中国特色社会主义改革的策略逻辑

古明明

〔摘要〕

对改革经验的总结与思考可以是全方位、多角度的，但是对改革策略的考察则能反映出既往改革的总体思路和方法，是我们回顾中国改革的有益路径之一。体制改革可以理解为事物发生的“质的变化”，它是内在的、决定性的、根本性的变革;而机制改革则类似于“量的变化”，它是外在的、可累积的、表面性的变化。从改革的结构特点看，中国改革本身的结构性矛盾加大了改革的难度，在“改什么与如何改”的艰难推进中，体制与机制的区分成为释放压力的阀门。从改革的过程特点看，中国改革的渐进性延长了改革进程，在求稳的政治心态下，体制改革与机制改革的适当区分具有合理性。从改革的方法特点看，中国改革的试错性增加了改革的风险成本，在“哪些能动、哪些不能动”的取舍中，体制和机制的区分成为必要。机制改革在“量”上的积累，并不一定会带来体制改革“质”的飞跃。如何让改革不单纯地停留在机制上，而向体制纵深推进是个难题。机制改革的边际效用会随着时间的推移而递减，将其转化为体制改革的时机不易掌握，受到多种外部因素的共同作用。

〔关键词〕

体制改革;机制改革;渐进性改革;休克疗法;边际效用

〔中图分类号〕D616 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0070-06

20世纪70年代以来，改革成为社会主义国家发展的重要主题之一。中国作为其中的杰出代表，以前所未有的改革力度创造了举世瞩目的发展成就，为世界社会主义的实践谱写了新的篇章，也开创了中国特色的社会主义改革之路。经过30余年的实践，中国的改革已经走过“是否需要改”的争论期，发展到“如何改才好”的新阶段。尤其是2013年落幕的中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步阐明了今后一段时期中国全面深化改革的方向、思路和举措。在这样的新形势下，总结中国改革的经验与教训对未来的改革之路具有非常重要的意义，也对其他社会主义国家具有极大的参考价值。

对改革经验的总结与思考可以是全方位、多角度的，但是对改革策略的考察则能反映出既往改革的总体思路和方法，是我们回顾中国改革的有益路径之一。所谓“改革策略”，指的是改革的计策、谋略，具体而言是实现改革目标的方案集合。从中国改革的发展脉络看，改革策略基本围绕改革内容的指向范畴而展开。换言之，改革的任务和工作涉及方方面面，但是“二制”（体制和机制）无疑是以往改革内容的基本指向，即到底在各个领域我们需要改什么东西。对“体制改革”与“机制改革”语汇的区分和认知有助于我们更加清晰地理解以往的改革经验。因此，厘清二者的区别和联系，弄清楚改革背景下二者的意涵，明确当下体制改革与机制改革的现状与问题，可以进一步深化对中国改革的认识和理解，从而更好地推动今后的改革进程。

一、“体制”与“机制”之辨

在现代汉语里，体制的“体”本意是指人的身体，后来又延伸为事物的存在形式，如物体、长方体、字体、文体等。“制”指式样。将两个字组合起来，“体制”可以被定义为社会活动的组织体系和结构形式，包括特定社会活动的组织结构、权责划分、运行方式和管理规定等。政治体制是以国家政权组织为中心的各种具体政治制度和政治行为规范的总和，即为使国家机器正常运转所采取的组织形式、权限划分、工作方式等具体制度和规范。它是政治制度在组织形式和活动方式中的具体化，与政治制度相比，政治体制具有很大的灵活性，对整个社会的政治、经济、文化生活的影响也更为直接。〔1〕“体制”一词，是在中国改革开放过程中，为了区别于“制度”而单独提炼出来的，是结合中国实际而产生的一个创新概念。①在那个姓“资”还是姓“社”的大争论时期，这一概念的提出表明，中国全面展开的经济体制改革和将要展开的政治体制改革，决不是对社会主义基本制度的否定，而是中国的社会主义制度的自我完善。在这种制度和体制在概念上的区分，具有非常重大的现实意义。

“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和工作原理，生物学和医学通过类比借用此词，说明生物功能或生理功能的内在工作方式及相关结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。 “机制”一词，现在已广泛应用于自然科学和社会科学的有关方面，用来表征事物或系统的机理、联系和运动规律。〔2〕在政治生活中，机制可以理解为政治体系中各部分相互联系、相互作用的方式。

