我国非政府组织财务信息公开机制略论——基于利益相关者的视角

张 丽

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210000）

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，透露出国家层面对治理模式转型的重视，而治理模式转型实则蕴含着对国家与社会关系转变的期待。非政府组织的发展与壮大，正是对这一期待的回应。中国行政管理体制的渐进改革和政府职能转变的不断深化，为我国非政府组织的生存和发展开辟了越来越广阔的空间，发挥了其在弥补“市场失灵”和“政府失灵”方面的重要作用。尤其是在提供公共服务方面，“非政府组织的出现填补了商业或公共机构没有提供的服务空白，为社区提供了公共和私人部门尚未充分给予的服务，特别是在国家缩减社会服务以削减成本的时候”［1］。但是，非政府组织普遍存在着财务信息公开程度不高的问题，这直接引发公众对其透明度和工作效率的质疑，甚至导致公众捐赠积极性受挫、社会捐赠总额降低和非政府组织公信力削弱等一系列不良后果。如何有效地进行财务信息公开？如何合理合法地保障捐赠者和受赠者的合法权益？如何积极地进行非政府组织的公信力建设？这正是本文思考和力图解决的问题。

一、我国非政府组织的财务信息公开

（一）财务信息透明度低

中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》显示，我国慈善透明指数为44.10%，比2013年高2.3%［2］，这是自2010年来，中国慈善透明指数在总体上的又一次上升（见图1）。

图1 2010—2014年中国慈善透明指数

但是，在财务信息公开方面，透明指数却一直处于较低的状态。

1.横向维度：财务信息公开程度相对较低

中民慈善信息捐助中心依据“中国公益慈善组织透明度评估体系”，从三个维度（完整性、及时性、易得性）、四个方面（基本信息、治理信息、业务信息和财务信息）对公益慈善组织的信息公开情况进行了评估。经过分析比较可知，非政府组织的财务信息公开程度相对较低，其完整性和易得性的得分率仅为基本信息的12%，及时性也仅为基本信息的16%，这暴露出中国慈善在财务公开透明方面依然任重而道远。

表1 2014年度非政府组织信息公开各维度得分率 %

2.纵向维度：财务信息公开程度长期较低

《2011年度中国慈善透明报告》显示，在透明指数的4个一级指标中，基本信息的透明指数最高，为3.31，而财务信息的透明指数最低，为1.52。2012年，从信息公开的完整性方面来看，治理信息和业务信息的透明指数提升最快，分别由上一年度的27分、33分上升到50.7分、50.2分，同比增长88%和52%，但是财务信息仅由去年的20分上升到26.1分，增长率仅为31%。2013年，监测结果显示，虽然基本信息的公开情况不断好转，但是财务信息的公开状况依然落后，透明指数低于50的组织，基本没有公开财务会计报表。同样，《2014年度中国慈善透明报告》显示，尽管每一组织类型的财务信息透明指数都有不同程度的提高，但依然处于比较低的状态，例如，基金会在基本信息方面的完整性方面得分率为86.44%，但是在财务信息方面的得分率仅为18.44%；而与基金会相比，慈善会在财务信息方面的完整性得分率仅为7.31%。

一方面，根据《报告》我们发现非政府组织的资金去向和使用状况以及善款来源与组织性质是公众最希望了解的信息，另一方面，多项研究也表明，慈善组织的信息披露质量与未来的捐赠数量呈正相关关系［3］。因此，非政府组织财务信息公开程度低的问题必须引起其高度重视，否则其必将面临无法获得更多公众支持和社会资源的窘境，也给其生存和发展造成致命的打击。

（二）财务信息公开的必要条件

建构有效地财务信息公开机制是应对非政府组织在成长与发展过程中所遇到的挑战的必然选择，它要回答的是以下四个问题，即谁进行信息公开、公开什么、怎样公开以及公开效果如何。简单来说，非政府组织财务信息公开程度不高，也即信息公开的两端——主体与对象——之间存在着信息不对称的现象。财务信息作为被个人或群体所支配的对象在具有能动性的信息公开主体与对象之间被传输，被信息公开对象了解、理解的状况，不仅取决于其自身，也取决于信息公开的主体，因为后者控制了信息传输的渠道。因此，谁进行信息公开这一问题就显得尤为重要，它构成了其他一切问题的基础与必要条件。

