体制机制创新：安徽新型城镇化的必由之路

胡文静，侯 勇

（1.安徽省直工委党校，安徽 合肥 230001；2.安徽省图书馆，安徽 合肥 230001）

创新包括理论创新、机制创新、体制创新、文化创新等诸多方面，对于安徽新型城镇化来说，体制和机制的创新最为迫切。2014年12月，安徽被正式列入国家新型城镇化综合试点省，2015年3月《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》中要求到2017年，安徽常住人口城镇化率要达54%，户籍人口城镇化率要到30%左右；到2020年，常住人口城镇化率要达58%，力争户籍人口城镇化率达到35%，初步建立比较完善的新型城镇化体制机制，并将“坚持以人为本，探索建立农业转移人口市民化的推进机制”列为安徽的首要试点任务。

一、目前安徽新型城镇化的发展现状

“十二五”以来，是安徽新型城镇化发展的最快时期。全省加快实施了“两带两圈一群”和“11221”的发展战略，培育壮大了城市圈，城镇化水平由2010年的43.7%提高到2014年末49.2%［1］，平均每年保持1.09%的增速，但安徽城镇非农人口占户籍人口比重却仅为22.96%［2］。由于地理、历史条件的局限和基础薄弱，政府主导城镇化的体制机制缺乏创新。安徽省的城镇化水平与全国及中部地区相比，仍然存在较大的差距。目前，安徽的常住人口城镇化水平与全国平均值相比，差距有所扩大，已由2010年的3.9%扩大到2014年底的5.57%，在中部地区六省排行第五位，只比河南高4个百分点。安徽2014年末城镇化率分别相当于全国、湖南、湖北、江西和山西的89.8%、89.7%、86.8%、97.97%和91.5%（见表1）。

表1 安徽与全国及中部省份常住人口城镇化率的比较

与周边省份相比较，安徽中心城市的产业辐射力和带动力不强，城市竞争力不强，基础设施薄弱，产业结构不合理，是农业大省，但不是农业强省。从城市数量上看，虽然安徽地级市数量位居全国第三，但绝大多数地级市规模不大，人口不过50万，城市功能不强，除省会合肥和“马芜铜”外，多数地市的城镇化滞后于工业化。由于近年来城镇化的快速推进，安徽的土地价格持续走高，土地城镇化普遍快于人口的城镇化。2014年末，安徽城镇总人口2 992.84万，城镇化率达49.2%，其中六个地市农业转移人口占比超16%，阜阳市农业转移人口最多，达38.93%［2］，已初步形成了层级合理、分布均衡、梯次分明的城镇体系，但仍有相当一部分常住人口（生活在城镇半年以上的农业转移人口），但并未同步共享城镇的就业、教育、住房等市民待遇，再加上现有的大中城市对人口的接纳、承载力有限，农业转移人口自身很难承受大中城市定居的社会成本。可以说在“十二五”期间，由于缺乏体制机制创新，安徽的新型城镇化仍处较低水平。

（一）从安徽的经济发展来看，与周边省市相比水平较低

2014年，从安徽经济发展来看，与周边省市相比水平相比差距较大。特别是与沪、苏、浙三地比，人均GDP分别为沪、苏、浙的35.2%、42.5%和46.3%［3］。这种区域间的“经济落差”，必然导致落后地区的劳动力资源向发达地区转移即所谓“虹吸现象”的发生。2015年初以合肥为例，其GDP仅为杭州、南京的57.3%和58.9%，规模以上工业总产值为杭州、南京的56.9%和61.0%。因而导致安徽的大城市在区域竞争中常处不利地位，常被周边省市“蚕食”。由于“远亲不如近邻”，安徽黄山早在2005年就宣布要全面融入浙江经济带；紧接着，2006年马鞍山、滁州、芜湖、宣城也宣布加入南京都市圈版图。

