德国司法行政制度的构造和职能探析——兼谈对我国司法行政制度的改革

曲广娣

（司法部 司法研究所，北京 100020）

·外国法制·

德国司法行政制度的构造和职能探析
——兼谈对我国司法行政制度的改革

曲广娣

（司法部 司法研究所，北京 100020）

不同于英美法系把司法部作为法律事务总机关，德国司法部主要以立法工作和法院行政事务管理为主要职能。德国这种司法行政制度模式，既合乎法治原则，又对司法权各组成部分分配得当；既保障了审判权的独立公正行使，又很好维护了法律的尊严，是司法行政制度成功构造的典范。我国在为追求司法公正而进行的司法体制改革过程中，学习借鉴与我国制度风格更近似的德国司法行政制度经验，改变我国目前的“弱”司法部构造，对于恰当分离审判权、支持和保障司法审判权客观公正行使，具有积极意义。

德国司法部；司法行政制度；立法起草和审查；法院行政事务管理

德国不同于把司法部作为法律事务总机关的英美法系国家[1]，其司法部并非国家法律事务的总机关，而是仅负有立法工作职能和法院行政事务管理职能，并不享有侦查和检察职能，检察长仅是受司法部监督[2]。德国的这种制度构造，既合乎法治原则，又对司法权各组成部分分配得当，权力运行中很少出现利用职权干涉审判独立的事件，司法行政部门的公务人员与法官一道形成了法律职业共同体，共同维护法律的尊严[3]，是司法行政制度成功构造的典范。受原苏联以及我国自身历史因素影响，我国司法行政制度可谓是“弱”司法部构造，司法行政权能不仅不包括侦查权和检察权，连大多由司法行政机关行使的法院行政管理职能也不包括在内。面对我国当前社会普遍呼吁、司法体制改革也重点关注的司法公正问题，可以从司法行政权配置角度拓展思路，了解并参考德国对司法行政权和司法审判权的分离和配置方式，以及这种制度设置方式在保障司法审判权独立、客观、公正行使方面所起的作用，以便为我国司法行政制度改革和发展提供有益的启发和借鉴。

德国的司法部和德国司法体制内的其他机构一样，由于受联邦制的影响，机构设置上联邦和各州各自独立。表现在，德国的司法行政系统由联邦司法行政系统和州司法行政系统组成，二者之间没有隶属关系[4]。这里根据德国司法部提供的相关材料，主要介绍德国联邦司法行政系统也即德国司法部的组织构造和相关职能。

一、德国联邦司法部的主要职能

德国联邦司法部主要的职能是负责制定和修改与宪法关系密切的一些基本法律，同时，还参与处理有关宪法问题和联邦宪法法院的诉讼程序问题，并对各政府部门提出法律的合法性和合宪性进行分析。因此，德国联邦司法部既是立法部门，又是宪法部门，它主要赋有立法、司法行政管理和业务管理三项职能。

（一）立法职能

据《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）第76条规定，联邦立法法案“应由联邦政府、联邦议会议员或联邦参议院提出于联邦议会”，同时，联邦政府和联邦参议院提出的法案应先提交到对方部门，由对方给出意见，然后才能正式提交议会。也就是，在德国，联邦立法中政府、议员和参议院都有起草法案和提交法案的权力，并且提案机关之间还有一道提交审议之前的互相评议程序，而议会只具有审议权，并不具体进行草案的拟定和提案。这样设置，客观去看，一方面，可以通过政府和参议院之间对彼此法案的先行评议，既实现彼此意见的沟通，又能督促各方把好质量关，避免草案拟定中的意见偏颇和投入不够；另一方面，议会仅行使审议权，而不插手法案的拟定和提交，有利于法案审议过程中的客观公允，避免自拟、自提、自审情况下可能的意见偏袒和例行通过现象。