目前，我国学者关于非政府组织的研究主要集中于概念界定和分类、价值判断、困境及策略等领域，虽然近几年“慈善风波”的频发引起了人们对信息公开问题的关注，但是相关研究也仅局限于一般性地阐述信息披露存在的问题、原因分析以及改进措施，对财务信息公开问题的深入探讨较少。本文结合非政府组织的组织性质——公益性和信息公开的特性——能动性，从利益相关者的视角对我国非政府组织财务信息公开主体与对象进行分析，进而对财务信息公开机制的建构提出建议。

二、利益相关者视角：财务信息公开机制探析

（一）我国非政府组织的利益相关者

委托代理理论认为，在所有权与经营权相分离的基础上形成的管理者与所有者之间的委托代理关系是最重要的，在这种关系中，由于管理者与所有者之间的利益并不完全一致，并且存在着信息不对称的现象，因此，所有者需要尽可能地了解管理者，以防其行为偏离预设的目标。对于非政府组织而言，其公益性质使其更加需要所有者对管理者有充分的了解，以便其更好地发挥在提供公共服务、实现公共利益方面的作用，在这一过程中，非政府组织信息的公开，尤其是财务信息的公开就成为重中之重，因为信息公开是相互理解相互信任的前提，也是规范一切活动的基础，而财务信息是其中最敏感也是公众最关心的方面。

需要注意的是，由于非政府组织具有公共性质，我们很难明确地界定其所有者及管理者，而利益相关者理论为解决这一难题提供了思路，我们可以界定其利益相关者。在这方面，许多学者根据不同的分类标准，对非政府组织的利益相关者进行了初步的分类以及研究，比如易金翠根据信息需求的强烈程度，将其分为核心需求者和次要需求者，其中核心需求者是指捐赠者和受益者，次要需求者是指政府、志愿者、社会公众［4］；陈晓红按照利益相关者与慈善组织的关系及影响程度将其分为直接利益相关者与间接利益相关者，其中直接利益相关者与慈善组织直接发生关系，包括捐赠者、受益者和组织内部管理者，间接利益相关者没有与慈善组织直接发生关系，包括政府、公众与媒体等［5］。

根据Freeman给出的利益相关者经典定义，“利益相关者是指那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体”可知，其将企业的利益相关者尽可能的囊括其中，利益相关者的范围被尽可能扩大；而从利益相关者理论中依次出现的三个核心词语：影响、参与和共同治理，也可以发现，利益相关者理论不仅关注利益相关者与组织之间的关联性，而且日益强调组织对利益相关者的责任意识［6］。

在现有研究的基础上，本文从利益相关者的视角出发，对非政府组织财务信息公开的主体与对象进行分析，以非政府组织的社会责任为基点，将非政府组织的利益相关者划分为向上利益相关者、向下利益相关者和组织内部的利益相关者［7］。具体而言，向上利益相关者是指与财务的“入口”相关的个人或者群体，包括政府和捐赠者；向下利益相关者是指与财务的“出口”相关的个人或者群体，包括受益者和公众；组织内部的利益相关者包括理事会成员以及管理人员。

（二）财务信息公开程度低探因

非政府组织财务信息公开程度低，其原因可以归结为信息公开内容、信息公开方式以及信息公开效果三个方面，具体分析如下：

1.从向上利益相关者——政府和捐赠者的角度分析

一直以来，对于双重管理体制所导致的非政府组织的“半官方性质”，人们争议颇多。随着我国行政机构改革的不断推进，双重管理体制改革也被提上议事日程。2012年，广州市率先将非政府组织的业务主管单位改为业务指导单位，并且规定无需前置审批，非政府组织即可向民政部门直接申请成立。对于非政府组织管理而言，这种转变虽然突破了以往的框架，但是并没有彻底消除双重管理体制所带来的影响，这种形成于20世纪50年代的体制由于路径依赖的强烈惯性依然对非政府组织的运作发挥着实质性的影响，非政府组织在人员配置、资金来源、活动内容和活动方式方面依然带有浓厚的行政色彩。这意味着，行政主导型非政府组织往往会利用信息的不对称，有选择性地进行信息公布，这直接导致公众缺少充分的信息来监督其正常运转。

