重大行政决策责任追究的法治规制路径分析

王仰文

（聊城大学 法学院，山东 聊城 252000）

·学术热点·

重大行政决策责任追究的法治规制路径分析

王仰文

（聊城大学 法学院，山东 聊城 252000）

建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，既是众望所归，也是我国建设法治政府的一个重大举措。作为一个需要不断探索、完善的系统创造性工程，重大行政决策终身责任追究制度仍然需要完整配套的复杂设计来支撑，努力建立起一套细化的责任追究机制和常态化运行的督查体系。为此，必须从明确行政决策责任追究的法定主体、严格界分行政决策责任追究对象、理性界定行政决策的合理范围、科学界定行政决策责任追究的标准等方面做好基础性工作，严格规范行政决策责任追究的权力运作，实现“责任到位”。

重大行政决策；责任追究；制度困局；制度建设

党的十八届四中全会提出，要健全依法决策机制，对重大行政决策实行终身责任追究制度和责任倒查机制，督促决策者积极行使好决策权，建立科学、民主、公开的决策机制。今天的中国，正经历从传统到现代的艰难爬坡转型过程，在这一前所未有的时局变换和体制交错格局中，由于社会利益的分化整合、价值取向的多元博弈等诸多因素的影响，好大喜功的政绩决策、急功近利的盲目决策、以权谋私的腐败决策、刚愎自用的愚昧决策等各种非理性决策行为比比皆是，层出不穷，严重影响了党和政府的公信力，滋生了贪污腐败和失职渎职，破坏了社会公平价值观，造成了社会公共资源的巨大损失。形势逼人，人心思改。我们认为，加强行政决策责任追究制度建设是一项需要不断探索、完善的系统创造性工程，也是一项十分复杂的政治设计、制度设计。在相关配套制度的构建中，按照“权责统一、依法有序、民主公开、客观公正”的原则，明确行政决策责任追究的法定主体、严格界分行政决策责任追究对象、明确行政决策责任追究对象的责任类型、理性界定行政决策的合理范围、科学界定行政决策责任追究的标准是最为基础性的工作。

一、明确行政决策责任追究的法定主体

行政决策责任追究制度体系的第一要素是行政决策责任追究的主体。没有完善的行政决策责任追究主体，就不可能对行政决策过程及其失误进行有效的监督与追究。由于行政决策责任追究制度作为新事物尚处于摸索阶段，理论研究和实践探索才刚刚起步，还有许多理论与实践问题需要深入分析和探讨，尤其是有关行政决策责任追究的主体界定与追究方式上，无论是理论界还是实务界都有着较大的观点分歧和不同的适用方式。

在行政决策责任追究制度实践中，存在一个较为突出且带有普遍性的严重问题：行政决策的责任追究法定主体不具有明确性，执政党、人大机关和政府机关的主体定位模糊不清。从行政决策责任追究的既往案例看，能有效、迅速避免决策失误负面影响扩大化的主要策略，就是沿袭传统的行政系统内部“自上而下”的责任追究模式。而且，几乎所有的重大决策失误责任追究程序都是由党组织或者上级政府机关促成的。整个过程相对封闭，不但很少听到新闻媒体的舆论声音和社会公众的民间话语，甚至作为代议机构和权力机关的各级人民代表大会也未能主动起到监督的作用[1]。当然，行政系统内部的决策失误责任追究，包括上级行政机关、行政监察机关和审计监督机关等在内，显然会更为直接地产生平息民愤、整肃吏治的效果，其立竿见影的反应能力对于维护政府良好形象，提高政府执政力都很有益处。但是，值得反思的问题是，这样具有浓重行政色彩的同体责任追究模式与人大机关的实际地位有着本不寻常的密切关联。因为，接连发生的对重大行政决策失误承担责任的决策者被党组织或者上级政府责令辞职的现象，不仅有违职权法定、权责一致的基本原则，也会导致决策者唯上是从，只对上级负责而不是对下负责，严重背离了人大与政府之间的监督与被监督关系。甚至，如果考虑到领导干部个人的地位巩固和升迁动机的话，主动隐瞒掩盖、避重就轻、偏袒下属决策失误的情况也会发生，以致设计精巧的行政决策责任追究制度可能因此而形同虚设，一纸空文。