联邦政府的立法案拟定中，德国联邦司法部主要负责拟定其主管任务范围内的法律和法规草案，也就是主要负责法律的“传统”领域，其中包括：民法（内容涉及债法、物权法、家庭法和继承法）；商法和公司法，以及工商法律保护法，版权法；刑法；适用于各法院的法院组织法和程序法（由于劳动法院和社会法院归劳动部管理，联邦司法部仅具有参与咨询的权力，所以这两所法院的组织法和程序法不属于司法部的立法范围）；法官、检察官、律师、公证人、专利律师和司法辅助官的职务法和职业法。除此之外，司法部还参与其他部委的法律和法规起草工作，并在这些法案提交参议院审议之前先对这些法律法规的合宪性进行一轮审查，审查它们是否同宪法、其他法律法规以及国际条约和欧盟条约相抵触，以此来维护德国法律的统一性。联邦司法部的专业处因而也更多是在各自负责的领域内参与欧盟层面的立法活动。此外，司法部在审查的过程中还会注意立法技术和法律语言问题，力求这些法案形式基本统一，法律语言尽可能规范、明确、通俗易懂。

（二）司法行政管理职能

德国《基本法》第92条：“司法权托付于法官；由联邦宪法法院、本基本法所规定之各联邦法院及各邦法院分别行使之。”据此，审判权归属各级各类法院，联邦司法部只负责管理属联邦管辖的法院的司法行政业务。具体来说，联邦司法部负责管理其管辖领域内的联邦普通法院、联邦财政法院、联邦行政法院和行政机关的组织、预算、人事、基础设施等内容，（劳工法院、社会福利法院则归劳动部管理），并对这些法院进行职务监督、对各行政机关进行职务和专业监督。另外，根据《联邦中央登记簿法》，当联邦司法局的决定受到申诉时，联邦司法部是受理申诉机关，并对此提供法律救济。此外，联邦司法部还是联邦官方的法律法令发布人，负责发行《联邦法律公报》和《联邦司法公报》，把法律向社会公布。

（三）业务管理职能

在德国，就联邦一级来说，联邦宪法法院是联邦独立的宪法机构。除此之外，依据其《基本法》第95条，联邦设立5个最高法院，也即联邦普通法院、联邦行政法院、联邦财政法院、联邦劳动法院和联邦社会法院，分别管辖一般法律事件、行政、财务、劳工和社会法律事件。联邦司法部的业务领域，首先包括上述5个联邦最高法院中的3个，即位于卡尔斯鲁厄的联邦普通法院（及其一个设在莱比锡的合议庭），位于莱比锡的联邦行政法院，以及位于慕尼黑的联邦财政法院。其次，依据其《基本法》第96条第1款设立的联邦专利法院，作为一审裁判的联邦法院，亦属于联邦司法部的业务领域，具体包括专利及商标诉讼案一审裁判的慕尼黑联邦专利法院，以及位于慕尼黑的德国专利和商标局，及该局设在耶拿的办事机构和位于柏林的技术信息中心。此外，联邦司法部的业务领域还包括：与联邦最高普通法院并行设置、办公地点位于卡尔斯鲁厄的联邦总检察院及其设在莱比锡的一个办事机构，以及位于波恩的联邦司法局。对于以上业务领域，联邦司法部的具体职能是参与联邦宪法法院法官选举的前期工作。联邦司法部还负责其主管领域内法院法官选举的准备工作，并由司法部长和法官选任委员会共同做出法官任命决定。

二、联邦司法部的组织结构

（一）人员、领导和组织构造

自1999年联邦政府从波恩迁至柏林以来，联邦司法部大部分公职人员在柏林的总部工作，在波恩仅留有一个由24名工作人员组成的联邦司法部办事机关。联邦司法部现有工作人员680余名，基于法律起草和审查工作的需要，工作人员中有法律专业教育背景的人员数量居多，他们大多是来自联邦各州的法官、检察官和其他公务员，这些人属于受委派到联邦司法部工作，委派其间不承担法官、检察官职务，而是在各业务处担任业务领域负责人的职务。这种委派任职类似于我国的借调或挂职，目的是使这些法官和检察官们能在2-3年的司法部工作期间，既能把司法工作经验带入立法中，使立法更切合实际，同时，也使他们在法律起草和审查的过程中能加深对法律的理解，助益以后的司法审判或检察等工作。这些基层司法官在委派期间工作出色的，将留任为司法部终身官员，这也是司法部选拔部门负责人的一种方式。同时，司法部还设有工作人员权益代表机构，由一名人事委员、一名同等权利专员和一名重残疾人信赖人组成。

