如何破除“处长把关”的中梗阻

傅建芬

王军，中央党校教授、博导。历任中央党校科学社会主义教研室副主任、政治学教研室副主任、公共管理教研室主任。主要研究方向为政治学理论、行政管理学、公共政策分析，参与了国内多个省市政府流程再造的论证和设计，具有深厚的理论功底和丰富的实践经验。主要著作有《当代中国政体问题研究》《邓小平理论概论》《公共政策概论》《新编政治学原理》《中国行政管理概论》《行政经济学》《突发事件应急管理读本》等。

记 者：王教授，您好！近日，李克强总理对国务院一些部委存在的“处长把关”现象提出了严厉批评，可以说，这是对我国行政管理中弊端的直面挞伐。请您谈谈在当前中国政治生态下，处长在我国的政府体制和公共事务管理中的地位与影响力。您认为在我国是否存在“处长把关”或“处长治国”现象？

王 军：应该说，“处长把关”在客观上有其必然性。总理的批评、社会的关注，实际上是对这一现象在某些情况下颠倒了正常的政府管理程序，导致“中梗阻”所带来的严重社会影响的深恶痛绝。

从政治生态的视角审视“处长把关”现象，首先应该明确，处长在我国政府体制和公共事务管理中的地位与作用是很重要的。我国的各级政府基本上是科层制组织建构，这一组织机构有两个构建要素是明确的，即层级和岗位。每一级政府都有两个或三个领导层级划分，每一个领导层级又都有若干岗位设置，层级之间隶属关系明确，每一个岗位各司其职，分工负责。在政府权力的实际运行过程中，各个层级每个岗位都要正常发挥应有的作用，才能充分发挥政府管理的有效性作用。

处长一般是中央政府和省级政府中的岗位设置，在层级划分上属于最低一级领导岗位，级别不高，权限也不是很大。说他重要，体现在两个方面，一是处长是负责具体事务的。现代社会，政府管理的行政权力，主要是执行法律、制定规则。具体表现在行为方式上，就是决策和执行，处长的岗位职责在决策和执行过程中都有着不可或缺的作用。在决策中，处长虽然没有决定权，但要负责具体政策条文的建议和拟定;一旦决策作出，处长则要在本职权限内负责抓落实。正因为如此，有人把处长的岗位称作是“承上启下”。二是处长负责的具体事务有较强的专业性和技术性。政府管理的专业分工基本上是以“处”作为单元来划分的，处长作为专业单元的领导，也就拥有了专业性色彩。无论在决策还是执行中，这种专业色彩使处长具有更大的权威性，也就有了“权微言重”的现象。

其次，我国的政府体制实行的是集权制原则。按照宪法规定：中央政府统一领导地方各级政府，中央政府有权改变或撤销地方各级政府的决定和命令;上级政府领导下级政府，有权改变或撤销下级政府的决定。我国宪法还规定：中央政府有权制定行政法规;省一级人民代表大会可以制定地方性法规。所以，在公共事务管理实践中，中央政府（也包括省级政府）有重大事项决策和行政规则制定的权力，其决策和规则不仅在本级政府的管辖范围内具有法定权威，社会各方面都必须服从，同时对下级政府及其职权范围内的管理事项也具有必须服从的法定效力。因此，中央政府各部门（包括省级政府）的处长，其作用就不仅仅局限于本级政府决策和执行过程中的“承上启下”，他所负责具体事务在很大程度上是对下级政府产生极大的影响和制约。特别值得注意的是，中央政府和省级政府作出的决策和制定的规则，一般是需要下级政府来执行的，这就使得处长的执行权限在下级政府更显得重要了。

第三，在政府和社会的关系上，我国现在基本上是政府主导型的社会发展模式，也就是说，政府对经济社会的建设和发展有着极大的决定权力。在社会主义市场经济体制条件下，政府对企业和社会组织的决定性作用，一般情况下不可能再使用“发号施令”的行政方式直接实现，而需要更多地采用政策和法规的制定与执行来产生强有力的约束作用。因此，对企业和社会组织来说，政府制定什么政策和法规固然重要，更重要的还在于政策和法规具体条文是如何表述的。同时，政策和法规的条文无论怎样具体，在执行过程中都有可能在不同的情景条件下作出不同的解读，产生不同的执行后果。正是政府对企业和社会组织的这种行政管理方式，使得中央政府和省级政府的处长们（负责具体政策和法规具体条文的建议和拟定）的作用更显得重要。“99%的企业家都要与具体的办事人员打交道，各处处长、副处长直到科员，这部分人的工作作风形成了具体的投资环境。”

记 者：当前，我国一些地方在发展环境方面存在中梗阻现象，也就是说在行政服务过程中，存在按规定可以批准或办理，但中间管理人员因故拖着不办，由此出现了“上下热中间冷”“上下通中间阻”等现象。您认为这一现象的存在是否由“处长治国”导致？请您谈谈“处长治国”中梗阻问题的深层原因是什么？

王 军：处长在我国政府体制和公共事务管理中的地位和作用的重要性是客观存在的，但“处长把关”为什么会成为屡遭人们诟病的“处长治国”的中梗阻现象，其中原因是值得我们深思的。