同一系统内部追究难题的困惑，使人们的目光不约而同的转向了系统之外的人民代表大会及其常委会、国家政党机关以及国家司法机关等权力监督主体。首先，人大机关的权力监督与责任追究。理论上，在各类权力监督主体中，人大机关应是最重要的追究主体。因为，与行政系统内的上下级之间的监督和追究相比，人大的监督和追究的优势在于它有更高的法理权威和外在于行政体制的超然地位[2]，因此，这种异体追究显然是一种更有效、更具有持续性，也更具公信力、更符合民主政治要求的责任追究方式。不过，考虑到人大机关在权力监督和责任追究中的政治运作地位与实践，目前需要尽力做好的就是必须改革完善人民代表大会制度，完善人大及其常委会对行政决策失误责任追究的权限范围和运行机制，实现人大机关对行政决策责任追究的规范化、具体化和可操作化。其次，同人大监督一样，司法机关也应是行政决策责任追究的一支重要力量。司法追究是依法决策的保障，依法行政要求一切行政行为都必须合法，对于不合法的行政决策行为就应当通过司法程序来追究其责任。司法机关认定和追究行政决策失误的法律责任主要是通过行政诉讼和刑事诉讼进行的。第三，对行政决策失误的党内追究是行政机关内部追究的必要补充。按照权力监督与制约的原理，行政决策失误的责任追究也需要政党力量的介入，甚至从广义上来说，由于我国实行的是党管干部原则，对行政决策失误责任追究正是坚持党管干部原则的重要内容之一。不可否认，地方领导集体中，行政首长是政府的“一把手”，但重大事项的决策权往往掌握在党委书记手中，党政不分的问题并未完全得到解决。

从行政决策责任追究的现有立法看，各地都从不同的领域和层面相继探索建立了责任追究制度，也积累了一些立法素材和推广经验。行政决策责任追究制度伴随着责任政府理念的深入人心和责任政治的持续推行，已经从非常时期的“非常措施”逐步走向常态化、制度化。但是，从相关规定的责任追究主体角度观察，已有的行政决策责任追究制度主要体现在地方性的法规政策、部门规章层面，还没有上升为法律。而且，各种文本所大致描绘的多元决策责任追究主体事实上也未能形成一个明确的核心，追究责任的力量缺乏有效的整合，内外追究主体各不相属，责任追究的合力较弱，给行政决策责任追究制度的有效实施和发挥作用设置了体制性的障碍。正如密尔所言：“每一种行政职务，不论高低，应该是委派给某个特定个人的职责，这是对凡是做过工作并由于过错而未完成某些工作的人说来应该是明显的。当任何人都不知道谁应该负责的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割就会被削弱。要保持高度的责任，就必须一个人承担全部的毁誉褒贬”[3]。因此，构建行政决策责任追究主体体系，最为基础和关键的问题是建立起在中国共产党的领导下，按照民主政治条件下权力监督与制约的基本原理，以人民代表大会及其常委会为主导，发挥党委对同级人大、政府、司法机关的领导核心作用，明确党委、人大、政府、司法等责任追究主体的职能和责任，形成多方有序参与、相互配合、共同促进的异体责任追究立体监督网络，做到职责明晰，任务具体。

二、严格界分行政决策的责任追究对象

对重大行政决策失误追究责任，既是科学执政、民主执政、依法执政的重要体现，也是加强对权力运行进行有效制约和监督的重要途径。建立行政决策责任追究制度，本质上是要强化行政决策科学性和民主性的制度安排。因此，它必须是体系性的。从整个行政决策运行系统来看，准确认定行政决策责任追究对象是一个复杂且充满挑战的任务。而责任权限划分不明是行政决策责任追究过程中，责任追究对象推诿搪塞的主要原因。因此，必须逐步规范经常用到的“有关责任人”等模棱两可的提法，尽可能地把责任追究对象予以具体化，使责任落到实处。