随着安徽加入长三角，合肥成为副中心，已经“东突西进”连接武汉都市圈和“长株潭”，快速推进新型城镇化，皖江城市带、皖西南和皖北城市群联动发展，各城市的基础设施、城镇化的体制、机制和政策进一步对接，各地有碍人口流动的户籍、教育、医疗、公共服务和社保等制度问题逐步显露，更促使安徽农业转移人口进入沪苏浙等较为发达的地区就业创业。2014年末，安徽农业转移人口有三分之二进入了“江、浙、沪”地区。合肥、芜湖具有得天独厚的条件，从要素资源和发展水平看，均居省内前列。其他地区则存在不足，比如马鞍山、铜陵、淮南和淮北，由于产业产品优势，虽然发展状况较好，带动了教育和人力资源的进步，但是交通、医疗、社保和公共服务的发展略显不足。特别是宿州、六安、亳州、和阜阳，虽然交通较便利，但受传统的产业政策和政府主导的体制机制等因素的影响，经济发展和人口城镇化率都相对落后。安徽各地在经济上的巨大差异，给未来的安徽“十三五”和新型城镇化发展带来严峻的挑战。

（二）从安徽16个地市常住人口城镇化率来看，存在明显差距

近年来安徽新型城镇化进程明显加快。2015年初我们通过对安徽16个地市的抽样和实地调查发现：2014年末各地市常住人口城镇化率仍存较大差距和明显“东高西北底”的区域性特征（见表2）。

表2 2014年末安徽省各地市的常住人口城镇化率及增长情况

从地市来看，铜陵最高，城镇化率已达78.68%。其中，合肥、淮南、马鞍山、芜湖的城镇化率超过了60%，淮北、蚌埠等8个地市的城镇化率在41%-59%之间，还有3个地市的城镇化率在35%-38%之间，亳州市最低，仅为35.66%。如果我们从常住人口城镇化率增速分析，2014年，合肥人口城镇化率提高了1.31个百分点，居全省第一；芜湖紧随其后，也高于全省的平均增速;马鞍山与平均增速基本持平;其余13个市的增速均低于全省平均水平。

目前安徽已迈入人口城镇化快速“增长期”，各地市常住人口增长较快，但城市之间差异较大，合、芜、蚌试验区和皖江示范区，常住人口城镇化率较高，皖南和皖西南次之，最低是皖北地区。2014年末，全省户籍人口城镇化仍然低于常住人口城镇化率。

（三）从农民工就业、收入、受教育等情况看水平低且参差不齐

近年来，课题组先后在合肥、芜湖、马鞍山、阜阳等地进行实地、抽样和访谈调查，发放问卷800份，有效回收710份，合格率88.75%。主要考察农民工文化程度、工资收入、进城时间和融城等情况（见表3）。

表3 安徽农业转移人口（主体为农民工）的情况一览表

续表3

我们发现：男性农民工占68.6%，女性占31.4%，农民工已婚比例较高，占比为58.02%；他们的平均年龄为33.7岁，留城时间平均为7.6年；他们的文化水平以初中程度居多，占比54.9%，小学及以下次之，占19.6%，大专及以上水平占比较少，仅为9.1%。月均收入为3001-5000元人群最多，为46.76%，1501-3000元的人群次之，为33.52%，5000元以上的人群较少，仅为16.62%，1500元及以下的占3.09%，人数最少。农民工独自进城打工的比重较小，为28.5%，其余超过七成是农民工家庭部分家庭成员整体迁移，所有被调查者户籍均依据身份证地址为准。

我们发现：2014年末，安徽农民工有近三分之一在省内市域流动，但农民工自愿落户城镇人数递减。据调查：农民工及家属落户省内城镇的人数在2012年、2013年仅增加 3万人和 8万人，2014年还减少了14万人，且多数还是因拆迁或被征地。同时部分地区出现了“逆城镇化”和“城归”现象，例如天长市去年农业转非农的约有800多人，而非农转农业的则有1000多人，“非转农”人数超过“农转非”人数。一些农民工进城务工经商，经过磨炼和积累，返回家乡创业的，我们把他们称为“城归”。“城归”一般都是“五有”：第一，有资金积累；第二，有一技之长；第三，有营销渠道，第四，有办厂魄力或者信心。第五，有乡土情结且头脑灵活，紧跟互联网+创新创业。

