新时期高考改革如何推进招考分离

熊丙奇

〔摘要〕

国务院发布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，对高考科目、录取方式进行全面、系统的改革。意见颁布后，舆论对这一轮改革在推进考试招生相对分离方面的内容颇有争议。客观而言，《实施意见》提到的改革举措，大多是对过去20年已经在各地进行的改革的汇总，并没有触及录取制度改革。约束行政权力，实行招考分离， 扩大考生选择权，是推进高考公平最有力的武器。

〔关键词〕

高考改革;录取制度;自主招生;高考公平

〔中图分类号〕G649.21 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0113-04

国务院发布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》〔1〕（下文简称《实施意见》）后，新高考改革方案引起社会热议。对于《实施意见》提到的扩大高考公平的举措，舆论一致赞成，而对于此轮改革将考试招生改革的重点集中在考试改革，而较少涉及考试、招生相对分离，舆论的争议却很大。在有专家对此轮改革“只走了半步”〔2〕、没有推进考试招生分离而感到遗憾时，也有人认为高考改革要适合我国国情，目前进行录取制度改革，时机并不成熟，还有人干脆指出，所谓进行录取制度改革，就是照搬美国高校录取方式，而这一方式在中国行不通。

其实，考试招生相对分离的改革之所以被社会高度关注，是因为近几年来，这是一个十分鲜明的高考改革指导思想。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确定的高考改革思路是“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”。〔3〕2013年11月，中共十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，也明确提出，“推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。” 〔4〕可这次《实施意见》中，只是提到，“探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制”。

推进考试招生相对分离，究竟难在何处？有关部门，究竟有何顾虑？在笔者看来，这和我国社会对考试招生相分离的录取制度了解不够有关，一些反对录取制度改革的人，并没有分析招考分离录取机制的实质，片面认为实行高校自主招生，建立多元评价体系，就是取消高考;没有了分数作为重要录取依据，在缺乏诚信的社会环境中，招生必定腐败、更加不公平。真是这样吗？

一、我国高考改革反复折腾的历史教训

媒体普遍认为这一轮高考改革是一次全面、系统的改革，但客观而言，《实施意见》提到的改革举措，大多是对过去20年已经在各地进行的改革的汇总，包括减少和规范高考加分、增加农村学生上重点高校人数、外语科目两次考、文理不分科改革等等，只是有的措施进一步加大力度，有的从地方层面的探索上升到国家层面，像外语科目两次考，有的省份此前对外语口语实行两次考。

而观察过去20年，我国各地的高考改革，可谓眼花缭乱，不是没有动作，反而是动作频频。高考科目从上个世纪80年代起，就不断进行调整，从7门到6门，再到90年代推出3+X、3+1、3+2;实行分省命题;2000年，上海、安徽等地还推出了春季高考，所谓给考生多次选择机会;2003年，22所高校试点自主招生改革，直到2014年，试点自主招生高校已经达到90所。

可是高考改革，并没有带来基础教育以应试教育为中心的格局改变，甚至可以说，基础教育的应试教育倾向有增无减，根本原因在于上述这些改革，并没有触及录取制度改革，主要内容只是科目调整。

2000年试点实施的春季高考和2003年试点的高校自主招生，本来是希望突破集中录取制度，但走向令人遗憾。春季高考推行没有几年，试点的省市就只剩下上海一家，原因是，这一考试被定位成为往届生多提供一次机会，只有少数地方院校参加录取，直截了当地说，就是落榜生的考试，可想而知其吸引力。虽然笔者一直提议应开放给应届高中毕业生，所有学校都参加录取，可上海到2014年只有几百人报考时，还没有将春季高考开放给应届生，参加录取的本科院校也仍然只有几所。原因何在？有关部门和学校的顾虑是，如果名校也参加春季高考录取，那么，很有可能些学生参加秋季高考被录取后，放弃报到，半年后再参加春季高考，以便进更好的学校。这显然增加学校的招生负担和压力。

2003年开始试点的自主招生，现在被不少人用以诟病高校自主招生改革。但其实，笔者从自主招生改革一推出起，就指出这根本不是自主招生，而是“伪自主招生”。真正的自主招生，应该是学生和学校双向选择，但我国试点的自主招生，只给高校以有限的招生自主权，获得自主招生资格的学生，只是获得该校的录取优惠加分，在参加统一高考之后，需要填报志愿，达到该校承诺的录取条件之后才被录取，如此操作的自主招生，并没有打破单一的分数评价标准，学生还是会以准备高考为主，同时让自主招生变异为高校抢生源的手段——由于规定学生必须把该校填报在第一志愿或平行志愿A志愿位置，每个学生的选择权有限，因此，在高考前的学校测试，不论是联考还是单独考试，不论是“华约”（以清华大学为主的7校联考）还是“北约”（以北京大学为主的13校联考），有关高校都会通过故意撞车的方式限定学生的考试机会。

