论政务诚信的内向方面

吕耀怀 谢志新

一、政务诚信的外向方面与内向方面

由于学界逐渐认识到政务诚信对于其他方面诚信的标杆作用或辐射影响，故政务诚信研究已然成为当代中国社会诚信问题研究的一个焦点。中国政府也已经充分意识到政务诚信建设对于其他方面诚信建设的引领、推动作用，2013年《中国政府工作报告》指出:“推动诚信体系建设，以政务诚信带动商务诚信和社会诚信，形成良好的社会风尚”。然而，就目前的研究状况而言，人们对于政务诚信的理解似乎遗漏了一个非常重要的方面，即政务诚信之相对于其外向方面的内向方面。为了解决这一问题，有必要先澄清一般的政务概念，然后再以此为基础推出一般的政务诚信概念。

政务或为行政事务的简称，该词一般多用于指称国家机关或政府的管理工作。在中国历史上，早有如此指称的先例。如《后汉书·班固传上》:“京兆督邮郭基，孝行著於州里，经学称於师门，政务之绩，有绝异之效”;《陈书·江总传》:“后主之世，总当权宰，不持政务”;《晋书》以“政务宽和”作为良吏的标准;据《梁书》记载，梁武帝“勤于政务，孜孜无怠，每至冬月四更，竟即敕把烛看事，执笔触寒，手为皴裂”; 《宋史》记有:“哲宗嗣位，宣仁太后同听政务，行裕民之政，凡民有负，多所宽减”; 《元史·仁宗本纪》记载:仁宗即位初期，“僚属及六部诸臣，皆晚至早退，政务废弛”;……诸如此类用“政务”一词所指称的，大抵都是国家或地方的管理事务。政务一词的这种用法，在当代中国学术界，依然比较普遍。虽然现代意义上的行政既包括公共组织对公共生活的管理活动，又包括私人机构对各自事务的管理活动，但在通常情况下，“政务”所指谓的“行政事务”其实主要指公权力部门或公共机构利用公共权力来管理公共生活的各种活动。在这种情况下，由于政府是执掌公共权力的重要主体，是国家公共权力的代表，故所谓政务诚信，指的就是政府行政行为或政务系统活动中所蕴含的诚信，是诚实守信原则体现于政府各种公共管理活动中的具体要求。〔1〕

政府运用公共权力的行为或政务活动，可以划分为两个不同的方面，即:政府内部的政务活动和政府对外的政务活动。政府内部的政务活动，主要是政府机构内部的管理活动，涉及上下级之间的关系及同级之间的关系;而政府对外的政务活动，主要是指政府对社会进行管理，履行政府对公民或人民群众之职责的活动。①应当特别说明，此处所谓“政府对外的政务活动”，暂不包括国与国之间的政府交往活动，而仅涉及政府、政府机构或政府工作人员与公民或人民群众的关系;尽管国与国之间的政府相互交往时诚信也是十分重要的，但作为与我国社会其他方面诚信建设密切相关的课题，我们所论之政务诚信暂不涉及国与国之间交往时的政府诚信问题。对应于政务活动的这两个方面，就有了政务诚信的内向方面和外向方面。所谓政务诚信的外向方面，是指政府或政府机构、政府工作人员在政务活动中表现出的或应有的对公民或人民群众的诚信，或根据委托－代理关系理论，作为代理人的政府对委托人即公民或人民群众的诚信;而所谓政务诚信的内向方面，则是指政府或政府机构内部在政务活动中，上下级之间或同级人员之间彼此表现出的或应有的诚信。