（四）新生代农民工融城意愿强烈，但缺少城市社保和住房

1980年及以后出生的农民工群体即新生代农民工融入城市的意愿比较强烈，他们约占安徽农业转移人口总数的60%。为了比较准确的测定安徽农业转移人口融入城市的近况，我们课题组设计了“经济”、“社会”、“文化”和“心理”四大类融入指标，10个小项目。通过测定值：最认同、认同、一般、不好等情况来判定安徽农业转移人口融入城市的满意度（见表4）。

表4 安徽新生代农民工融入城市满意度测定值

从我们测定表的“最认同”和“认同”的数据可得出：农业转移人口主体——农民工对城市工作认同度是74.2%，愿意办理城市社保占比达78.2%、收入满意度77.5%，这三项指标较高，它们都是与流动人口的“经济融入”密切相关；基本掌握城市语言达66.1%、愿与市民交往达69.0%、办理城市户籍47.6%，这三项指标是与“社会融入”密切相关；城市文化认同程度57.1%和城市价值观认同63%两项指标是与“文化融入”密切相关；未来有留城想法的占54.6%，只有20.5%认同城市保障房政策，这是与农业转移人口的“心理融入”密切相关。我们依据十大指标的信息采集贡献率作权重，对每一种“融入”得分加权，然后加总得出农民工想要“融入城市”的总分值，即城市融入度。调查发现约有54.6%的新生代农民工愿意或已经融入城市。

融入城市是一个多维概念，它包含了农民工个人融入企业、家庭融入社区、子女融入学校等一系列与城市政治、经济、文化、价值观、生活方式和行为准则不断撞击、模糊和融合的过程。通过入户访谈，我们发现：约有70%的农业转移人口对政府有关城市保障房政策有意见，认为城市保障房（廉租房、经适房）的制度设置“门槛”太多，农民工缺少社保和住房，而且省内各城市的政策还不一样，农民工多叹“年年城里盖房，年年自己没房住”。

二、安徽新型城镇化创新发展面临的主要问题及分析

近年来，安徽新型城镇化虽然发展迅速，但缺乏城镇化体制机制创新，农业转移人口无法享受城市社保，特别是缺少保障房性住房，近半数农业转移人口（特别是农村有土地）仍然城乡“两栖”，不愿融城。现行政府主导的城镇化的体制机制仍存许多问题。具体表现在：

（一）安徽农业转移人口入户大中城市的限制依然存在

虽然2011年安徽铜陵率先进行了户籍制度改革，由此前的城乡二元户口变为一元户口。经过4年探索，2014年12月10日，省会合肥的第一张居住证才正式发出。2015年，安徽全面推行居住证制度，据我们调查，目前安徽居住登记制度的配套措施尚未全面跟进。依据国务院规定：城区人口100万至500万大城市要合理确定落户条件；对城区人口500万以上特大城市则要严格控制人口规模［4］。合肥市规定：农业转移人口有合法稳定工作3年、社保缴纳2年即可入户，不管是否有房产。马鞍山市规定：要在主城市落户需要在主城区务工经商1年以上且有合法稳定住房（含租赁），同时按照国家规定在该市参加1年以上社会保险的人员，或男45周岁以下，女40周岁以下，具有初级职业资格证书或初中以上文化程度，在马鞍山市就业并签订劳动合同、按规定缴纳社会保险的人员，才可申请城镇常住户口。芜湖市规定：经商、兴办实业，年纳税必须达5千元以上，在芜湖有不少于45平方米的合法稳定住所农业转移人口，可申请本人、父母、配偶和未婚子女户口迁入；或在芜湖有合法稳定住所，连续缴纳社会保险满1年，年龄在50周岁以下，依法签劳动合同，户口可以迁入。省内大城市过高的落户“门槛”阻碍了安徽农民工的融入。