从上述两个语汇的基本涵义和指代要点看，体制指代事物的基本状态特征，侧重于事物的形式，属于宏观层面;机制指代事物间的功能性联接方式，侧重于事物的运行，相对微观。表1列出了“二制”的基本差异，从中可以看到二者之间相对简明的区别所在。

体制和机制的关系从两个维度上表现出来。一方面，体制是机制构建的指导原则，而机制则是体制发挥作用的载体。有什么样的体制，必然围绕它产生相应的机制，而体制也要通过一定的机制才能有效运行和更好地发挥作用。原因在于任何体制都由若干要素组成，这些要素只有以一定的方式联系起来并相互作用，即形成一定的机制，才能维持体制的存在和发展，发挥特定的功能和作用。在现实社会中，体制要发挥特定的功能和作用，往往需要建立若干个机制共同对其发挥作用。〔3〕例如，党管干部体制是中国特有的一种组织人事体制，它由党委提名政府主要干部、党委领导下的行政首长负责制等多个机制所构成。另一方面，体制与机制并非双向的一一对应关系。这体现在不同的体制下存在不同的运行机制;但同样的机制，可以存在于不同的社会制度和体制之下，其表现形式和运作过程、方式则可能并非完全一样，但却有类似之处。比如，中国和一些西方发达国家都实行的是市场经济体制，但是其中的具体运行机制却差别很大，西方国家基本上实行由市场为导向的价格机制，而中国在一定时期内对某些商品则实行双轨制，即同一产品在计划内的部分国家定价，计划外部分市场调节价格。endprint

二、区分体制改革与机制改革的必要性

为什么在当前中国改革的背景下，对体制和机制的区分如此重要呢？这首先源于体制改革和机制改革本身的性质，而更为重要的是，中国改革的特点及方式决定了在改革过程中对体制与机制区分所具有的意义。

基于前文对体制和机制的区分，我们进一步延伸一下，那么体制改革可以理解为事物发生的“质的变化”，它是内在的、决定性的、根本性的变革;而机制改革则类似于“量的变化”，它是外在的、可累积的、表面性的变化。正如哲学原理所揭示的，任何事物的质变都是在量变的基础上发生的，没有前期积累的量变过程，就不可能产生质的飞跃。改革不同于革命，在原有制度框架下政治体系的自我调整和修复，采取从量变到质变的推进路线是一种相对安全和容易获得成功的有效方法。所以体制改革和机制改革自身的这种性质差别，为改革者提供了一种可选择性的程序菜单。通过相应的步骤安排，能够对改革目标的实现起到有益的作用。

在中国的场景下，有必要对“体制”和“机制”做一番辨析，更主要还在于中国改革独有的特点和方式决定了体制改革与机制改革对中国发展具有深刻的意涵。既然谓之以“改革”，那么存在的一个潜在的逻辑预设，即原有的东西存在不足的地方，需要调整和改变，从而达到一个可预见的更优状态。在这样的情形下，人们会不由自主地把“新”与“旧”进行对比。在这里，“旧”是改革的对象，而“新”成为改革的目标或愿景。那么如何破旧立新？“改革”只是对达到上述目标的一种手段的通称，在实践当中，只有经过体制改革和机制改革的某些具体措施，才能切实有效而又平稳地实现改变现状的目的。