（一）集体行政决策的责任追究对象

行政机关的决策者都肩负着社会稳定和经济发展的重要任务。对重大行政决策由集体讨论决定，是贯彻落实民主集中制原则的重要体现，是重大行政决策民主化、科学化和规范化的现实要求，是经验证明避免行政决策失误的有效机制。但是，集体讨论决定不能成为逃脱责任的避风港。在重大决策失误责任追究制度设计中，必须遵循“有权就有责、违法必追究”的法治思维，创新责任追究方式。1.由于行政机关实行的是行政首长负责制，应当明确重大行政决策集体讨论作出，由行政首长负总责；2.对于经过集体讨论作出的重大行政决策，失误责任可以由集体以“集体辞职”的方式承担集体责任；3.重大行政决策，行政首长一般应当按多数人的意见作出决定，同时也可以根据少数人的意见或综合判断作出决定，但应当说明理由。集体决策违反法定程序导致重大失误的，参与决策的党政领导干部均为直接责任人，经会议记录证明决策时持反对意见或弃权的除外。至于重大行政决策的负责人及参与人刻意假借集体讨论决定的名义，作出的以权谋私、徇私舞弊的行政决策行为，就更不能逃脱应有的责任追究与惩罚。

（二）上级干预行政决策的责任追究对象

在政府行政决策过程中，上级领导和部门干预下级行政决策的情况时有出现，行政决策失误责任追究的对象也就时常会处于两难选择的困局之中。因为，追究下属比较容易，往上追究较难。尤其是当一些垂直管理单位行政决策出现失误时，进行责任追究困难更大。对此，我们认为，依据《公务员法》第54条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”如果导致重大失误的行政决策是在上级不正当干预下作出，干预的上级领导应当负重大决策失误的直接责任；对于违反法定程序的上级行政干预，行政决策的具体承办人已经提出纠正建议，但上级领导不予采纳的，作出具体行政决策的承办人不承担决策失误的责任。同时，如果上级不正当的干预了下级的行政决策而导致行政决策的失误，也应当一并追究上级的连带责任。当然，对于连带责任追究的具体责任大小划分和连带追究的制度合理性，如何从主体上保证尚需进一步研究。

（三）经由行政听证决策责任追究对象

将公共听证作为重大行政决策的一个重要环节，使得行政决策的主体问题从“谁制定行政决策”转移到“谁参与到行政决策制定”[4]。它意味着重大行政决策的合法性通过“公共听证”的方式与社会公众的意愿联系起来，而不再是依靠权力意志自行对决策的合法性进行自我判定，这既表明了政府的开明和进步，也是政务公开和民主决策逐步走向成熟的一个重要标志。我们认为，重大行政决策事项依法应当听证而未听证的，行政机关不得作出该项行政决策。经过公共听证的重大行政决策，行政机关应当将听证报告作为行政决策的重要参考。对于在听证过程中，各方提出的合理意见和建议，行政机关作出决策时应当予以充分的考量和吸收，并且对各方意见和建议的采纳情况以及意见和建议不被采纳的理由都应当以适当方式公之于众。对于经过公共听证的重大行政决策，重大行政决策的批准人同意听证主持人的错误建议导致行政决策失误后果发生的，听证主持人负行政决策失误的直接责任，批准人承担决策失误的主要领导责任；批准人不采纳听证主持人的正确建议导致行政过错后果发生的，批准人承担决策失误的直接责任。考虑到行政职权的隶属性和职务权重，作出决策的机关行政首长依然可以成为行政决策责任追究的对象[5]。