联邦司法部的领导机构由部长和两位国务秘书构成。联邦司法部的最高领导是司法部长。部长设有自己的政策协调机构，其中设有部长办公室、内阁和议会事务以及立法和审查事务办公室、政治联络和发言部门、私人秘书、礼仪部门，此外部长还有自己的新闻和公共关系办公室。司法部长下设两位国务秘书，即议会国务秘书和拥有公务员身份的公务员国务秘书，协助部长履行职责。议会国务秘书负责同联邦议院、联邦参议院和各政治党派联系。公务员国务秘书在其职责范围内对内对外作为部长的代表，配有自己的联邦司法政策和国际合作办公室，负责三方面事务：一为联邦和司法部之间的协调与合作，二为联邦司法政策和战略规划的基本问题，三为国际法律合作和法治对话。此外，直接归公务员国务秘书领导的，还有驻法国司法部的德国联络官和司法政策科在布鲁塞尔的常驻代表。

联邦司法部在由部长和两位国务秘书组成的领导机构之下，设有6个司，司以下又设分司和处。司的最高领导是司长，司长无固定任期，位于司法部长和国务秘书之下负责本司工作。各司又设有分司，分司的负责人领导下属的专业处，并为其制定工作规划。处是联邦司法部最基层的组织单位，负责执行具体工作。处长应具有研究生水平，以确保工作质量；这些处长主要来自经验丰富的律师，也应需求聘用一些文员和秘书人员。

（二）各部门的具体构造和业务范畴

1.Z司（司法行政管理司）。司法行政管理司是司法部的中心司，其职责是在司法部的业务范围内，为司法部、联邦法院及其他权力机关组建工作所需的人员、组织、预算以及基础设施等。为提高工作效率，并提高对内对外沟通和信息传递的有效性，该部门十分重视IT技术在司法部的推广使用，也负责管理其系统内的IT技术推广部门，以为内部交流和文件管理提供方便。该司还负责提高电子工具的利用率，使之成为联邦范围内立法活动的一个主要工具。例如，它的eNorm应用软件可以实现立法过程中从草案第一稿到最后的颁布发行都在同一份电子文件上进行工作，这样就可以避免因使用多种媒介所可能导致的各种文件复制错误。最近该部门还推出一个易于操作的联邦法律检索平台，这个平台可以把现在和之前的所有联邦法律、法令和修正案都汇集在一个叫“juris”的法律数据库中，向所有感兴趣者开放。此外，公民还可以通过免费的“网上法律检索服务（Gesetze-im-Internet.de）”查阅最新的法律文本。另外，司法行政管理司还负责管理联邦参股的“司法信息系统（juris）责任有限公司”中的联邦股份。此外，它还负有维护国际关系的职责，负责德中法治对话项目，还是德国国际法律合作基金会（注册协会）的执行机构，并负责司法部在慕尼黑的东方法律研究所（注册协会）的相关工作。

Z司下设A和B两个分司。A分司设有6个处。一处是针对高级公务员的人事处；二处负责组织和编译工作；三处负责高级公务员之外的公务员的人事工作；四处负责薪资、信息自由法案和公务出行活动；五处是图书馆；六处负责德国专利商标局（GPTMO）、德国联邦专利法院（FPC）和欧洲专利局（EPO）的行政事务，还负责国际工作人员的人事管理。B分司负责协调IT运用事务，也设有6个处。一处负责预算；二处负责法律问题、法律文件和关键信息的保护；三处负责司法部内的信息及交流技术；四处负责内部服务；五处负责调研、维护、人员统计和全球业务；六处负责司法部职权范围内的信息技术。

2.R司（司法管理司）。司法管理司负责法院组织方面的事宜。具体来说，负责起草规范法院和公诉机关组织结构的法律，负责起草适用于不同管辖领域的程序法，包括规定法院成本和费用的法律，以及规定刑事案件调查程序的法律。它还负责处理包括非诉讼程序在内的各种有关法院诉讼程序的程序法，特别是监护案件的程序、关于成年人的拘留事务、遗嘱认证和登记案件以及债务执行和破产的法律等。总体上，司法管理司承担有关法律职业规范的所有法律的起草（首先就是法官、公诉人、书记员、律师和公证人），包括规定律师收费的法律。司法管理司还提供对法官和公诉人的继续培训，培训主要在德国法官学院进行。该司当前比较关注的是诉前和诉讼外争议的解决问题，以及推动调解程序的运用问题。