（二）农业转移人口融入城市的社会成本分摊机制有待明晰

据我们在江苏、浙江等沿海及发达省份的调查，他们实行积分落户的政策，但都对本省户籍农民工有特殊关照，外省农民工则无优待。因为外省农民工占多数，如在发达省份城市落户，政府承担的社会成本太高。在安徽，人均约10万左右。地方政府和企业都不愿主动承担，农民工个人也不堪重负。目前安徽尚未建立健全财政、用人单位和个人三方的社会公共成本分担机制。2015年5月20日，安徽出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），提出引导人口向中小城市、重点开发区域转移，到2020年实现常住人口城镇化率达58%的奋斗目标。目前安徽16个地市已经建立了城乡统一的户口登记制度，取消了农业与非农业的户口划分［5］。但制度的出台到落实这“最后一公里”是有时间差的，统一户口登记制度的配套政策和实施细则尚未出台，安徽农业转移人口融入城市的政府、用人单位和个人三方共担的社会成本分摊机制还有待明晰。

（三）农业转移人口难享教育、医疗、卫生等城市社保和公共服务

农业转移人口难享城市教育、医疗、卫生等社保和公共服务。具体表现在：一是进入城市中心学校、重点学校难。在义务教育阶段，现行教育体制规定教育经费的拨付制度是“本地户籍，属地管理”。多数地方没有针对外来农民工子女的教育经费。据调查，有些城市，不达条件又想就读公办学校农民工子女，都要额外交2~3万“无名费”，即使政府三令五申不准收。二是一些民办打工学校或定点学校的教师队伍不稳定，教学设备不健全，教学质量较差。三是有些城市提供给农业转移人口的计划免疫和妇幼保健等基本公共服务低于城市户籍人口，农民工缺少职业病防护服务，针对农业转移人口的公共卫生服务存在薄弱环节［6］。四是大城市周边的城中村乱搭乱建、卫生条件较差。我们实地走访发现，农业转移人口的疾病防控与他们流动性强的特征几乎已成一对矛盾。五是除新农合、新农保和工伤保险外，安徽农民工参加城市其他社会保险的占比很低，不到30%。省内各地市的社会保险的转移接续比较麻烦，一些地方出现了农民工退保现象。

（四）失地农民社保和城市保障房制度落实不到位，“僧多粥少”

最近两年，我们从农村看：安徽每年大约征收土地500万亩左右，其中耕地约300万亩左右。有些地方征地规模较大，征收标准太低，给农民的征收补偿费、安置费、青苗费等还不及时到位，很难达到国家标准——“确保被征农民生活水平不降低、长远生计有保障”，使得部分失地农民生活困难。另外，还有不少盲目进城的农民工缺少岗位技能，只能打“零工”，“饥一顿饱一顿”，诸多因素综合起来就造成了部分失地农民居无定所。从城市看：多数农民工进城打工，收入低，买不起住房，而政府主导的保障性住房建设的可持续性较低，因为大规模地投资保障房可能会增加地方政府的金融风险。所以，当前很多地方政府保障性住房政策安排一般只针对城市户籍人口。虽然2013年《安徽省保障性住房建设和管理办法》，已把城镇稳定就业的农业转移人口纳入城镇保障房范畴，但并未落实。据说合肥从2015年10月1日试行宿舍类公租房配租摇号，但“僧多粥少”，还需农民工的用人单位集体来签约，这严重影响了安徽人口城镇化率。

（五）土地资源粗放、效率不高，人口城镇化率低等问题突出

据调查，土地资源粗放、效率不高，人口城镇化率低的问题主要表现为：一是用地粗放严重。2014年9月据国家遥感卫星影像的调查底图测算，安徽土地总面积14.01万平方公里，建设用地总量约186.63万公顷（或2 799.45万亩），比1996年第一次调查增加了30.78万公顷（或416.7万亩）。目前，安徽城市人均占有建设用地达到274.5平方米，远远超过国家标准上限——人均用地面积最高标准为人均100平方米。二是土地城镇化快于人口城镇化。2014年，除合肥、马鞍山外，其他14个省辖市均为人口净流出，人口城镇化远落后于“土地城镇化”。十二五期间，安徽16个地市的建成区面积年均增长6.61%，而全省城市常住人口年均增速仅有2.49%，城市户籍人口的增速降低至0.44%［7］，土地的城镇化明显快于人口城镇化［8］，表明安徽存在“拼土地、拼资源”等城镇发展不可持续问题。三是土地利用效率低、投入产出比不高。很多城镇在建设过程中只考虑到短期的经济利益，侧重于新区，城市建设大多建高楼、扩广场，不注重旧城改造，不注重特色城镇“徽文化”的培育、发展，使得城镇土地利用率低。再加上各地土地开发的投资强度不高，投入产出比低，工业土地的闲置和粗放利用比比皆是，严重浪费了土地资源。可以说，一些城市建设用地增速较快、效率不高、结构失衡等阶段性特征明显，土地增减挂钩重数量轻质量，建设用地供需矛盾突出，表面上看是指标之困，实质是发展方式之滞，它也倒逼着安徽城市发展方式的转变。