既然政务活动包括内外两个方面，而政务诚信又被人们视为不可或缺，那么，也就有了两个方面之政务诚信的逻辑必然性。然而，一般人对政务诚信的理解，往往仅涉及政务诚信的一个方面，即其外向方面。例如，有人认为:“与社会诚信针对民众百姓、商务诚信针对工商业主不同，政务诚信是针对‘治人者’即针对政府”〔2〕。这里，政务诚信的主体是政府即所谓“治人者”，而相对于“治人者”的则是公民或普通百姓，因此，“治人者”的政务诚信显然是相对于公民或普通百姓的，这无疑属于前述政务诚信的外向方面而未涉及其内向方面。严格地讲，这种所谓“政务诚信”，其实更应当被称为“政府诚信”，因为后者非常明确地以相对于公民、普通百姓的政府为诚信主体，而前者则既可能以相对于公民、普通百姓的政府或政府机构为主体，又可能在政府日常工作中表现为以不同层级的政府、不同级别的政府官员为诚信的主体。当以相对于公民、普通百姓的政府或政府机构为诚信主体时，其体现的是政务诚信的外向方面;而当以不同层级的政府、不同级别的政府官员为诚信主体，其相对方只是政府内部的某个层次、某个机构甚至某个官员时，则为政务诚信的内向方面。

有些对于政务诚信的解读，则非常明确地排除了政务诚信的内向方面。例如，有人这样指出:“政务诚信就其实质而言是公权力取信于民问题。所谓‘不诚信’，主要指政府或其他政治行为主体对群众许诺不兑现，而非对上级不兑现承诺 (尽管也存在上有政策下有对策现象)或对上不完成任务”〔3〕。更多的对于政务诚信的研究，虽然在定义上并没有直接排除政务诚信的内向方面，仅仅在论述政务诚信问题时有些语焉不详或未明确指出、肯定政务诚信有其内向方面的问题，但就基本思路或论证逻辑而言，显然也将政务诚信排除在其视野之外，因为这些研究在分析原因或论及对策时，并不涉及政务诚信之内向方面的任何内容。

在已有的研究中，仅有极少数关注到一些实质上属于政务诚信之内向方面的问题。例如，发表于2003年的《论政府诚信》一文中，刘松山就曾指出:“特别是在涉及一些具有‘中间地带’性质的权力时，各政权机构及其部门之间，常常要从国家权力运行的宏观局面出发，以彼此诚信、尊重和配合的姿态，谨慎维护国家权力和宪法制度的稳定与平衡，作出尊重民主政府中其他分支的选择，而不是互相争权夺利，进行权力抢滩”〔4〕。这段论述虽然早出，但远比一些晚出的所谓研究要深刻，只是如前所述，这种类型的诚信问题不应归于所谓政府诚信，而应被视为政务诚信之内向方面。又如，在一篇讨论地方政府信用问题的论文中，杨立新等考察了这样几种失信:下级政府对上级政府的失信、政府对百姓的失信以及同级政府间的失信。下级政府对上级政府的失信主要表现为虚报政绩、掩盖过失和象征执法;政府对百姓的失信主要表现为“答应的痛快，兑现的困难”、“名为代表，实为被代表”、 “沽名钓誉，糊弄群众”、对群众“冷、推、横、顶”;同级政府间的失信主要是“新官不理旧账”和地方保护主义。〔5〕这里所分析的具体问题，有些显然就是政务诚信之内向方面的问题，虽然很有研究价值，但作者未能明确区分政务诚信的外向方面和内向方面，更未能进一步讨论政务诚信这两个方面之间的关系。

二、政务诚信之内向方面对外向方面的影响

政务诚信之内向方面即政务系统内部的诚信问题，应当引起人们的充分重视。其实，在历史上，早就有人意识到这个问题的重要性。例如，司马光曾这样说过: “夫信者，人君之大宝也。国保于民，民保于信;非信无以使民，非民无以守国。是故古之王者不欺四海，霸者不欺四邻，善为国者不欺其民，善为家者不欺其亲。不善者反之，欺其邻国，欺其百姓，甚者欺其兄弟，欺其父子。上不信下，下不信上，上下离心，以至于败”〔6〕。司马光这段话，集中讲君王或政府对百姓、民众的诚信问题，但最后一句话，涉及的正是政务诚信的内向方面，即政务系统内部的诚信问题，并且点出了政务系统内部诚信问题解决不好就可能酿成大害。“上不信下，下不信上”，是上下级之间诚信有问题的表现;而“上下离心，以至于败”则是上下级之间不诚信所酿成的严重后果。虽然司马光在这里并没有涉及政务系统同级部门或同级别的官员之间的诚信问题，而且他也没有明确区分出政务诚信之内向方面与外向方面，但实际上对政务诚信之内向方面的主要问题及其重要性进行了简单明了的表述。这样的对于政务诚信之内向方面的认识十分可贵，然而，为了进一步认识单纯强调政务诚信之外在方面的不足，在这里，有必要从政务诚信之内向方面对其外向方面的影响，来厘清二者之间的关系，并借此凸显进行政务诚信之内向方面建设的重要意义。政务诚信之内向方面对于外向方面的影响，可以从正负两种不同性质的影响来予以说明。