统一的财务信息公开平台的缺位，使得最关心捐款公示和使用情况的捐赠者一方面无法获知完整、最新的财务信息，无法追踪捐款、捐物的使用情况；另一方面也无法通过多种合法渠道来了解这些信息。尽管近年来非政府组织一直在积极地完善其官方网站、微博、微信等社交平台，但是信息公开的内容依旧存在参差不齐、及时性较差等问题，根据《报告》显示，信息公开的完整性、易得性以及及时性的透明指数分别仅为17.45、17.69与9.18。

2.从向下利益相关者——受益者和公众的角度分析

在我国，非政府组织发展的文化背景相对复杂，除了受现代慈善文化的影响，还交织着传统慈善文化的熏陶。具体而言，持有传统慈善文化的公众认为，捐款捐物必须全部用于项目而不能从中获取管理成本；从业人员是自发为他人提供服务的，因而应该领取很低的工资等。传统慈善文化与现代慈善文化的碰撞，导致人们在信息公开问题上无法达成合理统一的评判标准，尤其是涉及财务信息时，身为“理性经济人”的公众要求非政府组织和盘托出捐款捐物的整个使用情况，具体包括钱从哪里来，到哪里去，而非政府组织管理者基于组织发展的考虑和受益者的要求，可能会将有些资金用于管理，将有些信息进行暂时或长期的保密处理。公开的要求与保密的需要之间的矛盾由此凸显，加之财务信息公开内容缺乏统一的标准，这就导致非政府组织的财务信息公开程度比较低。

3.从组织内部的利益相关者——理事会成员以及管理人员的角度分析

我国很多登记注册的非政府组织是由党政机构直接创办，或者是从党政机构转变过来，还有是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办，其所倚仗的国家这一强大后盾，使其理事会成员以及管理人员，缺少竞争意识，缺少信息公开的动力，这必然导致其对财务信息公开工作的忽视甚至漠视。

此外，非政府组织进行财务信息公开工作并非“零成本”运作，比如编写财务报告、审计报告、资产负债表以及现金流量表、聘请外部审计机构、通过官方网站进行信息公开与传播等，都需要管理成本，但是就目前而言，我国的非政府组织在这方面的物力和人力保障并不充分，更不用谈为会计人员进行专业培训以使其适应新形势的需要而需投入的巨大成本。而同时，非政府组织缺少财务会计体系的有效监督，又很容易出现财务信息的混乱以及财务信息公开度低的状况。这种类似恶性循环的状况桎梏了非政府组织信息公开工作的进一步推进。

以公共利益为导向的非政府组织，其发展离不开所有能够影响其目标实现以及被其目标实现所影响的个人或者群体的参与，而从利益相关者的角度出发，分析我国非政府组织财务信息公开方面存在的问题，最大限度地囊括关心非政府组织信息公开的人群，这不仅能够为非政府组织的运作培育良好的人文环境，也能够为社会文明的进步提供了现实的路径选择。

三、建构有效财务信息公开机制的路径选择

做好非政府组织财务信息公开工作，既是满足更多公众利益需求的需要，也是寻求更多公众支持的重要步骤。

（一）进一步转变政府职能，为非政府组织的发展创造良好的制度环境

非政府组织在政府这一保护伞下，以官方的姿态封锁信息，从而逃避公众的约束与监督，这一现状如若得不到改变，我国的非政府组织将很难获得到实质性发展。政府与非政府组织之间的这种万般纠葛，暴露出政府职能定位的模糊和发展理念的落后。针对该种状况，一方面，政府要积极主动地改变自身的角色定位，在完善管理组织与体制的基础上逐渐将职能由控制转变为监督，如可以由政府牵头建立“中国非政府组织监督管理委员会”，使其像金融市场中的证监会和银监会一样，充分发挥引导与监督作用，而非直接大包大揽；另一方面，政府也应积极主动地对非政府组织进行重新定位：“非政府组织不应是接受机构精减人员和离退休人员的场所，而是承接政府社会职能的组织；非政府组织发展不应是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会”［8］。

政府职能和理念的转变，将为非政府组织的理事会以及管理人员进行角色定位提供良好的环境空间，促使他们为组织的生存与发展不断加强自身组织能力建设，不断进行管理方式创新性地改革，也促使其为追求自身的可持续发展，主动在“自立”与“他助”之间寻找最佳的平衡。