（四）党政联合行政决策责任追究对象

“中国共产党作为执政党，它对整个中国的政治、经济、社会和文化等方面都具有领导权，这不仅是人民的选择、历史的选择，也是保持国家政治整合的现实必然要求。表现在行政决策上，它是整个中国行政决策的中枢结构”[6]。因此，在重大决策实践中，党委处于关键地位，行政机构服从于党委机构，行政首长服从于党委书记，党委书记往往就是行政实际上的一把手，是最终决策者。这种党政一体，以党为主的模式对行政决策责任追究制度产生了深远的影响。比如，当行政决策失误发生后，由党的“一把手”承担政治责任并没有宪法和法律上的依据，从而难以真正追究党的“一把手”和责任[7]。不仅如此，目前党政之间、正副职之间的职责划分还很不规范，主要领导、分管领导、具体承办人分别应当承担什么责任并不清楚，导致责任追究时责任对象无法界定。我们认为，必须明确在党的政治领导的前提下，本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，对主要领导之间、正副职之间、上下级之间、部门之间、个人和集体之间的职责进行科学的划分，对于造成重大行政决策失误的责任承担，应以属地党委、政府主要领导是第一责任人，承担重要领导责任；属地党委、政府分管领导以及相关工作部门主要领导是主要责任人，承担主要领导责任；相关工作部门分管领导、内设机构负责人，企事业单位的领导人员是直接责任人，承担直接责任，切实做到职权法定，决策主体法定，行政正职负领导责任，副职就分工范围内的具体事项负直接责任。

三、理性界定重大行政决策的事项范围

确定重大行政决策责任追究的事项范围是实施重大行政决策责任追究的关键之一，也是实现重大行政决策责任追究制度构建的难点和薄弱环节。重大行政决策责任追究范围不清，会致使行政决策责任追究的效果大打折扣。毫无疑问，这是一个必然会引起诸多争议的领域，我们必须要努力适应新形势新任务的要求，以改革创新的精神，认真对待，慎重选择重大行政决策范围的界定思路与界定方式，规范和调整重大决策权力格局，实现重大行政决策的责任追究制度法治化。

（一）明确重大行政决策事项范围的界定方式与思路

重大行政决策事项范围不是一成不变的，而是随着各方面情况的发展变化而不断变化的，具有动态性、区域性和模糊性的特点。对重大行政决策事项的理解和认定，大部分情况下取决于行政决策主体的知识、经验、感受和直觉，很难给出一个量化普适性的标准，实践中的列举也难免挂一漏万。因此，重大行政决策事项范围的确定，可以由地方县以上人民政府根据实际情况和自身力量，在每年年初具体确定本年度将要研究决定的若干重大事项的计划。必要时，也可将突发问题列为重大行政决策事项范围。在不断积累经验完善实体规定的同时，还必须借助于重大行政决策过程的民主程序来辅助界定重大行政决策事项范围。“如果没有程序作保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上”[8]。这种决策的民主程序可以防止专权与擅断，甚至可以说，在重大行政决策的实践中，程序民主的意义应远远大于实体规定。

（二）规范重大行政决策事项范围界定中的党政关系

党是最广大人民的根本利益的忠实代表，是国家事务的领导者。但是，党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺，党政不分的传统政治体制还存在较大惯性。党政不分会给我国整个的决策体制和政策过程带来很多不确定的因素，影响政策过程的透明性、公开性和权威性，进而影响整个政策程序的规范性。地方党委、政府机构各自独立设置，实际上形成了两套领导机构、领导班子和领导体系。地方政府接受党委领导缺乏法律依据，不接受党委领导又不符合组织原则，使得地方政府的重大行政决策工作在接纳与排斥党委决策权问题上颇感为难。我们认为，“党领导人民制定法律，自己必须带头遵守法律，带头维护法律的权威”[9]。这要求我们必须以壮士断腕的勇气和锐意改革的决心，通过制度创新和制度变革来不断规范党政关系，明确党的决策范围，把应当属于行政决策的事项让政府决定，把应当由人大及其常委会决策的事项交由人大及其常委会决定，并使之具体化和制度化。

