷阻碍了这种自律，从利益冲突到造假等问题就会慢慢滋生。［15］而让市场能够自律的外部条件主要有两个：维护公平正义的完备法律及相关制度规定、倡导诚实友爱的宗教或文化信念。前者需要广义的政府来提供，后者对于一直掌握着主导权的我国来说，也离不开政府的文化教育宣传事业努力。而且，是否能够制定出善法，归根结底要靠其人民所赖以生存的国家中主流的价值观导向。

在我国，对于价值重塑，各级政府无疑承担着责无旁贷的重任和使命。正如阿马蒂亚·森所提醒，要利用市场机制所提供的机会并更好地运用贸易和交换，发展中国家必须不仅要重视审慎行为的优良品德，还要重视那些补充性价值观的作用，例如，建立并维持诚信、避免严重腐败的诱惑。［16］但这些年来，我国政府为顺利实现转轨而对全社会所作的伦理引导或价值重塑工作，显然是不足的，法律法规、条例政策、制度规定、行为规范、舆论宣传、影视作品、学校教育，需要调整梳理的地方很多。

总之，我国经济发展方式目前所存的困境中，政府不仅有责任，而且是主要责任、主体责任。因此，推进我国经济发展方式转型，政府必须率先垂范，一马当先，全力以赴，而厘清市场决定性作用下的政府职能界分无疑又是重中之重，亟待理论界与实践界共同研究探索。

［1］罗军.我国经济发展方式转变的困境与出路［J］.四川行政学院学报，2011，（1）.

［2］李义平.地方政府行为与转变经济发展方式［J］.天津社会科学，2011，（3）.

［3］［美］西奥多·W.舒尔茨.改造传统农业［M］.北京：商务印书馆，2010：5.

［4］干杏娣，曹海军.经济转型视角下的利率市场化改革［J］.社会科学家，2012，（12）.

［5］贾华杰，庞丽静.公务员被摊派富士康招工任务：招不到自己进厂［N］.经济观察报，2012-04-28.

［6］姜国强.动力结构失衡、制度扭曲与经济发展方式转变［J］.管理现代化，2011，（3）.

［7］李义平.转变发展方式与市场经济新思考［J］.学术研究，2011，（5）.

［8］财政部回应劳动报酬占比22年下降：数据被低估［N］.人民日报，2010-05-18.

［9］沈坤荣，徐礼伯.中国产业结构升级：进展、阻力与对策［J］.学海，2014，（1）.

［10］何伟.国企改革遇到新难题［J］.炎黄春秋，2010，（4）.

［11］张素芳.从政府主导转换为市场主导是转变经济发展方式的根本［J］.江汉论坛，2010，（8）.