就正面影响而言，政务诚信之内向方面一旦形成且渐积渐厚，对于政务诚信之外向方面会有积极的推动或促进作用。诚信最初可以是一种外在于个体的制度规则，但最终应当转化为个体自身的德性。而如果诚信积淀为个体自身的品德素质，则会在个体的活动中形成诚信的道德自律。个体此时无须外部规则或外来压力，只需按照自己心中的诚信要求的指引，就能做出正确的诚信行为。就政务系统而言，也许最初诚信是一种制度化规则，但如果政府官员或工作人员在政务系统内部的交往中坚持按照这种规则行事，就有可能逐渐铸就诚信的德性。而如果他们具备了这样的德性，那么，他们就不仅会按照这种德性的要求在政务系统内部表现出诚信，而且在面对政务工作的对象即公民或普通百姓时，也很有可能按照诚信的要求去行动，即表现出政务诚信的外向方面。这是因为，具体规则总有其限定的场域或对象，而德性则具有相对于具体规则的弥散性，即在特定场域生成的德性可以向其他场域移植，同一种德性可以运用于不同的具体场域。在政务系统内部形成的政务诚信之内在方面的德性，可以运用于政务诚信的外在方面。这类似于中国古代所谓“移孝作忠”的情形:在家庭中养成的“孝”，可以转化为对国家、君王的“忠”。之所以能有这样的转化，是因为“孝”与“忠”的道德心理或这两种道德要求的心理基础具有同一性。政务诚信之内向方面与其外向方面也具有道德心理上的高度同一性，因此，在政务系统内部行为或活动中逐渐形成的诚信之德性，完全有可能或有助于催生政务诚信之外在方面。

从政务诚信之内向方面对于其外向方面的负面影响来看，如果政务诚信之内向方面存在着问题或表现为政务系统内部都不诚信，那么，政务诚信之外向方面也往往存在着类似问题，即政府、政府机构或政府工作人员很可能对公民、普通民众不诚信。不诚信与诚信一样，都有可能通过长期、反复的行为过程而得以习惯化。在一个政务系统中，如果不诚信的成本极低而其可能的获利空间较大，再加上官员或一般工作人员的德性缺失，则很有可能导致不诚信行为的习惯化;而如果在一个政务系统中不诚信成为了官员或一般工作人员的习惯，那么，还能指望这样的官员或工作人员能在面对公众、普通百姓时打破自己的习惯而表现出诚信吗?尤其在政府信息不透明的情况下，政务系统内部的不诚信更容易外溢为政务系统相对于公民、普通百姓的不诚信。这是因为，在政务系统内部，上下级之间或同级之间的信息获取、信息收集、信息流动相对来说还是比较方便或比较充分的，在这种信息比较透明的情况下，政务系统内部的官员之间或上下级之间尚且有不诚信甚至还可能习惯于不诚信，那么，对于不了解政务系统信息的公民、普通百姓来说，就很可能由于这样的不了解而很难判断政府、政府机构的官员、工作人员是否诚信，因而政务系统的官员或一般工作人员就更有条件也更有可能表现出不诚信了。

