公众参与环境下政府决策能力的提升

公众参与环境下政府决策能力的提升

王雅琴

(中共中央党校 政法部，北京 100091)

摘要：公众参与决策既有现实价值又存在一定局限性，公众参与决策对政府决策能力形成巨大挑战。政府决策机关应当在主动学习公民参与的相关理论、实践探索提高主动管理公众参与的技能、帮助公众增强理性的参与意识和能力等方面谋求政府决策能力的提高。

关键词：公众参与；政府决策；决策能力

收稿日期：*2015-05-14

基金项目：国家社科基金青年项目“公民政治权利发展与有序政治参与研究”(09CFX006)

作者简介：王雅琴(1971-)，女，山西阳泉人，中共中央党校副教授，研究方向：政府理论、公民参与。

中图分类号：D630文献标识码：A

20世纪中叶以来，在世界各地全面兴起公众对政府活动的参与。在我国，自上而下和自下而上的两个维度的动力，使得政府必须面对公众频繁地参与政府决策。倘若仍然执着于封闭决策，决策者必然要承担的风险是：极可能因公众的强烈抵制而陷入决策困局、使公信力遭受危机。在公众参与兴起的时代背景下，政府如何提升决策能力、提高决策质量是关乎政府和公民关系的重塑、关乎国家治理能力提升的重大现实问题。

一、公众参与决策的价值与悖论

近年来，邻避类事件的频繁发生、“民心工程”屡遭公众不领情等情况折射出的首先是决策者认识方面的问题，其次是决策操作机制的缺陷和能力不足问题。政府决策的重要价值取向之一是公共利益，行政决策的公共性决定了民主参与的必要性，这是公众参与的正当性基础。当然，公众参与不等于由公众来决策。以上是决策者应当树立的理性认识。

一方面，有序的公众参与具有现实价值。第一，公众参与决策有助于决策者掌握信息、发现问题。公众对政府活动的积极参与、双方良好的互动关系，有助于决策者通过发现问题而准确界定决策目标，全面掌握有效信息而形成决策依据。第二，公众参与决策有助于决策者预防在先地化解矛盾、获得共识。能够协调矛盾，保持公权和私权之间的动态平衡本身就是决策能力的一个重要方面。公众参与决策讨论的过程，就是经由政府引导，对有分歧的问题进行商谈，互相谅解、妥协，求同存异、达成共识的过程。第三，公众参与决策有助于增进决策的正当性和执行力。公众参与决策可促使政府进行反省，从而启动纠错机制、最大限度地实现公共利益，有助于决策正当性的实现。同时，公众参与决策和决策执行力之间也具有一定正相关性[1]。

另一方面，公众参与本身具有局限性。第一，民意的普遍性与决策效率存在矛盾。参与者之众以及参与渠道、方式的复杂性会影响决策的效率，决策者要倾听民意、进行沟通，共识达成的困难造成了决策的困难，公民参与极可能会导致决策成本增加。第二，民意的普遍性与民意的真实性、决策的合理性之间存在矛盾。现代社会有诸多可能误导公众意见的因素，如受某些占有优势资源团体的影响，就无法反映真实的普遍民意，这种情形下，公众参与有可能降低决策的公平性。第三，决策科学化与民主化存在着紧张关系。科学化和民主化分别代表决策的两种不同价值取向——工具理性取向和公共利益取向[2]。理性取向注重决策事项技术上的属性，决策问题需要依靠专业人士的知识和技能,运用专业技术手段进行分析,贯彻价值中立的原则以取得决策的效益最大化。公益取向以决策为公共事务，要求决策者积极回应各种利害关系人的需求、态度，搭建对话、协商平台，在有冲突的意见中求同存异，达成一定共识后形成决策。决策者不能因为两种取向存在冲突而放弃其中任何一种，而是要积极谋求两者之间的平衡，这是现代政府治理的原则。

二、公众参与对政府决策能力的挑战

当代中国，党中央特别强调民主参与在社会主义民主政治体系中的地位，对各级政府增强决策透明度、公众参与度提出了明确要求。《立法法》《行政许可法》《政府信息公开条例》等多部法律对公众参与公共事务作出了规定。“公众参与”成为政府无法回避的问题，同时带来了决策能力提升的紧迫性。

一方面，高效地获得真实、普遍的民意，就需要政府提高民主决策能力。对待公众参与，政府必须主动规范和引导，最大限度地克服其悖论，发挥其积极作用。法律关于决策民主化的原则性规定需要政府通过具体的操作机制和技能付诸实践。在我国，公众参与的立法刚刚起步，现有法律并没有提供完善的参与模式供决策者适用。那么，究竟怎样才能使得公众参与是有序的、进而是有效的？这就需要政府提升对决策过程公众参与的预测、规划和设计能力，提升沟通能力和协调公众意见的能力。抱怨、敌视、屏蔽公众参与，以及“被迫民主化”而一味顺从民意、搁置决策，都是不可取的。两种倾向都有可能激起公众的对立情绪，各地频发制度外的倒逼型公众参与都证明了这一点。改变决策“民主化不足——被迫民主化——被动民主化”的恶性循环，政府需要积极谋求民主决策(制定和实施决策)能力的提升。

另一方面，寻求决策的诸多价值取向之间的平衡，要求政府提升民主、科学决策的综合能力。既坚持决策科学化又有效回应民主化的要求，实现与公众的协商沟通和良性互动，政府必须进行科学性和民主性的操作部署来均衡决策。同样地，关于高度专业化的决策事项，公众参与法律制度也存在不完善的问题，例如怒江电站事件、圆明园防渗工程事件[3]等都说明了我国环境影响评价公众参与制度的先天不足。公众参与环境评价法律制度的问题在行政决策领域普遍存在，针对参与范围、参与主体、具体形式的规定都过于粗疏。公众由于法律的赋权获得了参与决策的合法性，于是难题留给了政府，制度的不完善要由政府在实践中进行修补，这无疑对政府决策能力提出了巨大挑战：如何解决民主决策与科学决策之间的矛盾，从而提升公共决策的质量。