回顾中国过去30余年的改革之路，有三方面的特点是我们难以忽视的，而这些特点从不同角度上让体制改革和机制改革之间的边界变得明晰起来。

第一，从改革的结构特点看，中国改革本身的结构性矛盾加大了改革的难度，在“改什么与如何改”的艰难推进中，体制与机制的区分成为释放压力的阀门。人们常说，大家都知道中国要改，不然就没有出路;可是改起来却困难重重。原因何在？最大的问题来自于改革本身的结构性矛盾。这个矛盾是其与生俱来的，因为作为改革对象的政治经济体制，同时也是推行改革所依赖的组织体系。改革的过程其实是一个逐步放权、分散利益的过程，这势必会触动一些人的权力和利益。处于权力层的人同时也是要被剥夺和分享部分权力的人，让他们把原本属于自己的资源交出来重新分配，这的确有些勉为其难。邓小平对中国的政治改革所面临的困难就有清醒的认识。他指出，改革会“涉及到的人和事都很广泛，很深刻，要触及许多人的利益，会遇到很多的障碍” 。〔4〕因此，改革遭到的抵制可想而知。由于既得利益者本身就是权力掌控者中的一部分，所以他们可以通过两种手段来化解改革对自身的影响。一种是从改革的源头上，尽量推动制定有利于自己或者降低对自己损害程度的政策措施;另一种则从改革的末端，消解改革对自己带来的不利影响，所谓“上有政策下有对策”。正是在这样的情形下，通过把体制改革和机制改革区分开来，就可以在一定程度上降低改革的阻力。因为，机制改革可能只是在切蛋糕的时候，改变了“切的方式”，而没有像体制改革那样，将既得利益者的蛋糕整个搬走。例如，面对既得利益者与普通民众之间的收入差距日益拉大的现实，在坚持按劳分配、效率优先的分配体制不变的前提下，适当通过调整财政和税收机制中的某些环节，是可以在一定程度上降低收入差距的，并为下一步的收入体制改革奠定基础。这种机制上的改革对于在短期内缩小社会贫富差距、化解社会矛盾是很有帮助的，但它又避免了彻底的体制改革可能带来的巨大阻力。

第二，从改革的过程特点看，中国改革的渐进性延长了改革进程，在求稳的政治心态下，体制改革与机制改革的适当区分具有合理性。一方面是历史的教训使我们对改革的态度存在一种“避乱就稳”的倾向。近现代以来，中国经历的大小革命和政治运动，给予我们的不仅是动荡中激进的血与火的深刻教训，更从另一个侧面时刻提醒着我们：改革不能再大起大落，中国再也经不起折腾，我们已经失去了很多次发展的大好机会，惟有把握好现在的发展契机，国家和民族的复兴才指日可待。因此，渐进地有序地推进中国改革是最明智的选择。另一方面，改革的结果受到多种因素的制约，渐进策略是降低不确定性的重要手段之一。改革的性质决定了它是在不改变根本政治制度的前提下，对现有的具体政治体系下的内容进行调整或重新排列组合的过程。由于受到既有政治体制的初始情况、社会经济结构，以及权力和利益分配格局等诸多变量的影响，改革过程中必然存在着许多影响改革成败的不确定因素，在短期内通过激进的改革可能要付出高昂的成本，甚至直接导致改革的失败。结合这些因素，稳妥的办法就是采取长期的渐进方式进行改革，以减低或排除不确定因素的影响。这就使得中国的改革成为一个渐进的政策选择过程，在改革的过程中，每一步都要谨慎小心，始终保持审慎的态度，才能避免盲目行事和落入难以自拔的境地。既然改革是渐进的，那么从机制的改革入手相对而言更为安全和有效，这就避免了直接撼动体制而带来的激进后果。所以，先机制后体制的改革，可以理解为一种渐进性改革的策略安排，在先易后难、先末后本的改革进程中，国家的稳定性得到了保障。历史上东欧国家和俄罗斯采取的著名的“休克疗法”，虽然是主要集中在经济领域的突发式改革，但是给那些国家所带来的震荡，足以给任何改革者敲响警钟。他们的失败很大程度上就是直接从体制切入，通过激进的大换血、大改组，想一口就吃成胖子，这样的逻辑显然只能自毁根基，把国家送上不稳定的境地。