从政务诚信之内向方面对于外向方面产生的不同影响来看，与政务诚信的外向方面相比较，政务诚信之内向方面似乎更为基本，政务诚信之内向方面的建设也因此而似乎应当先于或重于其外向方面的建设。这样的认识，与作为方法论的矛盾论的观点是完全一致的。矛盾论认为，任何事物都包含有内在矛盾和外在矛盾两个方面，而且，每一事物之内在矛盾的解决，影响到其外在矛盾的解决;事物发展、变化的根本动力或根本原因不在事物的外在矛盾，而是在于事物的内在矛盾。就一个政务系统而言，其内向诚信方面的问题属于其内在矛盾，而其外向诚信方面的问题，则属于其外在矛盾。根据内在矛盾与外在矛盾之间的辩证关系便可推知，政务系统之外向诚信与其内向诚信之间存在着不可分割的联系，而外向诚信问题的处理，也依赖于其内向诚信问题的解决。只有首先抓好政务系统之内向诚信问题，才能继而解决其外向诚信问题;在政务诚信建设中，政务系统应当以内向诚信方面为重点，因为抓好这个重点，其外向诚信问题往往就会迎刃而解，即使一时未能迎刃而解，在内向诚信已经有较好基础的情况下，外向诚信问题的解决就仅仅是迟早的事情了。这样看来，如果说政务诚信建设是全社会诚信建设的突破口或焦点所在，那么，内向诚信的建设就是政务诚信建设的突破口或所谓“牛鼻子”。

三、政务诚信之内向方面的基本要求

政务诚信之内向方面的基本要求，是一般的诚信要求在政务系统内部的应用，是根据政务系统之内部运作的特点而具体化的诚信要求。近些年来，关于一般的诚信要求，尤其是关于政务诚信之外向方面的要求，学术界已经有相当多的讨论并提出了一些具有启发性的观点或建议。但就政务诚信之内向方面的具体要求来说，还未见有专门的论述。一般的诚信要求尽管有其价值，可以作为政务诚信之内向方面的参考，但不能代替政务诚信之内向方面的具体要求。

笔者认为，设定政务诚信之内向方面的基本要求，要分别把握下述缺一不可的两个维度:

政务诚信之内向方面的第一个维度，是政务系统内部的纵向诚信。这里的纵向诚信，即政务系统中处于垂直关系中的上下级之间的诚信，包括下向诚信和上向诚信。

所谓下向诚信，是指政务系统内部上层对下层的诚信。在政务系统内部，由于上下级之间在权力关系中上级处于明显的强势或优势地位，故通常是上级要求下级对上诚信的更多一些，而上级对下级的诚信往往不被重视或强调。在一般的行政伦理要求中，为了保障上级指令得到贯彻和落实，行政忠诚往往被理解为是下级对上级的忠诚，而这种行政忠诚中的所谓“诚”，即具有诚信的意蕴，甚至就是诚信的简要表达。然而，如果上级没有对下级之诚信义务的约束，那么，上级就可能言而无信，或作出虚假承诺，或对于已经作出的并非虚假的承诺也可以不履行、不兑现。这样的话，久而久之，上级的指令就可能被下级不当回事，因为上级本身的不诚信会让下级觉得不必认真看待上级的任何指令。由此看来，上级是否诚信关系到行政系统或政务系统的工作效率，关系到这一系统是否能正常运行。而且，上级是否诚信，还对下级的诚信意识有直接的影响。如果上级十分讲诚信，则上级以其自身为诚信的表率，下级就不敢不诚信，就不能不诚信，或者，下级在上级诚信的感染下，也会养成诚信的习惯。相反，如果上级对下级不诚信，则“上梁不正下梁歪”，下级便可能跟着上级不诚信，甚至愈演愈烈，比上级还要不诚信，因为即使“上梁”只是稍有“不正”，这种“不正”向下延伸、传导至“下梁”的底部，也会“歪”得十分显著、强烈。

作为政务系统中的上级，其下向诚信可以有许多具体的指标，但就其基本要求而言，至少应包括这么两点:

首先，下向诚信要求上级不欺瞒下级。欺，即有不诚;瞒，即隐藏实情，仍为不诚。而一旦有了欺瞒，则诚就开始打折扣;欺瞒越多，折扣越大。下级可能被欺瞒一时，但不可能被长期欺瞒;一旦下级掌握了真相，知道上级所说为虚为假，便会觉得上级不可信，于是上级之诚信也就完全没有了，上级以后的工作肯定也不好开展。而且，即便不从工作的角度考虑，上级欺瞒下级的行为，也是不应当的行为，因为欺瞒与诚信义务的要求完全是背道而驰的。