（三）划定人大决定权与政府重大决策权之间的界限

依照法律规定，在管理国家事务和社会事务上，人大具有重大事项的决定权，人大所决定的事项是本行政区域内的“全局性、长远性、根本性”问题，政府具有执行权和行政管理决定权。虽然，政府在行政工作中也有大量的决策活动，不过这种决策也是为了有效地执行本级人大的决定和上级政府的命令而作出的。对于人大决定的事项范围，从全国来看，全国人大尚未出台关于行使重大事项决定权的专门的法律法规，宪法和地方组织法对地方人大常委会行使重大事项决定权也仅作了原则性规定。“从各地实际看，重大事项的界定不够具体，对于什么是重大事项、如何行使重大事项决定权，决定的内容难以把握，操作困难”[10]。可以说，重大事项不明确，同样也是地方人大及其常委会遇到的普遍性问题。人大决定重大事项的模糊与政府重大决策事项的不明确使得政府重大行政决策事项范围的界限更为扑朔迷离。我们认为，地方各级人大与政府要根据宪法、地方组织法和其他法律、法规的规定来尽早明确各自的重大事项的范围，在各自权限范围内分别行使决定权和决策权。人大不能代行政府的决定权，政府的决定也不得与人大的决定相抵触。对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，必须按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极进行探索，又不得与宪法和法律相抵触。

（四）防止重大行政决策内部操作的自利性倾向

建立健全重大行政决策机制，关键在于有效地监督和制约重大行政决策权力，而这也是监督和制约政府重大行政决策的难点所在。如上既已指出，试图对重大行政决策事项范围作出明确具体的规定，不但目前难以办到，今后也必然存在困难。这种范围界定的模糊与实践监督的艰难，为重大行政决策系统内部的恶意操纵和自利倾向提供了可乘之机。因此，在现实行政决策的外部环境下，重大行政决策过程中，也会出现由于行政决策系统内部的个人专权，将政府主体的自利性动机进一步得以强化与渲染，将本应属于重大行政决策范围事项降格为一般行政决策事项，从而避开了重大行政决策风险评估、专家咨询论证、合法性审查、听证、公众参与、集体决策、后评估以及监督检查制度等一系列的规范化程序的情形。所以，必须通过严格的责任追究和健全的监督机制来确保重大行政决策事项范围不致于流于形式，防止重大行政决策事项范围被人为操控的模糊不清，似有还无。

四、科学界定行政决策责任追究的标准

行政决策责任追究是一个系统的强化责任、整饰吏治的法治制度。只有将行政决策失误的责任追究真正纳入规范化、法治化和程序化的轨道，形成相互配套，彼此衔接的制度体系，行政决策责任追究制度才可能真正发生作用。因此，行政决策责任追究制度在法律文本上，既应体现为行政决策责任追究流程的实体约束，也必然浓缩重要的行政决策责任追究程序规范。程序的科学合法是责任追究结果公正与合法的根本保证。行政决策责任追究制度的法治化，不仅要求行政决策责任追究在法律的范围内依据职权进行，而且也必须遵循法定的步骤、顺序和时限等程序要求。在行政决策领域，民主、公开、有效的行政决策责任追究程序不仅关涉到责任追究的实际效果，也决定了责任追究严格的法治与恣意的人治之间的基本区别[11]。正当的责任追究的程序设计是行政决策责任追究从权力追究走向法治追究的根本和关键，它不仅可以有效防范责任追究陷于人治的误区，也有利于促使责任追究得以客观公正的实现。

在我国，由于行政决策法治建设起步较晚，尚未有统一规范的行政程序法，加上一直以来“重实体，轻程序”传统思想的影响，行政决策责任追究的程序化程度很低。尽管各地方政府关于行政决策的程序规定或者责任追究制度建设正在如火如荼的进行之中，与此同时，这些数量繁多、层级不一、内容复杂、效力各异的规范性文件，严重缺乏系统性、规范性和权威性，对行政决策责任追究的启动时间、启动标准和裁量基准普遍没有明确加以规定。如《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第44条规定：“行政机关及其工作人员违反重大行政决策程序，应当听证而未听证、应当风险评估而未评估、未经合法性审查或者审查不合法、未经集体讨论作出决策，导致决策错误的，依法追究行政决策过错责任。”《威海市政府重大行政决策程序规定》第47条规定：“决策机关违反本规定，导致政府重大行政决策失误的，按照有关法律法规和行政问责有关规定，追究行政首长和直接责任人的责任。决策事项承办单位违反本规定，导致决策机关决策失误的，按照有关法律法规和行政问责有关规定，追究行政首长和其他直接责任人的责任。决策执行单位违反本规定，导致政府重大行政决策不能全面、及时、正确实施的，按照有关法律法规和行政问责有关规定，追究行政首长和其他直接责任人的责任。”

