徐州市推进中心镇创建的实践与思考

郭绍林

（徐州市统计局，江苏 徐州 221018）

徐州市推进中心镇创建的实践与思考

郭绍林

（徐州市统计局，江苏 徐州 221018）

近年来，徐州市把中心镇创建作为城乡一体化发展、促进镇域崛起、解决“三农”问题的主抓手，不断加大政策扶持、实施重点突破，强力推进中心镇创建工作。30个中心镇各显神通，进行了一系列创建创新实践，积累了丰富的经验。对中心镇创建成果进行剖析，总结经验教训，提出对策建议，具有重要的现实意义。

中心镇；创建；实践

近年来，徐州市紧紧抓住江苏省振兴徐州老工业基地、建设区域性中心城市的历史机遇，科学构建“1530”新型城镇体系，即形成一个以徐州现代化特大型区域中心城市为龙头，5个县（市）中等城市为骨干，30个中心镇为基础的城镇体系。在推进城镇化进程中，徐州市出台了一系列政策，不断为中心镇发展注入动力。五年来，30个中心镇特色产业不断提升，基础设施不断完善，社会事业不断进步，有效发挥了中心镇经济、社会、文化中心的作用，成为传递城市辐射，壮大县域实力，解决“三农”问题的重要途径，完成了第一阶段的创建目标任务。

2015年4月，徐州市又部署了第二阶段创建活动，即30个中心镇向20个重点中心镇和10个特色小城镇迈进的目标，最终在第三阶段进行小城市建设。因此，第二阶段既是巩固第一阶段中心镇建设成果，又为第三阶段小城市建设打下基础。如何开展好第二阶段的创建工作，对第一阶段建设实践进行剖析，总结经验与不足，提出对策与建议，具有重要的现实指导意义。

一、创建成效

（一）镇域经济实力明显增强。五年来，各创建镇依托资源禀赋，坚持宜工则工，宜商则商，宜农则农，宜游则游，调整优化产业结构，大力培育特色产业，综合实力明显增强。2014年30个中心镇实现地区生产总值778.8亿元，是2009年的2.5倍；实现公共财政预算收入49.4亿元，是2009年的3.5倍，其中有20个镇公共财政预算收入超亿元，比2009年增加17个，利国镇高达5.6亿元。各镇产业规模不断壮大，利国镇钢铁产业产值达到千亿元，龙固镇形成煤化工、盐化工、光伏光电三大百亿元产业，欢口镇、李集镇分别成为苏鲁边界、苏皖边界商贸重镇，沙集镇成为全国“电子商务第一镇”，碾庄镇、港上镇、高流镇分别成为闻名的“五金之乡”、“银杏之乡”“花卉之乡”，窑湾镇获得“全国特色景观旅游名镇”称号。

（二）镇区扩幅增容成效显著。自创建活动以来，随着各类要素的集聚，实施了老镇区改造和新镇区开发，城镇规模显著扩张。2014年末，30个中心镇建成区面积达到151.5平方公里，比2009年增加53平方公里，增长53.8%；镇区常住人口达到83.3万人，比2009年增加41.5万人，增长97.1%，城镇化率达到40.2%，比2009年提高19.6个百分点，高出镇域平均水平10.6个百分点。涌现了华山镇、敬安镇、铁富镇、陵城镇等一批规模拓展型创建镇，龙固镇、李集镇、碾庄镇、利国镇等镇区规模均超过了5平方公里，常住人口超过3万人。

（三）城镇承载能力明显提升。各镇围绕完善城镇功能、增强要素集聚能力，大力实施基础设施、住宅小区、文化教育、卫生养老、商贸流通等功能性项目建设。五年来，30个中心镇共建成功能性项目885个，完成投资额197.4亿元。其中硬化道路628万平方米，建成居民小区136个，建成标准化农贸市场21个、6000平米以上超市39个；建成并使用的垃圾中转站32个，建成并运行的污水处理厂（设施）30个，建成水冲式公共厕所144个；新建扩建高级中学21所，11所高级中学达到三星级，郑集、李集高级中学达到四星级，建成省级示范幼儿园52所；有11个镇卫生院具备二级医院服务能力，创建省级文明敬老院24个；有17个镇开通了镇村公交，按三星级标准建设的宾馆达到14个，镇区开设金融服务网点超过80个。