其次，下向诚信要求上级对下级要作合理承诺并兑现承诺。有些上级，为了让下级努力工作以实现某些目标，不惜作出一些不可能兑现的承诺。这样的承诺，其实不具备承诺的合理性，属于虚假承诺。尽管有时假承诺也可能起到一定的作用，但从长远来看，假承诺必定最终造成对承诺本身的伤害。假承诺最后总会表现为无法兑现的承诺，而一旦下级知道上级的承诺是无法兑现的，那么，下级就不可能在以后的工作中能尽力尽责。下向诚信要求上级对下级作出的承诺是合理的，就意味着承诺是可以兑现的，上级对下级作出的承诺只有具备这样的合理性，才符合下向诚信的要求。

所谓上向诚信，是指政务系统内部下级对上级的诚信。与上级对下级的诚信相比较，虽然下级对上级的诚信并不一定会影响到上级对下级的诚信，但这种诚信对于政务系统的正常运行来说也是十分重要的，因为如果下级对上级不诚信，那么，上级的指令就无法得到有效的贯彻和执行，进而导致政务系统的运行出现问题，行政效率也趋于低下。假设上级的指令是出于为公众服务的宗旨，但若下级在领受这种指令时不诚信，则可能阳奉阴违，表面上、口头上愿意执行这样的指令，但实际上、骨子里却想方设法为自己谋求私利，或者对与自己利益无关的公权力运用采取消极怠工的态度，这样的话，就使得本应为公众谋福利的政务系统或行政系统在很大程度上沦为私利的工具，而这是与公权力的本质相冲突的。因此，仅仅强调上级对下级的诚信即政务系统中的下向诚信还不够，还必须重视下级对上级的诚信即上向诚信问题。

作为政务系统中的下级，其上向诚信的基本要求也必须至少包括以下两点:

首先，上向诚信要求下级不欺瞒上级。这是上向诚信之“诚”的主要体现，也是下级对上级之诚信的重要指标。下级之所以可能欺瞒上级，最可能的原因是因为下级预期欺瞒能给自己带来更大、更多的利益。在很多情况下，下级之欺瞒上级，是为了使自己的利益最大化，例如编造政绩、夸大自己所取得的工作成效等等，以此获得上级的奖赏或提拔。而正是在下级这种对自己利益最大化的追求中，公共利益变得微不足道，逐步被侵蚀。在有些情况下，也可能是上级给下级定的工作任务太重或指标太高，因而下级无法完成上级交给的任务，为了应付上级不得不行欺瞒之事，或者，有些下级也可能为了迎合不切实际的上级而编造出各种工作“奇迹”。但这些都不应成为下级对上级不诚信的理由，如果下级真正以公共利益或至少以组织利益为重，那么，下级就宁愿因完不成任务而受到上级的处罚或宁愿因实事求是、不浮夸而在不切实际的上级面前显得能力、业绩不如浮夸者。此外，在所谓偏正人际关系结构的压力下，下级在与上级交往中的“吹牛拍马、曲意奉承、言不由衷等行为”〔7〕也是不诚实的表现，或多或少带有欺瞒的成分，这显然违背了上向诚信的基本要求。

其次，上向诚信要求下级对上级作适度承诺并遵守承诺。遵守承诺是信用的重要尺度，而下级对上级的信用，通常也是通过下级是否遵守自己曾经对上级作出的承诺来衡量或评价的。如前所述，有时上级对下级定的工作任务太重或指标太高，致使下级无论怎样努力都难以完成任务或指标。在这种情况下，没有完成任务并非一定有错，真正的错误是在面对上级给出的这种任务或指标时，下级不但不据理反驳、明示拒绝，反而接受这样的任务、指标并作出违心的承诺。这样的承诺是过度承诺，因为这种承诺是无法完成的。为了避免过度承诺，下级不能简单地接受上级提出的任何要求，在上级下达任务或给出工作指标时，一定要客观地分析自己的能力和条件，如果发现上级给出的任务或指标是自己即使经过努力也不可能完成或实现的，那么，下级就应当向上级陈述自己不能简单接受的理由，表示自己只能作出适度承诺，即只能在自己能力和条件许可的范围内作出接受任务或工作指标的承诺。承诺一经作出，就一定要遵守，否则就会丧失信用。因此，下级只有对上级作出适度承诺，才能使自己的承诺具备履行的可能性和现实性，而只有履行了作出的承诺，才能使下级在上级面前保持良好的信用。