由此导致的一个直接后果就是，行政决策责任追究程序的启动标准依然具有相当的随意性，在很多时候行政决策责任追究的程序启动与否甚至进展如何，都与决策失误的舆论关注和社会反响程度密切相连。一旦重大行政决策失误被曝光，引起社会的强烈关注之后，来势凶猛的责任追究风暴将会迅速刮起。与此相应的初步结果是，一大批与行政决策有牵连的官员，不管责任大小甚至有无责任，直接责任还是间接责任，均会迅速遭致免职、责令辞职甚至撤职的后果。相反，如果决策失误引致的社会反响不强烈，就可能大事化小，小事化了，甚至不了了之。同时，值得反思的问题是，行政决策责任追究的风暴之所以可以迅猛刮起，不仅在于说明责任追究的力度和强度势不可挡，更验证了当前行政决策责任追究程序启动标准人为操控的随意性和不彻底性。以现有文件为依据恣意启动的行政决策责任追究程序，不但其权威性与持续性让人颇感怀疑，责任承担的具体类型和幅度也不利于制度建设的社会政治效能发挥。

为提高责任追究程序的透明度，避免责任追究被幕后操控的可能性，必须尽可能详尽的明确责任追究程序的启动标准，尽早实现程序启动和追究标准的法定化。我们认为，行政决策责任追究启动程序的建立应以不枉不纵，客观公正为标准。行政决策责任追究程序的启动时间，与行政决策失误的调查结果密切相关，在导致决策失误事实认定之后，方可以确定责任分担，启动责任追究程序。具体而言，政治责任、道德责任追究的启动标准，可以依据《公务员法》第82条：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”的规定，只要行政决策导致重大损失或严重失误，或者造成恶劣影响的，对决策者包括机关领导成员就应当进行政治责任和道德责任的追究。也就是说，导致行政决策失误应予责任追究的，不以事实全部查清，责任完全明确为前提[12]。而对于法律责任追究的启动标准，则必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，严格依据《关于实行党政领导干部问责暂行规定》以及其它的相关党内外法律法规的有关规定进行追究，切实做到事实清楚、证据确凿、定性准确、宽严相济，努力取得政治、社会和法纪效果的统一。

重大决策失误的行政责任追究程序的启动问题，只要重大行政决策遭到公民、法人和其他组织投诉、检举、控告；被人大、上级政府认定错误；被投诉、检举、控告；或者新闻媒体披露等，且经初步调查核实确有明显决策违规失当情形的，应当启动行政决策行政责任追究程序。

在重大决策失误刑事责任的追究程序启动中，可以比照现行《刑法》第397条第一款规定：“国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”需要说明的是，重大行政决策失误导致的“重大损失”应当包括国家和人民造成的重大物质财产性损失和非物质财产性损失。前者一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失；后者则是指“造成恶劣社会影响的损害后果”。为保证刑事责任追究标准的统一性和可操作性，这里的“重大损失”的具体标准可以参照最高人民检察院公布实行的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字[2006]2号）认定。即：1.造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；2.导致10人以上严重中毒的；3.造成个人财产直接经济损失10万元以上，或者直接经济损失不满10万元，但间接经济损失50万元以上的；4.造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的；5.虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失20万元以上，或者合计直接经济损失不满20万元，但合计间接经济损失100万元以上的；6.造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上，或者破产的；7.弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的；8.严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；9.其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