（二）健全有关非政府组织财务信息公开的法律、法规

2011年12月中旬，民政部公布《公益慈善捐赠信息公开指引》，作为对非政府组织信息公开工作进行指导的文本，但是因为该文本缺乏必要的强制性，所以其执行效果并不明显，这就启示我们要从立法的角度，对财务信息公开进行刚性规范。同时，相关法律法规的模糊性也引发了关于财务信息公开内容、公开程序以及公开方式等方面的种种争议，比如公开的财务信息要具体到何种程度？是每一项开支都要明确列出，还是以专业机构的审计报告为主？某些信息需要进行保密，其保密条件是什么，保密期如何确定，揭秘条件是什么？这些争议对进一步完善非政府组织财务信息公开的法律法规提出了更高更明确地要求：不仅公开的内容要全面并且要重点突出，同时公开的方式和程序也要具体化，具有可行性。通过法律法规的完善和细化，树立科学的财务信息公开标准，提高行业的透明度，才能真正促进非政府组织可持续发展。

（三）弘扬志愿文化，实现包容性增长，促进非政府组织的健康发展

“非政府组织并非都是圣洁的化身”［9］，一些非常有威望的非政府组织也存在各种丑闻，诸如因“天价帐篷”而备受质疑的中国红十字会总会。但是这不能抹杀非政府组织在我国社会发展中所发挥的重要作用，更不能将所有的非政府组织一棒子打死，这样做无异于饮鸩止渴。然而，政府在培育慈善文化方面的乏力，媒体对一些慈善理念的错误宣导，使得“公益就是骗钱”等舆论大行其道，这直接导致对非政府组织的非理性分析与评判，例如，对待嫣然基金事件，有的公众就认为这是把钱从基金会转移入李亚鹏自己的口袋；还有的公众进行揣测，如果没有利益输送，谁愿吃力不讨好地重新去开办一家医院等。［10］对非政府组织的这种管窥之见如若不能得到正确引导，势将对我国非政府组织的发展产生不良的影响。

为了实现非政府组织的健康发展，实现包容性增长，促进经济社会协调发展，政府和社会都应承担起培育现代慈善理念、宣扬健康慈善文化的责任，弘扬志愿文化，引导公众理性地质疑，中立地分析，为非政府组织的发展创造良好的信任环境。

（四）完善非政府组织财务信息公开的效益评估

信息公开作为一项制度，既可以带来收益，约束非政府组织的机会主义行为，也需要耗费一定的成本，比如设计成本、实施成本和机会成本。因此，在进行信息公开工作时，必须对非政府组织的信息公开方案进行可行性评估，规避那些只考虑结果不顾成本或者只考虑成本而不顾效益的倾向。同时，还应该辨别该项活动方案是否有利于社会公众理解和获知，并以此为标准完善财务信息公开的形式、内容与方法。

此外，需要特别注意的是，非政府组织作为非营利性组织，其追求的是公共利益，所以在进行效益评估时，不能简单地只考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系，还要考虑间接、无形、精神上的所得，所以，在实际的评估工作中，需要相关专家和其他工作人员共同合作和努力，在信息收集和标准制定方面尽量达成共识，以为信息公开工作做好坚实的准备。

［1］Ebrahim A.Making Sense of Accountability：Conceptu al Perspectives for Northern and Southern Nonprofits［J］.Nonprofit Management and Leadership，2003，14（2）：191-212.

［2］彭建梅.中国慈善透明报告（2009-2014）［M］.北京：企业管理出版社，2014：10.

［3］刘亚莉，王新，魏倩.慈善组织财务信息披露质量的影响因素与后果研究［J］.会计研究，2013，（1）：77.

［4］易金翠.公益慈善组织有效信息披露机制的思考——甚于信息需求者视角［J］.会计之友，2012，（2）：103.

［5］陈晓红.慈善组织信息披露机制构建：基于利益相关者理论的视角［J］.湖北行政学院学报，2013，（2）：83-86.

［6］傅金鹏.我国公益性社会组织提供公共服务的问责逻辑［D］.上海：复旦大学，2012.

［7］徐莉萍，廖鑫，胡倩蕙.基于社会责任的公益组织财务信息披露研究［J］.上海大学学报：社会科学版，2013，（2）：62-75.

［8］任剑涛.政治学：基本理论与中国视角［M］.中国人民大学出版社，2009：222.

［9］邓国胜.NGO：并非圣洁的化身［J］.中国改革，2002，（6）：34-35.

［10］叶明欣.从嫣然基金事件看公益组织的困境［N］.检察日报，2014-03-05（6）.