R司下设A、B两个分司。A分司下设7个处和1个项目组。一处负责法院的构成和与司法人员有关的法律事务（主要是高级司法官员）；二处负责民事和劳动程序的法律事务；三处负责行政法院、财政法院和社会法院的组织和程序方面事务；四处负责起草强制执行和强制行动方面的法律；五处负责起草家庭法院的程序和非宪事务的程序；六处负责破产法律；七处负责调解和调停以及涉及国际问题的家庭冲突；项目组负责评价纳粹期间司法和司法行政的作用。B分司下设5个处。一处负责起草与律师、专利代理人和公证人有关的法律；二处负责起草法院的刑事程序法；三处负责起草有关刑事调查程序和强制措施的刑事程序法；四处负责起草与法官的薪酬和培训有关的法律；五处负责起草有关法院成本和费用的法律。

3.一司（也即Ⅰ司，为民法司）。一司的工作重心在民法，主要制订有关自由社会中公民之间私人法律关系的法律。民法典的修改和完善是其重要工作内容，包括有关法律交易的一般规定和有关专门合同类型的条款，比如买卖合同、租赁合同、信贷合同和旅行合同等。此外，民法典还包含了物权法、继承法、婚姻家庭法、亲子关系法、赡养法和有关成年人的法律照料的条款。一司的工作范围还包括对消费者的保护，这类法律涉及一般交易条件、旅行合同和消费品信贷等方面。该司还负责拟定有关对损害进行合理赔偿的法律，例如，交通损害赔偿，或者由产品和危害环境的设施所引起的损害给予恰当的补偿等。另外，它还要确保法律与欧盟法律、国际法和国际私法相一致，并负责与其他国家之间的司法协助交往。此外，一司还负责制订有关因德国统一而带来的尚未解决的财产赔偿请求的法律。

一司包括A、B两个分司。A分司下设6个处和一个项目组。一处负责家庭法和继承法；二处负责有关父母和子女问题的法律；三处负责离婚后养老金领取权调整的法律，以及关于房东和承租人的法律；四处负责国际民事程序法、赡养法和仲裁法；五处负责国际私法；六处负责规定成年人的监护权的法律，以及妇女政策的法律。项目组主要负责有关儿童性虐待的圆桌会议事项。B分司下设6个处。一处负责民法典的总论部分；二处负责债法Ⅰ；三处负责债法Ⅱ；四处负责赔偿法和航空法；五处负责财产法、土地登记法和新边界未决的财产问题的法律；六处负责债法中的总论部分，以及有关平等待遇的法律。

4.二司（也即Ⅱ司，为刑法司）。刑法司负责拟定订刑法、监管罪犯的法律、规定联邦中央刑事登记的法律、刑事检控措施赔偿的法律、赦免和大赦的法律，以及刑事检控统计的法律。这个司也负责拟订有关侵犯德国国家安全事宜的法律，包括对国内和国际上的叛国和恐怖主义组织的打击；还拟订有关交通肇事、经济犯罪、计算机犯罪和环境保护犯罪的法律。犯罪预防事项也属于二司的业务范围。二司的工作致力于让刑法能及时规范社会发展带来的新犯罪，也要确保受害人的利益得到维护，这主要借助于受害人赔偿和犯罪人-受害人和解的法律。二司还负责对其他部门起草的刑事法律草案进行审查。此外，它也对联邦总检察长、联邦中央刑事登记处以及联邦司法系统内的中央贸易和工业登记处进行实质性的管理。二司也负责管理联邦公诉机构和判决的执行，且负责刑事领域的国际合作，包括引渡和司法协助等。这方面的工作既包括签署国际协定，也包括对联邦司法局的个案处理工作进行业务监督。

二司下设A、B两个分司。A分司又下设7个处和一个项目组。一处主要负责刑法典总论部分；二处负责刑法典分论部分；三处负责刑法和规定在附属刑法中的犯罪，以及特赦法和诉讼赔偿事项；四处负责惩治经济犯罪、计算机犯罪、腐败犯罪和环境犯罪的法律；五处负责有关青少年犯罪和受害人-犯罪人和解的法律；六处负责有关罪犯监管、毒品和交通犯罪以及国际犯罪预防的法律；七处负责犯罪学和犯罪预防。一个项目组负责有关囚犯隔离和拘留者的防范问题。B分司下设5个处。一处负责制订有关危害国家犯罪的法律和国际公法；二处负责犯罪、犯罪预防以及规定囚犯待遇的法律；三处负责联邦中央刑事登记、中央贸易和工业登记事项；四处负责国际刑事法律、欧盟及多边刑事法律合作事项；五处负责打击国际恐怖主义、煽动针对少数人的仇恨和暴力以及言论犯罪。