对于违反法定决策程序的重大决策失误导致经济损失，一旦事实调查清楚，责任认定明确，即应由决策者所属的政府机关依据《国家赔偿法》的相关规定予以先行赔偿。因为，行政决策责任追究制度的建立目的就是要规范和约束决策者，起到心理警戒和行为矫正的作用。而实践中，对重大决策失误造成损失的经济责任方式主要是政府救济。但是，“这种援助仍然是带有怜悯性，政府官员也会带着恩赐的心理，更严重的是，这种救济实际上具有过多的不确定性，是不稳定的、甚至是随意的，救济的程度多是由政府官员的主观考虑决定，或受媒体的影响”[13]，受损害的民众并不能得到合理的足额赔偿。同时，决策失误责任者所承担的政治责任、道德责任甚至刑事责任对于经济损失的受害方而言，则于事无补，并没有实质性的意义。当然，必须建立“政府先行代赔”的明确规则，明确不积极追偿的责任追究办法，确保惩前毖后，维护广大纳税人的合法权益。

尽管，重大行政决策责任追究制度的建立与完善不是避免行政决策失误的灵丹妙药，杜绝重大行政决策失误的根本之道还在于适应治理体系和治理能力现代化的趋势，推进行政决策的科学化、民主化和法治化。但目前，中国社会尚在体制转型之中，所以重大行政决策责任追究必不可少，它是促进行政决策科学化、民主化、法治化的有效保障。建立与完善重大行政决策责任追究制度至少会向党政领导干部释放一个信号：即重大行政决策权势必被关进制度的笼子，而且这个笼子的根基伴随着终身责任追究的建立推行也必然更加严密坚固。

[1]张萍.中国行政问责制的发展现状与路径选择分析[J].北京航空航天学报，2007，（3）:26-29.

[2]张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择[J].学习与探索，2005，（2）:11-15.

[3]（英）J.S.密尔.代议制政府[M].汪 译.北京：商务印书馆，1984.190-191.

[4]栗燕杰.行政决策法治化探究[M].北京：中国法制出版社，2011.86.

[5]刘平等.行政过错责任追究制度立法研究报告[J].政府法制研究，2006，（4）：22-25.

[6]罗峰，王伟萍.当代中国行政决策的多重要素[J].探索与争鸣，2003，（11）:36-38.

[7]肖光荣.中国行政问责制存在的问题与对策研究[J].政治学研究，2012，（3）:78-88.

[8]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.147.

[9]俞可平.依法治国必先依法治党[N].学习时报，2010-03-15.

[10]方军.地方人大行使重大事项决定权的问题与对策[N].人民代表报，2009-11-21.

[11]周亚越.论公共管理危机中的问责制[J].北京航空航天大学学报，2010，（6）:15-20.

[12]孙艳敏.官员问责：五大悬疑待解[N].检察日报，2010-11-30（5）.

[13]罗文翠.论政府环境民事责任[J].中山大学研究生学刊，2007，（4）:61-72.

Analysis on the Law Regulating Path of M ajor Adm inistrative Decision-m aking Accountability

WANGYang-wen
（Law School,Liaocheng University,Shandong 252000,China）

The establishmentof lifelong accountability system ofmajor decisionsand duty reversing investigationmechanism notonly enjoys popular confidence,butalso amajor initiative ofour construction of the governmentof the rule of law.As a systematic and creative projectneeded continuously exploring and improving, majoradministrative decisions lifelongaccountability system stillneedsa setofcomplex design to support,and tomake efforts to establish accountabilitymechanisms and a detailed inspection system normalization operation.For this reason,it isnecessary to do the basicwork well,such as clarify the statutory body ofadministrative decision-making accountability,strictly divide the object of accountability for administrative decision making,rationally define the scope ofadministrative decision-making and scientifically define the standards of administrative decision-making accountability in order to strictly regulate the operation of administrative decision-making powersofaccountability,and thusbringout the"responsibility in place".

majoradministrative decision;accountability;institutionaldilemma;system construction

D922.1

A

1674-828X（2015）01-0032-07

（责任编辑：张 颖）

2014-10-30

山东省高校哲学社会科学基金项目“行政决策责任追究法治化问题研究”的阶段性研究成果，项目编号：J09WK12。

王仰文，男，聊城大学法学院副教授，苏州大学法学博士，复旦大学政治学博士后，主要从事行政法学和公共政策研究。