（六）政府等级化行政管理体制制约城镇发展，城镇缺乏产业支撑

政府等级化的地方行政管理体制，制约了安徽中小城镇的发展。比如一些小城镇如马鞍山的博望区，人口已达到小城市的规模，但却迟迟得不到政府的财力支持。如在土地指标方面，小城镇是很难获得土地建设指标的。从2008至2014年，省内地级市市辖区的建成区面积增长了90.81%，而同期县级以上城镇的建成区面积仅增长了35.87%。另外，由于安徽的土地城镇化比人口城镇化“跑得快”，在城镇规划中，考虑政府、领导意志的多，对市场需求和百姓意愿体现的少，个别地方“一换领导，就换规划”，做不到“一张蓝图干到底”。有些地方采取设置经济开发区、产业集中区（工业园区）、“县改区”、“乡改镇”的方式，一味追求城镇化速度，对土地“多吃多占”，多“摊大饼”。还有一些城市缺乏产业支撑和基础设施，过分强调城市管理，而公共服务水平却很差。再加上马鞍山、铜陵、淮南、淮北等一些资源型城市，产业结构和产品结构单一，城镇建设主要是靠工业投资拉动，生产及生活服务业的投入不足，缺乏创新驱动，不紧跟大数据和互联网+，在新常态下安徽的城镇化发展肯定上不了新台阶。

我们认为，在安徽新型城镇化的发展过程中，未来农业转移人口总量仍将持续增长，但增速将会逐渐放缓。在现行体制机制下，安徽要实现新型城镇化任务时间太紧、任务繁重，只有全面改革、创新城镇化的体制机制，以市场为主导，政府引导来全面实行居住证管理，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务的提供机制，才能走出一条“以人为核心”的新型城镇化道路。

三、创新体制机制是安徽新型城镇化发展的必由之路

众所周知，新型城镇化核心是“以人为核心”，实现城乡公共服务均等化，实现农业转移人口的市民化，城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展。它是衡量一个国家或地区社会经济发展的重要标志，也是一个国家或地区体制机制创新的重要标志。2014年12月20日国家发改委印发了《国家新型城镇化综合试点方案》，将江苏、安徽两省和浙江等省的62个城（镇）列为综合试点地区。我们认为：只有创新，不分户籍、学历，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，才能提高安徽人口的城镇化率。只有“解放人”，才能“发展人”。只有创新，“真抓实干”，通过政府体制机制的“自我革命”，才能释放出安徽新型城镇化的“内生驱动力”。我们建议：

（一）通过体制机制创新，力促安徽城乡的户籍制度改革到位

中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》和相关改革方案要求：扎实推进户籍制度改革，取消暂住证，全面实施居住证管理，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制［9］。2015年9月21日国家版的户籍改革意见对于大城市落户规定：参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。安徽已缩短到“不得超过3年”。为此，我们必须做到：在未来3年时间里，尽快落实中央已经确定的户籍改革政策，统一城乡的户口管理，全面实施居住证制度；降低安徽农业转移人口落户省内大城市的条件；行政主管部门要尽快落实省内农民工落户城市的社会成本分摊机制，推动有条件、有能力、城市急需的人才分批、分类地落户；对包括举家迁徙的农民工家庭，以及80、90后特别渴望城市生活的新生代农民工，要健全城乡统一的户口登记制度；在取消农业与非农户口后，应全面落实居住证制度，实现城市农业转移人口的基本公共服务与居住证、与居住年限等条件相互挂钩，使居住证持有人逐步享有与城市户籍人口同等的劳动就业、教育、医疗、住房、养老、社会保障和基本公共服务待遇［10］。