由于录取制度没有实质突破，每个考生，都要参加高考、通过教育考试部门集中投档（自主招生学生结合自主招生优惠，按规则投档）之后，由高校进行录取，因此整个高考录取，仍旧强调分数标准，所有学生被纳入一个分数跑道竞争，于是基础教育成为竞技教育。大家所见的是，围绕竞技化的基础教育，一些地方政府积极打造超级中学，成为竞技教育的金牌大户，而学生则把所有的时间都交给了高考科目。

毫无疑问，如果继续延续只改科目、不动集中录取制度的高考改革思路，基础教育的应试局面难以改观，关注高考者，必须清醒地认识到，不论取消文理分科，还是外语多次考，都属于科目改革、考试改革范畴;假如高校录取制度不变，依据总分进行录取，改革所要达到的打破应试教育格局的目标，将很难达到。

二、录取制度改革不是取消高考也不是不看成绩

对于录取制度改革，反对者的理由主要集中在两方面。一是离开了分数这一标准，高考的公平底线在哪里？必定腐败横行。二是统一测试成绩在国外名校录取中也很重要，一味提打破分数标准没有多大意义。简言之，就是高考改革不能“取消高考”，也不能“取消分数”。

问题是，改革录取制度，并不等于取消高考;高校建立多元评价体系，也并不意味着统一测试成绩就不重要。呼吁打破高考录取“唯分数论”者，从来没有说要取消分数——“唯分数论”和“取消分数”，这分明就是两个极端，用取消分数来质疑反对唯分数论者，可以说是胡搅蛮缠——打破集中录取制度，并不是取消统一高考。高校建立多元评价体系，是指每个学校有不同的评价要求，各校的评价各不相同。实行考试招生分离，是在保留统一高考的基础上，改革高校的录取方式，不是由教育考试部门按照学生的高考分数、结合志愿投档，而是考生根据学校提出的申请成绩要求，自主提出申请，大学结合学生的高考成绩、中学学业测试成绩、大学面试考察等进行多元评价和录取。

举例来说，如果某地的语数外统一测试成绩总分为450分，其他三门科目（物理、化学、生物等）每门计100分或者按等级（A、B、C计分），高考成绩公布之后，集中录取方式是，计算学生3+3总分，然后从高到低排序，学生根据自己的成绩、结合学校提出的科目要求、等级要求填报志愿，教育考试部门再根据学生的分数排名，结合志愿投档，高校在投档进来的学生中录取。按照这一录取规则，各校的录取规则必须大致相同（比如按总分录取，或者语数外3门按总分，其余三门看等级），根本不可能出现某校某一专业单独提出某个科目和分数要求的情况，否则就无法排序投档，最后，学生还是被纳入一个标准体系排队。

而如果实行高校自主录取，则是在高考成绩公布之后，大学自主根据本校的办学定位、学科专业要求，提出申请者的成绩要求，比如，北大提出，历史系专业招生，需要语数外三门总分400分，历史科目A;清华提出，建筑系专业招生，需要3+3总分700分，选物理科目，物理科目达A;如果学生的成绩达到多所学校的要求，可自主申请若干所大学，大学独立进行录取。按照这一方式，统一测试成绩可以保障基本公平。名校在招生时，其成绩要求并不会低，但各校、各专业的要求（包括总分要求和科目要求）都不同，这就能鼓励学生个性发展，选择适合自己的大学和专业。

本次《实施意见》中提到的在高考之后进行自主招生，要求申请学生参加全国统一高考，达到相应要求，接受报考高校的考核。如果能采取上述方式，将给社会传递正确的多元评价体系认识，让公众清楚地知道，高校自主招生、多元评价，不是不要统一测试成绩，但这不是唯一的标准，各校、各学科专业的录取要求各不相同，不能用一把尺子衡量所有学生。其实，香港地区在内地的自主招生，就是这样进行的。在我国内地高考成绩公布之后，学校提出申请者的成绩要求，达到要求的学生可自主申请。通过这种方式，实行自主招生的港校在内地招到的了优质的学生，与此同时，也出现拒绝内地状元的事——因为状元外语口语不过关，不能适应其全英文教学的要求。这在按分数从高低录取的集中录取制度中，是不可想象的。

高校多元评价体系建立的优势还体现在，不同类型的高校，可以采取不同的评价标准录取。比如，普通地方本科院校可以只用统一测试成绩，结合学业水平测试进行录取，学校不必再进行测试;高职院校，可以接受学生用学业水平测试成绩进行申请，实行申请入学、注册入学，这就把相当数量的学生从高考中解放出来。我国高考的大问题是，90%的学生被前10%的学校、学生“绑架”，不管你考地方本科还是高职院校，都考一张试卷，而美国想进前10%的学校的学生，学习也会很辛苦，可其余80%多的学生，则不会裹挟进名校的战车，他们有更多属于自己的选择。当然，这不是升学考试招生制度所能全部解决的问题，还与教育管理制度和人才评价体系有关。