（四）城镇生态环境明显改善。各镇致力于打造“蓝天碧水、鸟语花香、生态宜人”的城镇优美环境。全市在创建初期集中开展了声势浩大的镇容镇貌综合整治、镇区绿化两个“百日会战”和“五提升五整治”活动，之后各镇持续开展阶段性的集中整治，并更加重视长效管理，普遍进行了景观打造、管网铺设、路面铺装、网线入地、立面改造、店面招牌统一、经营秩序整顿等工程。2010年，30个中心镇集中清理镇区积存垃圾达万吨，镇区河道清淤1.5万吨，拆除违章建筑物30万平方米。五年来，30个中心镇绿化投入达11.8亿元，实施道路绿化5万亩，公园绿化1万亩，小区绿化2万亩，镇区绿化率达到35.8%；实施建筑物外立面改造3500万平方米，统一门牌店招达20万平方米，铺设弱电入地管网20万米。通过一系列创建活动，使城镇品位明显提升，居民生产生活更加便捷，创业就业空间更加拓宽，幸福指数明显提高。

（五）城镇文化特色更加鲜明。各镇立足于当地人文地理、文化传统、历史遗存和自身特点，着力发掘文化资源，彰显文化底蕴，铸就城镇灵魂。五年来，窑湾镇投入保护和开发资金5.2亿元，修建房屋800多间，疏通后河及护城河500米，架设景观桥5座，新建停车场10万平方米；完成了吴家大院、赵信隆酱园店、东当典、西当典、中国典当博物馆、窑湾民俗博物馆、大清窑湾邮局、山西会所等10多个景点的建设。土山镇保护性修缮开发关帝庙、土山老街、沈家大院、王家大楼、中共邳县县委旧址等10多处文化遗迹。古邳镇是下邳文化发源地，漫长的历史沉淀中留下了众多的名胜古迹和人文旅游资源，实施了圯桥进履、黄石公庙、汤总兵墓、白门楼、羊山寺、圯园等下邳八景修复工程。安国镇、魏庙镇各自围绕“三诸侯”和留侯文化，以“城、街、园、场、祠、亭、路”等修建为载体，彰显文化特色。赵庄镇、大沙河镇则以建筑物改造为主体，分别彰显“楚韵汉风”和明清民居及历史文化。

二、经验启示

（一）坚持高标准规划先行。在中心镇创建之初，徐州市先行做好城镇建设发展规划编制工作。2010年、2013年市财政先后投入3000万元和1850万元专项用于中心镇的规划编制。市规划局统一组织协调，各镇均聘请了国内和省内知名的规划团队，高标准、高质量的完成了中心镇总体规划、控制性详细规划、重点街区建设规划以及土地利用、生态建设、产业布局等各专项规划。实现了中心镇多规融合，使发展目标定位更加明确。

（二）突出特色化分类指导。根据各镇产业特点、自然条件、人文历史、资源禀赋等镇情实际，把30个中心镇划分成工业型、商贸旅游型、综合型三类镇，并制定下发了《徐州市中心镇创建达标验收办法》，三种类型镇既设置共性考核指标，又设置个性化考核指标。在考核导向引领下，促进了不同类型的创建镇差别化发展，特色化建设，形成布局合理、功能优化、特色鲜明的中心镇结构体系。对第一、二批创建达标中心镇，及时提出创建重点中心镇和特色小城镇目标，并对应设置达标验收指标体系，引导中心镇始终走各具特色的发展之路。