5.三司（也即Ⅲ司，为商法和经济法司）。三司负责制订商法和公司法、会计法、保险合同法、工商业保护方面的法律（专利法、实用新型法、外观设计法、商标法、反不正当竞争法）以及版权法。此外，三司也负责对其他部门起草的与经济法、财政法和税法相关的法律草案进行审查。自然科学类的新通信电子核心技术方面的相关内容尤其是其工作的重点。与其他领域不同，三司的职权范围随国际发展趋势而定，也因此三司的工作着重在欧共体和欧洲专利组织业务方面，以及与此相关的联合国及其专门机构方面。目前三司的工作重心在革新公司法、改革会计核算规则和反不正当竞争法、建立面向社区和欧洲的专利法院，以及打击盗版等。

三司下设A、B两个分司。A分司下设7个处。一处负责欧洲公司法、有关集团的公司法和关于公司重组的法律；二处负责公司法、企业法、公司治理法；三处负责公司会计、资产和经营状况披露、年度账目审计等方面的法律；四处负责商业交易法和交通法；五处负责商标注册、商业和贸易注册、合伙法和证券法；六处负责保险法和联合国国际贸易法委员会相关事项；七处负责金融法和税法。B分司下设6个处。一处负责卡特尔法、电信法、传媒法和对外贸易法；二处负责生物伦理法，教育、科研、新技术和文化方面的法律，贸易和手工业法，以及能源法；三处负责版权和出版方面的法律；四处负责专利法、发明人权利保护方面的法律，以及工业产权保护费用方面的法律；五处负责商标法、反不正当竞争法，以及打击盗版方面的法律；六处负责有关农业、林业和食品方面的法律，以及交通法。

6.四司（也即Ⅳ司，为宪法和行政法、国际法和欧盟法司）。四司负责宪法、普通和特别行政法的制订，同时也负责法律审查工作，并在宪法法院就联邦政府作为一方当事人或需做意思表示的案件，代表联邦政府出庭。就四司的法律审查工作来说，其一是负责从法律体系的逻辑构造和形式上对法律和法规草案加以审查，审查的依据是联邦司法部在2008年出版的《法律形式手册》一书中所汇总的有关以统一的法律形式拟定法律和法规的建议意见。其二是审查联邦其他各部以及本部各专业司拟定的法律和法规草案是否合宪，是否与现行法律一致。其三是负责对法律草案的明了性和语言准确性进行审查，这种语言审查会寻求语言学家的帮助。其四是对司法部管辖的、超出本国法制范围的业务领域的法律进行审查，主要是对国际法和欧洲法领域中，德国所参与的国际法和欧盟法法案进行法律审查，并负责起草相关法律条款把这些国际法和欧盟条约义务贯彻到国内法中。此外，四司也参与国际条约的谈判和起草，并在贯彻、发展和扩大欧盟在司法和内政领域的国际合作中发挥积极作用。四司还是德国政府关于人权事务的代表，负责起草并贯彻联合国和欧盟理事会国际人权公约；它还是德国联邦政府的代理人，在欧洲人权法院、人权委员会、消除种族歧视委员会和联合国禁止酷刑委员会代表德国。它也是欧洲理事会人权指导委员会的成员，还是欧洲反对种族偏见委员会小组委员会的成员，当然也是德国人权研究员理事会的成员。

四司下设A、B、C三个分司。A分司下设5个处和一个法律起草辅助单位。一处负责基本权利；二处负责宪法中的国家构成部分，以及财政法；三处负责法律条款的审查、法律语言的建议和行政法总则；四处负责国家责任法、公共服务法、服军役和替代役法；五处负责数据保护法和关于联邦统计的法律。B分司下设7个处和一个项目组。一处负责宪法的司法管辖权、宪法中关于审判和个人权利的部分；二处负责有关外国人和难民的法律；三处负责劳动和社会法；四处负责平反（原东德遭受不公正对待的人）、卫生法、医疗保险和长期护理保险法等；五处负责警察法、有关情报机构的法律和有关身份确认和居住登记的法律；六处负责核能法、环境法和建筑法；七处负责危机应对法、规范武器和爆炸物的法律、行政开销的法律，以及土地使用规划的法律；一个项目组负责欧盟数据保护指令相关事项。C分司下设4个处。一处负责人权事务；二处负责与欧盟相关的一般问题和法律问题，以及欧盟程序法；三处负责国际法、国际组织相关的法律，以及国际司法管辖事务；四处负责国际条约方面的法律。