这里需要指出的是，我特别区分了“处长把关”和“处长治国”这两个用语，我认为，“处长把关”应该是指处长履行职责发挥作用的现象;而“处长治国”则是指处长的实际作用大大超越了政府制度设计的法定限度，在公共事务管理中产生极大负面影响的不正常现象。李克强总理痛斥的“处长把关”就属于这一种。“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡在那儿，难道让几个处长来‘把关，这不在程序上完全颠倒了吗？”

“处长治国”必然导致中梗阻，这是公务员制度和科层制组织的制度顽疾。西方发达国家自从开始实行公务员制度，运用科学的行政管理方法建構政府管理模式以来，政府工作人员的“死板作风（只知照章办事）”“没有责任心”“缺乏效率”等问题，就一直是社会各方面经常质疑和批评的矛头指向。它已经成为横亘在公众愿望、社会需求和政治家努力施政之间的极大障碍。20世纪80年代以来，西方发达国家普遍但程度不同推进的公共管理改革运动，实际上就是针对这种制度弊端进行的探索和创新。但时至今日，这一制度顽疾并没有得到较好的解决。

在我国，“处长治国”的中梗阻现象之所以较为突出，与改革开放的时代背景有直接关系。从传统向现代转型，从计划经济向市场经济转变，政府管理的观念陈旧和能力薄弱现象凸显。政府主导的经济社会发展模式在展现极大的制度优势的同时，也不可避免地让人们强烈地感受到这种缺失和薄弱造成的严重后果。更为重要的是，改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，关键之举在于加快政府职能转变，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。这实际上等同于政府的自我革命，存在消极甚至是抵触情绪和行为是在所难免的。一般来说，公然对抗甚至破坏改革进程，在政府层面是不会发生的，消极和抵触行为更多情况下是表现在对规则细节问题的纠结，在具体政策条文拟定上的拖延。

至于說到在“处长治国”现象中大量存在的权力滥用、以权谋私、违法乱纪问题，究其原因可以说是多方面的，既有大变革时代制度变迁必然产生制度漏洞，让一些私欲严重的人有可乘之机，又有吏治不清、用人不明，使一些个人品质低下的投机分子混入政府领导行列。当然，社会上的不良风气也侵蚀了政府中一些意志不坚定者，他们大肆进行官商勾结、权钱交易的枉法行为。这里需要特别指出的是，上述原因都具有复杂的社会性、历史性特点，不是在短期内通过政府自觉的主观努力、采取有效的制度化、法律化措施就能有效克服的。在加快推进行政体制改革的今天，我们更应该从导致“处长治国”现象的组织视角进行深入思考，在中央和省级政府中级别不高、权限不大的处长之所以能给世人以掌握较大权力，实际控制着政府的施政行为的强烈印象，不能不说这与政府部门的行政文化氛围密不可分，与处长们的上级领导的不作为、渎职失察有直接关系。这是需要政府高度重视并采取积极措施尽快加以解决、并且是可以解决的问题。

记 者：请您谈谈对“处长治国”现象应如何治理。

王 军：怎样治理“处长治国”中梗阻现象，现实路径和可行措施应该说还是比较清楚的。择其主要的讲：一是继续深化行政体制改革，特别是要进一步加大简政放权的改革力度，加快改革进度。“处长治国”现象频生，根本原因还是我国政府掌握的权力太大、太多，特别是行政审批的权限过多过于集中，这不仅严重制约了社会各方面自主发展经济的积极性，也必然导致行政权力的不规范运行。二是加快建设法治政府，尽快健全完善依法行政的法律体系。现在，我国人民代表大会颁布实施的行政法律还比较少，特别是一些重要的行政法律还处于缺失状态，应该尽快改变。政府管理不能过多依赖行政法规，这实际上是一种政府的自我授权行为，不仅容易导致行政权力的失控和混乱，也必然会混淆政府与市场、政府与社会的权力边界，制约市场和社会自主发展、积极进取的活力。三是要加强对行政权力运行的制约和监督，“把权力关进制度的笼子里”。“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”“推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”

以上几点现在已经成为社会共识，关键在于怎样尽快加以落实。为此，我提几点具体建议：

第一，尽快制定中央政府和省级政府重大改革决策程序与规则。李克强总理在国务院常务会议上批评“处长把关”的不正常现象时，对文件运转流程明确要求：国务院常务会通过的文件，如无特别重大修改意见或其他特殊原因，7天内必须下发。“要坚决打破原来的规矩，不能让文件再在处长、司长那里一层一层地'画圈'了！”这明确指出了现有制度的一个重大缺失“没有明确的时限要求”。这是必须要改变的。

第二，在中央政府和省级政府的政策文件和行政法规制定过程中，要明确必须引入第三方专业机构负责拟定文件。党的十八届四中全会明确规定，行政决策过程必须要设置专家论证环节，这可以有效防止处长等官员们利用政策文件运转流程繁冗，官员自由裁量空间过大，把简单的事情故意弄复杂，损害了社会的政治生态环境和人民经济利益。

第三，进一步推进电子政务工程，尽快实现各级政府的电子化、无纸化办公方式，实现政府文件形成的网络化。李克强总理在今年的《政府工作报告》中明确提出大力推进“互联网+”进程，中央政府和省级政府应该率先垂范，尽快实现“互联网+政府管理”的创新行政方式，特别是应该首先在政策和法规制定过程中实现这一点，这不仅可以大大提高行政效率，同时也可以有效控制个别官员在行政管理过程中的徇私枉法行为。