（三）提升承载力落实项目。徐州市始终把项目建设作为中心镇创建的重要抓手，坚持编排年度项目建设计划，落实投资渠道，明确建设主体和责任单位及责任人员，加强督查、定期考核。各镇重点建设一批道路、供电、给排水、污水处理、垃圾中转站、管网等基础设施类项目，目前30个中心镇基本实现主要街道路面黑色化，各类网线入地，污水处理厂、垃圾中转站全面建成并运行。建设一批教育、文化、医院、敬老养老等公益事业类项目，公共服务水平显著提高。建设一批商场、超市、农贸市场、专业市场、宾馆等生产生活服务类项目，促进城镇经济更加繁荣，居民生产生活更加便捷。建设一批高标准的居住小区和新型社区类项目，居民居住条件明显改善。

（四）激活内动力加大扶持。徐州市对创建达标中心镇实施了激励政策。财税返还和资金倾斜方面，对基础设施配套费、教育附加费等多项行政事业性收费和政府基金，除按规定上缴中央、省外，全额返还创建镇使用；城市建设维护税全额返还，土地出让金的净收益全额返还。经济社会发展和行政执法方面下放了部分县级管理权限。在干部职级职数高配方面，对符合任职条件的镇党委书记明确为副处级，党委副书记和一名副镇长明确为正科级，领导职数按最高限额配备。激励政策的实施极大地调动了中心镇发展动力和活力。

（五）强化推动力加强领导。徐州市始终把中心镇建设列入全市“三重一大”工程，切实加强组织领导。成立了市中心镇创建达标工作领导小组及创建工作办公室，县（市）区和30个中心镇也相应成立组织领导机构，为创建工作提供强力的组织保证。开展创建工作以来，市委市政府先后出台了中心镇创建达标、提档升级、动态管理、认定标准及考核验收办法等工作指导性文件。强化工作推进，每年至少召开一次创建工作现场推进会，及时总结交流创建工作经验，分析创建工作形势，研究解决创建中遇到的困难和问题，部署不同创建阶段的工作任务。严格组织达标验收和年度考核，每年组织有关领导、部门、专家、人大代表、政协委员对创建镇进行达标验收，对达标镇进行年度考核，对达标镇给予命名表彰，对考核先进镇给予表彰奖励。

（六）创新举措力破解难题。在土地利用上，坚持内部挖潜与指标倾斜相结合，通过盘活闲置国有存量建设用地、集体建设用地和实施采煤塌陷区复垦及万顷良田工程，开展城乡建设用地增减挂钩及推进农民集中居住等多种途径，为中心镇建设提供了较充分的用地空间。五年来，全市对30个中心镇实行城乡建设土地增减挂钩指标统筹返还5569亩，在23个中心镇设立工业集中区，给予土地利用指标31177亩。在资金投入上，坚持政府支持与市场运作相结合，同时加大财政扶持力度，五年来县级财政直接支持30个中心镇用于镇区基础设施建设、生态环境建设和街区整治等项目资金达5.2亿元，交通、环保、商贸、文化、教育、卫生等基础设施和社会事业项目积极争取省级以上专项扶持资金20亿元。

三、存在问题

（一）县（市）区间发展不平衡。徐州市中心镇数量多、分布均，但发展不平衡。2014年铜山区5个镇共完成公共财政预算收入14.73亿元，平均每镇2.95亿元，而睢宁县5个镇合计仅为3.05亿元，平均每镇0.61亿元，仅为铜山区的五分之一，差距较大。五年间，各地区中心镇公共财政预算收入增幅均超过35%，实现了翻两番，但五地区的绝对额差距有所扩大，2014年铜山区镇均公共财政预算收入分别比丰县、沛县、睢宁县、新沂市、邳州市多1.79、0.69、2.34、1.35、1.45亿元，高出额较2009年扩大了2.8、2.5、3.5、1.9、3.2倍。

（二）融资渠道不宽资金不足。在宏观经济发展新常态下，镇级财政收入增速减缓与建设资金矛盾日显突出。镇区基础设施建设、社会事业项目需要大量资金，而投资主体仍以镇政府为主，各类企业、个人参与投资比例偏小，筹措资金主要采取“以地生财”、“集资建镇”、“借资建镇”，目前到了合同约定还款日期。另一方面，在城镇管理过程中的保洁费、绿化管养费、管理人员工资等由镇级财政全额负担，开支较大。进入第二阶段提档升级资金来源渠道不宽。