第三，从改革的方法特点看，中国改革的试错性增加了改革的风险成本，在“哪些能动、哪些不能动”的取舍中，体制和机制的区分成为必要。中国的改革是一种外生性动力驱动的产物，改革源自现实生活中问题，所以改革从一开始就是“问题”导向的，就是说哪个地方、哪个领域出现了问题或产生了矛盾，我们改革的方向和重点就指向哪里，人们就开始动脑筋想办法。1978年以前，中国的经济一直处于发展不大，并且屡遭重创的境地，劳动者的生产积极性调动不起来，经济发展的体制僵化。这个问题在广大的农村地区尤为突出，从集体公社到生产队，农民辛苦干一年，交完公粮自己留不下什么，生活的窘迫让农民几乎绝望。所以，改革的突破口最先发生在经济领域、在农村，小岗村的一点星火点燃了中国广袤的其他农村地区发展的希望。但是，最初某项创新的发起人自己也并不能确定，自己倡导的改革措施是否一定有效，只有通过不断的试验，才能在实践中去检验它的效果。从小岗村的率先革新，到后来经济特区的设立，再到各种“试点”的推广，中国的改革就是在不断的试验中前进的。对的使之普及，错的就要纠正。从这个意义上说，中国的改革是在客观环境和条件的推动下，产生的一种系统自我修复和更新的过程，这个过程通过试验的方法得以进行，这就是邓小平常说的“摸着石头过河”。“摸”是探索、是试验，而“石头”是阻碍改革的各种因素或不利条件，如何在试错中排除障碍、创造有利条件，对于最终能够顺利渡河有重要的意义。在此过程中，如果把体制比作“本”的话，拿“本”直接开刀试验，显然具有很大风险。一旦错了，由此带来的损失和造成的后果可能难以挽回或弥补。这样的情况，最典型的案例就是前苏联。戈尔巴乔夫也想通过改革使自己的国家更加强大，但是他直接触动了关乎国家神经的东西——直指变革整个国家政治体制的政治改组和民主化，把苏联这个当时唯一能与美国抗衡的对手送上了终结的末路。所以在改革试错性的前提下，不能轻易触碰体制这个事关全局的“本”，而作为“末”的机制就具有很大的灵活性。正如小岗村的例子那样，在没有改变原来的生产资料所有制性质的基础上，只是通过“家庭联产承包”这个机制性安排，改变了劳动者与生产资料的之间、劳动者与生产成果分配之间的关系，从而极大地调动了生产者的积极性，改变了以往僵化低产的农村生产状况。endprint

如果说中国改革的上述特点决定了体制与机制之别的必要性和现实性（如图1），那么，中国改革的推动方式则从改革发起者的主观角度给出了体制与机制划分的另一维度上的解释。简要总结中国的改革历程，基本上有两种方式在推动改革，一种是作为上层政治精英的领导人发起的自上而下的整体性改革，一种是来自下层的一般官员或民间力量发起而后得到上层认可的自下而上的局部性改革。

图1 改革特点与改革内容的关系

在前一种推动模式下，改革的发起人没有“意愿”直接进行全面深刻的体制改革。领导人的动机是政治经济体系的自我修复，因为他们也有自己的利益寄托于原来的体制之内，在不用大动干戈的情况下，如何以最小成本获得最大收益，是他们的理性选择。这其实又是和前文提及的改革的结构性矛盾是紧密相连的。从微小的机制入手去逐个推进，到一定的数量和程度之后，再对体制作出调整，这是领导人最愿意看到的过程。例如，在对中央与地方关系方面的改革中，出于一种对二者“零和博弈”结果的误估，中央层面的领导人并不情愿直接从体制上放权，因为这样做的直接后果就是权力的此消彼长。但是如果从一些机制上先进行微调是他们所能够接受的。诸如分税比例的调整、地方对当地国有企业的控制权等机制改变，减弱了“零和”色彩。

在后一种推动模式下，改革的发起人没有“能力”对整个体制进行颠覆性改造。改革措施的倡导者，拥有的权力和社会资源是非常有限的，他们不可能一开始就把矛头直指体制本身，而只能从细枝末节的机制入手。同时，一般民众缺乏政治精英那样对全局的把握性和掌控力，他们或是只熟悉自己所在的领域，或是缺乏其他的专业知识，所以从其最清楚的行业或领域入手，则成为最佳途径。例如，前几年干得轰轰烈烈的山西长治吕日周提倡的密切干群联系和加强舆论监督等改革措施，以及仇和在江苏宿迁和云南昆明推行的教育医疗市场化、干部信息公开化等改革都只是在其辖区内部的针对某些具体机制的改革。再如一些民间环保组织在一些地方的社区推行的工业项目环境评估的改革等，这些都是局限在某地区或领域的局部性改革，它们的性质是机制改革，因为倡导局部改革的人或组织没有能力去对体制造成影响。

图2 改革初倡者对改革策略的选择

如果要对以上内容加以概括的话，我们不难发现，当我们把体制和机制视为改革的不同对象的时候，它们之间的区分源自两方面的考虑。其一是来自客观面向上的中国改革的特点，它以结构、过程和方法三个维度表现出来，这三个因素共同决定了改革内容当中作为对象的体制与机制的划分及其步骤安排。另一方面则是来自主观面向上中国改革的发起者因素，在“自上而下”和“自下而上”两种路径中，改革的初倡者分别在意愿和能力的缺位情况下，选择从机制开始改革的尝试。这两种影响机制，可以通过图2来表达。