三、行政主导是考试招生腐败的根源

对于录取制度改革，社会舆论最担心的是会制造招生腐败，影响公平，因此要慎之又慎。慎重改革当然是必须的，但有意思的是，我国过去20年的高考改革，不少政策并不慎重。比如江苏曾经在10年内出台了5套改革方案。概括起来，录取制度根本没有实质性改革，甚至可以说是裹足不前，而在科目上，则是说改就改，改得老百姓怨声载道。更耐人寻味的是，对于说改就改的科目改革，有人还把责任推给呼吁进行录取制度改革的教育人士。

这是由于改革是由行政部门主导，而行政部门主导的考试招生形成的权力架构是，行政部门掌握所有录取的核心权力，进而，突破录取制度十分困难，能够进行的改革，就是在行政权力不调整下的科目改革、考试改革。这本质是行政权力不受制约，由行政主导的“改革”，没有民主决策机制。

在反对录取改革时，不少人列举出当前高考中的腐败、不诚信问题说明招考分离不可行，比如高考作弊、加分造假、自主招生腐败，可反对者并没有想过，这是在集中录取制度下出现的问题，而不是在招考分离下出现的问题——集中录取出现腐败问题，恰恰表明集中录取要打破，怎么能论证出要坚持集中录取制度呢？

自主招生的问题，前文已经谈到，是和集中录取制度嫁接的“伪自主招生”，只是给考生一定的高考录取优惠，其性质和高考加分相同。而出现在高考加分中的造假、腐败丑闻，根源在整个加分由行政部门主导——由行政部门认定，要求高校必须接受、认可。现在加分出了问题，对此实行的是行政治理，方法就是取消，取消加分当然可以消除加分的造假、腐败，可另一方面的问题是，所有高校用考试分数来评论录取学生，学生真实的个性和特长从何体现？符合教育规律的治理逻辑是，应将加分从行政主导（行政确定加分项目、行政进行加分认定、行政投档）转为学校自主招生、多元评价，但问题是大家不信任高校自主招生，而是依旧依赖行政治理。

用行政监管方式，对高考政策进行加加减减的修补，是治标而没有治本。真正的治本，是约束行政权力，形成对行政权力的制约与监督。对实行招考分离，议论最多的是高校自主招生、多元评价，但从实际运行机制看，则是给考生选择权，这是推进高考公平最有力的武器。

分析美国高考录取制度的人，多数只关注哈佛、耶鲁怎么录取，却有意无意忽视了一个最基本的问题，就是一名考生可自由申请若干所大学、拿到多所大学录取通知书再进行选择和确认;进入大学之后，还可自由申请转学。自由申请入学制度和自由转学制度，把选择权交给学生，让大学招生变为学生和学校的双向选择，同时给学生以脚投票选择学校、专业的权力。这从根本上改变了教育行政部门、学校、学生的权力和权利关系。

倘若给学生充分的选择权，反而会杜绝北大、清华舞弊的可能。假设北大发出1000张录取通知书，最终选择北大的只有600人（学生由于可获得多张录取通知书，完全可能被北大录取不来报到），在此种情况下，北大如果大肆搞权钱交易，五年之后，很可能就沦落为二流学校。而且，北大必须向社会公开其申请成绩要求，比如750分总分要求700分以上申请，更重要的是，学生有选择权力，才可能真正让监督权和评价权落地——你都没有选择学校的权力，谁在乎你的意见？因此，寄望行政力量的自律，以维持良好的招生秩序，从长远看，这并不靠谱。

不可否认，实行高校自主招生，会有人找关系，还会在申请材料时做假，这在任何国家都会存在，关键在于学校有没有防患体系。姑且不说给学生选择权会改变学校的办学理念，就在当前，我国已有高校在校内成立独立的招生委员会，学校校长也不得干涉招生过程和结果，比如上海纽约大学，在学校招生中，根本托不到关系，而家长、考生也认可招生结果。

当然，实现这样的招生模式，不是一蹴而就的，但可循序渐进，选择目前已经试点自主招生的部分高校试点。比如，在高考后自主招生，就可尝试允许一名学生申请若干所大学试点自主招生的高校，要求高校提出对申请者的成绩要求，独立进行录取，向社会公开评价指标体系，每一名被录取的考生，都有独立的招生评价报告。只要愿意推进招考分离，不要说国外已有成熟的招生体系，就在我国内地，也有香港高校积累了长达10年的经验，为什么不尝试推进呢？

只有在录取制度改革上迈出实质步伐，并针对实施过程中出现的问题，完善监督机制，推进高等学校办学制度改革，我国的考试招生改革和高等教育管理改革，才会减少无谓的折腾。

〔参考文献〕

〔1〕国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见〔DB/OL〕.中国政府网， http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/04/content_9065.htm.

〔2〕陈霄.高考改革只走了半步？〔N 〕法治周末，2014-09-10.

〔3〕国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）〔DB/OL〕. 教育部门户网站，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html.

〔4〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔DB/OL〕. 中国政府网，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201311/t20131118_1292583.htm.