公众参与决策的消极方面、公众参与的制度供给不足、公众维权意识增强而理性参与能力欠缺等问题都是政府所面临的现实决策困境。制度外的、不请而来的公众参与也倒逼政府必须提升管理(规范和引导)公众参与政府决策的能力。

三、政府提升决策能力的策略要点

公众参与体现了政府与社会关系的本质，通过有效公众参与而实现的政府与公众的良性互动关系正是国家治理体系现代化的内在要求之一。决策者应当理性对待公共行政领域所发生的深刻变化，尽快树立行政新观念，政府要积极谋求与公众的互信、互动与合作。

首先，决策者应当主动学习、深入掌握公众参与的基本理论。在国外，有关公众参与的研究已经取得了一定成果。其中最突出的理论成果，有雪莱·阿恩斯坦提出的公众参与“阶梯理论”[4]和约翰·克莱顿·托马斯提出的“平衡理论”[5]。总结其理论精髓并联系中国实际，本文提出了决策者谋求“有价值”的公众参与的四个具体目标及其相应内容,具体而言，就是均衡、适度、有序、有效的参与。“均衡”这一目标包括了代表的代表性与广泛性、协商的平等性与对话的充分性及程序的完整性，要通过民主互动的弹性均衡过程来达到，通过在专家行政和公众决定之间寻求平衡来实现。“适度”是指公众参与的深度、广度、范围、方法和阶段都要与决策目的相称。由于公共利益是实现公共决策权力正当性的基础，为了寻求适度的共识，政府有必要对参与过程进行“适度”控制，根据决策事项、目标，决策者可以设定公众参与决策的深度、广度、范围、方法和阶段，也为公众间充分对话创造良好的条件。“有序”参与需要政府发挥主导性作用，强调决策过程的可控性和回应性。不予采纳公众意见时,政府要主动进行解释，只有有序参与才能把公民意识逐渐渗透到公民的心中。参与的“有效”目标可以通过以下因素体现：参与者的代表性，过程的公正透明，结果的低成本高效益，公众参与或有益于政府掌握信息或有益于提升决策质量，公众对参与过程的满意度，决策过程对以后的参与活动的积极影响。以上目标需要决策者主导实现。

其次，决策者需要通过个案总结经验、探索提高主动管理(而不是被动应对)公众参与的实践技能[6]。有价值的公众参与，要通过决策机关灵活地、能动地且恰当地运用管理策略于具体决策事项来达成。第一，决策者要选择参与模式并事先设计行动方案。这要根据公共决策的科学性诉求和决策的公众可接受性诉求的强弱来进行。公众参与决策的科学性诉求越高，公众参与就越受限制，因而政府要事先审慎考虑公众参与的目的、阶段、方式。针对建立决策议程、讨论备选方案、获取决策信息的不同公众参与，决策者的方案设计必然不同。第二，政府应主动在民主性要求高的决策制定中设计、纳入积极的公众参与。因此，决策者需要考虑以下问题：如何划分公众类型、界定利害关系人？相关公众有哪些、是有组织的公众还是无组织的公众？在讨论优先方案时公众会产生什么样的分歧及分歧程度如何？哪些公众的意见有可能和决策目标一致？哪些公众需要有所妥协？第三，政府要根据公众的类型决定沟通目的和方式，进行分类管理和区别对待。以营造有利的决策环境为目标，政府可以针对不同类别的公众采取恰当的方式方法，如激发第三方参与热情、冷却敌视者的参与激情等(见表1)。第四，政府要主导性提供最恰当的参与方法[7]。以拟解决的环节问题为导向，决策者要考虑到提供什么样的参与方法给相应类型的公众是既能被接受也是最有效的，同时还要不断探索拓展公众参与的新的方式方法。

最后，政府要注重通过使用多种方式帮助公众增强理性的参与意识和能力、要致力于优化基层利益生态格局，谋求政府能力的长远发展。积极负责的政府自当承担起教育公众、培养公民意识的责任。面向现代有效的公共管理，政府能力提升和公民能力提升同样重要。

参考文献：

[1][美]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006:56.

[2]S.G.Scott.R.Inane.A stakeholder approach to organizational identity[J].Academy of Management Review，2000,25(1):43-62.

[3]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起[M].北京:中国法制出版社，2008:247.

[4]Christopher Pollitt,Greet Boukaert.Parliament Reform ——A Comparative Analysis[M].Manage:University Press，2003:91.

[5][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2005:78.

[6]John M.Bryson.What to do when stakeholders matter ——stalceholder identification and analysis techniques[J].Public Macnagement Review,2004(6)21-53.

[7]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].北京：经济管理出版社，2004:7.

Improving Government’s Decision-making Ability

in the Context of Public Participation

WANG Ya-qin

(DepartmentofPolitics&Law,PartySchooloftheCentralCommitteeofC.P.C,Beijing100091,China)

Abstract：Public participation in decision-making is of both practical value and certain limitations and becomes a huge challenge to government’s decision-making ability. Government’s decision-making bodies should seek to improve their decision-making capability from various aspects, such as learning the relative theory of public participation, practising, exploring and improving the skills of actively managing public participation, helping the public improve their rational participation awareness and ability.

Key words：public participation; government’s decision-making; decision-making ability

(编辑：李红)