（三）建设用地供给矛盾突出。随着镇区规模扩张，可用土地指标严重不足，特别是各类闲置国有、集体存量土地有限，而镇区各功能区和配套基础设施建设尚不完善，需用大量土地来满足中心镇建设的需要。然而，由于镇区新增建设用地必须由市国土部门统一征用和出让，再加上原对镇区土地资源的过度经营，导致镇区内部及周边可供开发的完整用地偏少，镇区开发陷入两难境地，较多待建项目落地无门。

（四）常态长效管理比较薄弱。作为具有一级财政职能的中心镇，缺乏应有的镇级管理、协调和执法权限，无法满足急剧扩大的公共管理和社会服务需求。而机构职能条块分割、责权利不对等，造成镇政府行政管理权限不足，执法主体缺失，大量城镇建设和公共事务管理任务难以完成。比如有的中心镇城镇管理人员来自于镇政府临时聘用，待遇低，队伍不稳定，缺乏应有的执法管理权限，造成能管理到位的没有管理权，有管理权的管理难到位，管理效率低下，不适应新形势下中心镇管理要求。

四、实践思考

（一）培育优势产业，增强城镇实力。一是大力推进产业集聚。积极引导和培育企业向园区集聚，给予优惠政策，严格限制农村工业零星布点，推动优势产业集约、集群发展。二是大力搞活城镇商贸服务业。加快打造一批具有区域特色、辐射周边的专业市场。加快建立符合城镇人口发展规划的大型综合超市、特色商业街区、便利店和现代生活服务网点。三是大力发展现代农业和旅游产业。依托当地优势农产品，大力发展农产品加工业，培育壮大龙头企业，提高农业产业化水平。深入挖掘文化、生态、产业资源，完善旅游基础设施，建设精品旅游景区，加快发展具有乡土特色的“农家乐”、“渔家乐”、“果菜自摘园”，努力打造特色鲜明、功能完备的休闲观光旅游产业。四是对全市生态环境作出贡献的特色小城镇，短期内财政增收困难的部分镇给予适当的生态补偿政策。

（二）推进人口集聚，提升城镇人气。一是继续深化户籍制度改革。降低户籍准入门槛，放宽落户条件。二是积极培育镇级房地产市场。按照政府主导、市场运作、农民受益的原则，加强城镇保障性住房建设，允许农民打破村界建设农民公寓。积极探索农民进镇买房分期付款、担保、抵押等金融服务模式，不断增强农民购房保障能力。三是切实保障进镇农民权益。进入中心镇落户的农民不影响其农村集体土地承包权益，不影响农民身份享有的有关政策待遇，并与城镇居民在教育、文化、卫生、体育、就业创业、社会保障等方面享有同等机会和权益。

（三）破解瓶颈制约，打造精品工程。一是进一步加大财政支持力度。对土地出让金收益、城镇配套费、教育附加费、水利建设专项资金等优先用于中心镇建设，切实增强中心镇的自我发展能力。二是实行多元化融资。积极推行中心镇建设投资主体多元化，在中心镇组建城镇投融资公司，房地产开发公司，积极向银行融资，筹集和运作城镇建设资金，走市场化运作道路。通过深化改革和招商引资，盘活存量资产，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励公有民营、民办公助、股份制等多种形式，吸引社会资本参与中心镇建设。三是继续推进土地增减挂钩和“双置换”。土地指标向中心镇倾斜，各镇增减挂钩复垦的土地，优先用于中心镇重大项目建设。

（四）创新体制机制，确保长效管理。一是整合中心镇职能机构。参照扩权强镇政策，创新基层执法和服务方式，扩大中心镇经济社会管理权限。二是探索建立“大城管”格局，加强城管、保洁、绿化管养队伍建设，落实保障经费，积极推行市场化运作模式，不断提升城镇管理的规范化、长效化水平。三是探索人才机制创新。在机构、编制、职数、人员配备方面给予政策倾斜，成立市、县两级中心镇建设专业指导团，深入创建镇开展巡回指导，缓解现阶段专业人才缺乏的困境。

（责任编辑：高萍萍）