总之，德国司法部作为政府部门管理法院系统，并负责法官的选任。司法部并负责绝大多数法律的起草工作和部门法规的审核工作。因而，德国司法部事实上是一个横跨立法、行政和司法领域的部门。

三、德国司法行政制度对我国司法行政制度改革的借鉴意义

中国近代以来的司法制度和德国渊源较近，但又有因本国国情和制度历史历程而形成的各自独特的风格和模式。透过以上制度解析中所呈现的德国司法行政制度的大体布局，结合中国司法体制改革的目标设计，或可求同辨异，提取一些于中国相关制度改革和完善有益的借鉴。

（一）对我国立法起草和审查机制改革的借鉴意义

德国司法部权力横跨立法、司法、行政三大领域，但事实上，司法部作为政府部门，并没有因为其权力覆盖领域之广，而构成对立法权和司法权之权威的损害，反而在立足参与立法和司法中专属行政部分的事务的过程中，既保障了立法和司法之核心权力的专门与权威行使，又构成了对这两项权力较好的约束和限制。究其原因，单就其立法业务来说，德国司法部所享有的立法权仅是立法的起草权和提案权，并非核心的决定一个法律生命和效力的审议权。审议权归议会，这就分离了立法和行政。也就是德国把法案的起草和提案等立法的准备工作视同一种行政性质的工作。如果从审议权才是决定法的产生的决定性权力来看，那么立法准备阶段的法案起草和提交工作确实带有一定的服务属性，归为行政范畴也不无不可。更主要的是，这样一种议会专司审议之权的立法权力设置方式，可以避免立法审议机关因为自身人员构成和精力所限，不能全面精准反映和分配复杂多样的社会利益关系，也可以避免立法审议机关审议自己拟定并提交的法律案时所可能出现的不够客观公允的情形。把法案的起草权交给各个专门的政府主管部门，并由司法部对法案进行统一的法律审查，这一方面有利于立法所做利益分配的专业性，另一方面也可以确保法律的合宪性、统一性，确保法律在形式和语言上的一致性。德国在其《基本法》中规定下来的联邦政府和联邦参议院之间对议案提交联邦议会之前的相互意见征求机制，也是一种非常有效的纠错和制约机制，可以避免利益分配的不恰当和不正当情形，对保障立法质量，于立法中全面体现各方意见，都十分有意义。

我国立法就中央层面来说，依据《立法法》，审议权归全国人民代表大会和全国人大常委会，提案权范围相对较广，起草权则未具明文。实践中，法案的起草一般由全国人大法工委和其他专门工作委员会组织开展，国务院、各部委、社会各界也都会参与到法案的起草工作中，但其对草案的内容只有建议权，而没有具体内容的议定权。除此之外，国务院法制办对相关行政法规也具有一定起草和审议权。这种立法起草工作的实际做法，虽然也可以调动部门资源，把其专业视角和意见吸收到法案中，但是不能形成部门意见之间有效的沟通和约制，不利于相关意见在辩论和竞争机制中逐步深化视角、精确认识、精准表达。同时，主持起草的全国人大各法律工作委员会和审议法律的全国人大常委会和全国人民代表大会，都属人大机关，难免存在自己人不为难自己人的心态，一定程度上会影响审议过程中的客观中立性。此外，人大主持的立法起草工作，虽然非常注重吸取部门意见，但其对专业部门专业意见的依赖和重视，也同时招致忽略民意的指责，在对民众意见的全面反映上有其不尽人意之处。当然，制度设计总有其自己的制度环境考虑，制度效果也要结合具体的制度运作情形来决定。我们的设计有其权力界限清晰，便于行使的特点，较为适合我国几千年职权主义思维下对权力命令式行使的简单观念，也较为符合我们当下民主集中制的民主决策机制，更有利于党的领导这一政治蓝图之下民主参与和集中决策并举的决策风格，还可以通过由全国人大全面行使立法权这一国家最具根本性的决策权，来落实人民主权这一根本权力。不过，德国给予我们的启示是，立法权的归属关键在于其核心权力的归属，只要审议权归属于人民的代表机构全国人大，起草权和提案权的放开，以及法案形成前期的意见竞争或许也是一种可以尝试的立法质量保全机制。