政务诚信之内向方面的第二个维度，是政务系统内部的横向诚信。这里的横向诚信，即政务系统中处于水平关系中的同级部门之间或同级管理人员之间的诚信。

政务系统内部同级之间的诚信，对于政务系统的运作来说是十分重要的。如果政务系统内部同级之间能建立起良好的诚信关系，那么，同级行政人员之间就会有充分的信任，而这种信任对于有效合作来说是不可或缺的。对于作为一个整体的政务系统来说，系统目标的实现有赖于系统内部各方的合作，没有这种合作，系统目标就很难实现甚至还可能因内耗而流产。如果没有基于诚信的充分信任关系，那么，政务系统内部的交易成本也会明显增加，而行政效率则会随之下降。这就是说，仅仅从经济学的角度考虑，政务系统内部的同级之间也应彼此诚信相待。同级之间诚信相待，还不只是经济学角度的要求，更是一种具有迁延性的道德要求。若同级之间能持之以恒地诚信，则在上下级之间也可能倾向于诚信，而且在对待政务系统外部的公民或公众时，也更有可能倾向于诚信。

同级之间横向诚信的基本要求，主要是下述两点:

首先，同级之间互不欺瞒。这种欺瞒应是相互之间的共同要求，不应只强调单方面的不欺瞒。因为如果只强调对方不欺瞒，自己这一方为了私利却忽略这种要求，则对方即使在某个时候做到不欺瞒，但一旦发现不欺瞒仅仅是单方面的，那么，对方也可能会由曾经的不欺瞒而转向欺瞒。这样的话，双方本应以诚相待的关系就变成了尔诈我虞的关系。由此可见，是否欺瞒，在同级之间是相互影响的。虽然理论上有可能将同级之间的关系设定为一种博弈关系，于是就有所谓“诚信”博弈的存在，〔8〕且这种博弈分析也有利于相关制度的改进或构建，但政务系统中的同级之间关系，远非市场主体之间的关系所能概括;政务系统中的各行为主体，并不是单纯的或完全的经济人，即使可以借用经济学的方法分析政务系统中各行为主体的某些动机，但无法否定“诚”作为一种内在品质在政务系统内部各行为主体相互作用时的价值或影响，无法完全排除“诚”作为政务系统中行为主体之动机的可能性。因此，互不欺瞒应当且有可能成为同级之间相互行为、彼此相待的要求。

其次，同级之间互守承诺。在政务系统中，系统目标的实现往往有赖于同级之间的合作和配合，而为了保证实现这种合作、达成有效的配合，同级之间又往往需要以承诺的形式规定彼此享有的权利和应承担的义务。如果同级之间都不遵守承诺，那么，双方的合作与配合就不可能形成;如果同级之间有一方不遵守承诺，那么，另一方在发现对方不遵守承诺之后，自己这一方也通常会倾向于不遵守合作。因此，一方是否遵守承诺，与另一方是否遵守承诺有着密切的联动关系。只有在双方都遵守承诺的情况下，合作才有可能，工作上的配合才会有实现的条件。遵守承诺才有信用，双方的信用关系，建立在彼此互守承诺的基础之上。

〔1〕吕耀怀，肖瑞兰．论政务诚信〔J〕．道德与文明，2013，(5)．

〔2〕袁刚．政务诚信的关键在于“公开性”〔J〕．同舟共进，2012，(1)．

〔3〕高新民．加强政务诚信是一项系统工程〔N〕．学习时报，2011－10－17．

〔4〕刘松山．论政府诚信〔J〕．中国法学，2003，(3)．

〔5〕杨立新，李倩．我国地方政府信用缺失的表现、原因及解决路径〔J〕．党政干部学刊，2011，(12)．

〔6〕司马光．资治通鉴 (一)〔M〕．黄山书社，1997．13，14．

〔7〕周建国．中国人人际交往中的结构性压力及其策略选择〔J〕．天府新论，2014，(6)．

〔8〕李芬芬，陈建斌．行政人员之间诚信博弈分析及制度安排〔J〕．湘潭大学学报 (哲学社会科学版)，2013，(5)．