三、中国改革的前景展望及其对社会主义国家的启示

既然在中国改革背景下，对体制与机制的区分如此重要，那么回到现实之中，是否区分了体制与机制的改革就能够一帆风顺呢？它们遭遇了怎样的困境，这对将来的改革又意味着什么？

尽管体制改革和机制改革的界分，让中国改革在缓解阻力、提高平稳性和降低不确定性方面找到了一种可缓冲的方式，它也是改革推动者体现自我角色的一种手段选择。但是这种方式在某些方面也存在其自身的限度，这种限度主要表现在两个方面。

其一，机制改革在“量”上的积累，并不一定会带来体制改革“质”的飞跃。如何让改革不单纯地停留在机制上，而向体制纵深推进是个难题。就像中国搞了多年的村民自治，选举的机制在农村、在基层不断被推陈出新，相关改革获得了丰硕的改革成果——从海选到“两票制”，从公推公选到“两推一选”等，机制的创新可以说是应接不暇。但是直到现在，能够真正体现选举与权力制约关系的体制改革仍然不见其踪。一些人形容中国的改革，尤其是政治改革，是在“小碎步”挪动，而缺乏“大踏步”前进，说的就是机制改革与体制改革的上述问题。

其二，机制改革的边际效用会随着时间的推移而递减，将其转化为体制改革的时机不易掌握，受到多种外部因素的共同作用。由于某种体制之下对应的机制数量是有一定容量的，所以在最开始进行的机制改革，其产生的效果非常明显;但是越往后，效果会越小。怎样让机制改革的效用最大化，在关键的拐点上推动体制改革，是非常困难的事情。例如，在组织人事体制下，20世纪80年代废除干部终身制的机制改革就起到了很好的示范作用，但是后期的诸如公务员选拔机制改革、部分职位领导干部的公开竞聘等，对人事体制本身造成的影响逐渐减弱。当这个体制已经容纳了足够多的收效甚微的机制改革时，整体意义上的体制改革还是迟迟没有启动。这就是一些学者所说的“增量改革”何时及如何向“存量改革”转变的问题。当然，这受制于很多其他因素，例如体制本身的顽疾深浅程度、既得利益者的抵制能力、作为政治精英的领导人的推动意愿等，都对机制改革向体制改革的转化有很大的影响。

正是在这样的前提下，改革的目标设定和策略选择，就显得尤为重要。在改革背景下对体制和机制的区分，只是让我们对于改革对象做出了一种范畴上的划分，对改革步骤有了一种初步的安排。但是，如何从更为宏观的视域下，把握改革的全局走向，是更为重要和关键的。邓小平看到，政治改革的实施会涉及许多十分复杂的事情，往往会牵一发而动全身，因此，任何改革方案都可能带来不确定的后果， 都需要谨慎从事。他认为， 在改革的时机、步骤和范围的选择方面应该讲究策略。〔5〕从这个意义上来说，设定清晰明确的改革目标和策略，将是更加考验中国智慧的地方。亨廷顿在论及转型国家的变革之路时谈到：“革命者总是尽力积累分裂，而改革者却必须努力分散和消弭分裂。……革命者必须能够将各种社会势力一分为二，改革者则必须学会驾驭它们。因此，改革者必须比革命者具备更高的政治技巧。”〔6〕对于处在转型路口上的中国，我们必须审慎地思考上述问题。

从体制与机制的视角出发，中国改革经验的总结和反思无疑对其他社会主义国家具有较强的借鉴性。当今社会主义国家的发展面临诸多问题，如何在总结相对成功改革经验的基础上，找到适合自身发展的道路已经成为摆在这些国家面前的当务之急。历史上，苏东的“激进疗法”已经给世界社会主义的发展带来了重大挫折，这表明社会主义国家在改革过程中更应注重策略和步骤，合理的改革方案是改革成功的基本前提条件。

〔参考文献〕

〔1〕中国大百科全书·政治学卷〔M〕.中国大百科全书出版社，1992.

〔2〕刘文英.哲学百科小辞典〔M〕.甘肃人民出版社，1987.

〔3〕赵理文.制度、体制、机制的区分及其对改革开放的方法论意义〔J〕.中共中央党校学报，2009，（5）.

〔4〕〔5〕邓小平文选：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.176，176-180.

〔6〕【美】亨廷顿.变革社会中的政治秩序〔M〕.三联书店，1988.317.endprint