当然，从我国弱司法部的格局看，谋求把全国人大法工委和国务院法制办等立法起草机构，都纳入司法部麾下，有些近乎天方夜谭。但或许可以作如下两种尝试，第一，可以在当前《立法法》并未明确法案起草权的情形下，正式赋予一些部门行业以及代表相关群体的社会团体以法律的起草权，同时令全国人大法工委和相关工作委员会以及国务院法制办仅相应行使类似于德国司法部的法律前期审查权，也即审查法案的合宪性，与已有法律的统一性，形式上的系统性，语言风格上的一致性等等，以此既可以保全草案的专业性，又可以保证草案在法律上的统一性。第二，为保存我们科学民主立法的思路，针对我们行政权过大的事实，也可以考虑同时开放公众参与立法的渠道，给予民众意见在草案中的实质性影响机制，促成一种意见竞争格局。对此，或可以依然保存以全国人大法工委为主的法案起草权，但同时把起草的具体工作交给部门行业和社会团体及民众，人大法工委更主要作为草案的征集、整理和整合部门，可以把更主要的精力放在对草案的审查和甄选上，作为全国人大常委会等审议工作的前期工作单位。这样，既可全面客观了解各方意见，又可以充分实现各方的立法参与权，兼顾科学立法和民主立法的立法工作要求。

（二）对我国法院行政事务管理机制的借鉴

由前述可见，在德国，联邦司法部对其所属业务领域内法院的组织、预算、人事和基础设施等都具有管理权，同时也主管法官选举的前期工作，以及法官和检察官的培训工作，联邦法官的任命并要由司法部长和法官选任委员会共同决定。这种由法院专门行使审判权这一司法权中的核心权力，而把法院的人财物管理等属行政事务的权力交给司法部这一司法行政机关行使，从权力属性上看是更为清晰的权力分配方式，不只是德国也是西方很多国家的常见做法。这种设置方式是要使司法审判权一方面能够摆脱行政事务的牵绊，专注于案件的依法裁判；另一方面也是通过政府把握涉及到法官任命、晋升以及组织和经费等方面事务，来保持对司法审判权的一定的制约，确保法官的判决不偏离统治秩序的需要。当然，为了实现审判权独立行使从而确保案件客观公正裁断这一目的，这种对司法审判权的约束本身也要受到一定的约束，其原则就是，司法行政机关的职权仅以司法行政事务为限，不能干涉法院的具体审判活动。

我国司法部在建国初期设立时，曾负责法院和检察院的行政事务管理，并主管律师、公证、狱政等工作。但随后历经变革，到1982年司法部将其主管的法院系统人员、编制、物资装备、业务经费等司法行政工作事项，移交最高人民法院管理，司法部也由原来的大司法部彻底变成现在与很多国家相比弱司法部的格局[5]。目前这种法院一并管理审判和行政事务的体制，表面上似乎是给了法院更多的独立性和权力自决空间，但实际上是开通了政府干预审判事务的途径。也就是在法院内审判和行政事务是一个班子的情况下，政府只需名正言顺地干预法院的行政事务，就可以客观上起到干预审判的效果。所以，多年来司法制度改革中最多听到的呼声是给予司法更多的独立空间。党的十八届三中全通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，目的也是要使司法权能够依法独立公正行使。这种改革信号被很多方面解读为法院改革应该向“垂直管理”方面努力。其实，借鉴德国的审判权约束机制，可以看到，审判权若要公正行使，不是仅有司法独立就可以的，行政权力并非不能介入司法，而是干预的范围和程度要适可而止。若司法权完全独立了，事关司法审判的一切相关权力都交由法院独立行使，其他机关不得干涉，那么也必然会出现司法审判机关在权力无所限制情况下的任意和专断，公正还是不能得到保障。所以，垂直管理思路下，所努力的是一种不受限制和干涉的独立司法权，基于任何权力不受限制必然走向专断的权力一般法则，这种努力方向也势必与司法公正的最终追求背道而驰。事实上，十八届三中全会指引的改革方向是实现法、检的人财物“统一管理”，而非“垂直管理”，而从其“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”表述中，也并不能就推断出“人财物”应统一于“法院”或“检察院”的改革方向。由此看来，适度分离而又保持人财物统一管理的改革目标，其实也可以通过把相应权力重新交回司法部来加以实现。就如同德国做法那样，让法院专注审判事务，并以审判业务作为其职务考评的主要指标，避免行政因素的混入影响审判的专注度和专业性；同时，又通过司法部管理仅限于法院的人事、组织和经费等行政事务，实现对审判权的适度约束，以这种收放有度的审判权设置来保障审判公正。

另外，也要注意制度环境的不同可能给类似制度设置带来的不同制度效果。其实像德国那样在行政系统内设立司法行政机关的做法，也会带来行政权干涉司法权的可能，但是，其确立下了司法行政机关仅以管理司法行政事务为限，不得干涉法院审判的原则，以此来杜绝这种干涉的可能。相比之下，即便现有体制之下，我国也同样设有这样的不得干预审判的原则。我国《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但同样的不得干预审判原则，在德国能起到保障作用，在我国不能，其中更根本的原因不在于约束和保障机制是否科学合理性的问题，而在于对待法律规则和原则的态度问题，在于人们的守法观念上。在普遍的有法不依、低层次的守法状态面前，任何制度完善的努力都是枉然。所以，在司法行政权的设置上，乃至在很多的制度设计上，制度完善之外，更主要的还是要从根源上提高人们的守法意识。只有培育起对法律的信任，一种守法的习惯，使法律真正成为权威的而非选择性的规则，各种制度设计的预期成效才有可能见到。舍此，任何制度的改革和完善要想见效都难乎其难。这或许是我们从德国制度模式中最首要该借鉴的。

总体上，德国司法行政分离，司法部门独立于行政部门。但同时，司法行政部门又承担了大量的立法准备工作和法院行政事务。但法治传统下培育而成的高层次的守法自觉，使得这种职权的交叉不仅没有出现行政干预审判的现象，反而成为保障司法独立的有效机制。这种制度设计呈现的制度效果，以及这种效果背后的法治观念之差别，足以为我国司法行政制度改革所反思和借鉴。

[1]程维荣.新中国司法行政60年[M].上海：上海社会科学院出版社，2009:2.

[2]何家弘.中外司法体制研究[M].北京：中国检察出版社，2004：257.

[3]殷明胜.德法两国的司法行政体制 [J]，中国司法，2005（2）：95.

[4]邹瑜，陈卓.新中国司法行政大典[M].北京：中国方正出版社，2001：3641；范愉、黄娟、彭小龙.司法制度概论（第2版）[M].北京：中国人民大学出版社，2013：211.

[5]王公义.我国司法行政体制的历史沿革[J]，中国司法，2004（1）：21-25.

Study on the Structure and Function of German Judicial Adm inistrative System——Alsoon the SignificanceasReference to the Judicial Administrative System Reform in China

QUGuang-di
（Institute of Justice,Ministry of Justice,Beijing 100020,China）

Different from the Anglo-American legal system in which theministry of justice is the general organ of legalaffairs,Germanministry of justicemainly undertakes the functionsof legislativework and the court administrativemanagement.This judicialadministrative systemmodelnotonly comportswith the principlesof rule of law,butalso distributes the various parts of the judicial power properly;and itnotonly guarantees the independenceand impartiality of the judicial trial,butalso safeguards the authority of the law.Therefore it isa successfulmodelof the judicialadministrative system.Ifwe can learn from the German judicialadministrative system which ismore approximate with our country's judicial administrative system style in our reform of the judicial system,itwould positively help to change China's current"weak"department of justicemode,and separate the jurisdiction properly,and then support and guarantee the exercise of the jurisdiction objectively and impartially.

cerman federalministry of justice;the judicialadministrative system;legislative drafting and review;theadministration ofcourtbusiness

DF92

A

1674-828X（2015）01-0089-07

（责任编辑：郭 鹏）

2014-04-20

曲广娣，女，司法部司法研究所副研究员，法学博士，主要从事法理学研究。