（二）通过体制机制创新，建立和健全安徽农业转移人口的基本公共服务的提供机制

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据地区经济社会发展和总体水平，为维持本地区经济社会的稳定和公平正义［11］，政府所要提供给居民个人（从“摇篮到坟墓”）最基本的生存权和发展权，实现人的全面发展。我们建议：围绕农业转移人口城市生活所需，解决“痛点”问题，出台解决方案和实施细则。不留死角，不设条件。比如：针对农民工子女义务教育阶段入学问题，要尽快取消定点学校；逐步扩大省内农业转移人口的城市教育、培训、医疗、卫生、养老等社保和公共服务的覆盖面；真正把省内农民工纳入城市保障房范畴；改善农业转移人口的城市生活环境，尽快建立完善覆盖全省居民的公共就业服务体系，落实到人，责任到人；全面消除户籍、学历等隐形或显性“玻璃门”、“天花板”，为他们分门别类的建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务的提供机制。

（三）通过体制机制创新，认真落实安徽各地市保障房的有关政策

现行政府主导的城市保障房建设应该针对城市中的低收入弱势群体，在城市稳定就业的农业转移人口多数属于低收入群体。为了减少地方政府的财政压力，必须通过体制机制的创新，改革保障房原有的制度安排，地方政府可在城镇密集区或大城市郊区，逐步试点、改进现有保障房管理的方式方法，将市民、机关单位或企业组织闲置的出租屋纳入政府的保障房租赁体系。我们还可以借鉴欧、美、日等一些发达国家以及香港、新加坡等高度城市化地区的保障房管理办法，在融资、建设、管理和分配保障性住房方面，这些国家(地区)的政府与社会各界已形成了较为完备的融资、供地和分配模式，并有合理的“共建共管”办法，值得省内大中城市去参考、借鉴。

（四）通过体制机制创新，全面改革现行的国有土地管理制度

2014年，随着《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》的出台，安徽围绕着新型农业经营体系培育、土地要素市场建设、集体“三资”管理、基础设施建管、信息和金融服务等6方面，已经在20个县区启开了农村综合改革，2015年安徽已宣布再完成65个县（市、区）试点任务，确保2016年全省基本完成。2015年中央的“一号文件”土改依然是焦点，它强调加快推进农村土地“确权”，明确“三块地”（即农村土地征收、集体经营性建设用地、农村宅基地）的改革方向，完善、创新土地的征用、税收和流转的收益和分配，强调宅基地自愿流转。我们建议：安徽各地要严控城镇扩张的规模和速度，统筹各类土地资源的功能作用，提高土地的综合效率和效益，提高土地投资强度。通过挖掘各地存量土地和增量土地的潜能，拓展安徽新型城镇化的发展维度和张力。积极盘活各城市存量建设用地，有序推进尚未开发土地的利用空间，增加土地的投入成正比。合理确定城乡建设的用地布局、规模，扩大市场在土地配置上的作用，创新安徽城乡土地管理制度，实现城乡“同地同权同价”。

（五）通过体制机制创新，促进“大众创业、万众创新”的新常态

我们在调查中明显感到一些中小企业最希望的，不光是地方多给优惠政策，而是政府少设“门槛”，消除形形色色的“天花板”和“玻璃门”，真正落实“大众创业、万众创新”。通过体制机制创新，使政府从“端菜”变为让市场主体“点菜”，使企业在和政府打交道时，少交材料少盖章，少碰钉子少跑腿，消除了政策落实过程中的“中梗阻”，让中小企业跑得快些，让一切想创新、能创新的人有机会、有“舞台”，实现“你我都是安徽经济增长新引擎”。我们建议：一要坚持政府引导和市场主导，共同构建开放式的创业新常态。二要降低创新创业门槛，鼓励科技人员、大学生和农业转移人口创业。三要完善社保和公共服务，为创业创新保驾护航。四要加强财政资金引导，鼓励多元化的社会资本支持创新创业。五要使省内大中城市率先打破户籍、学历障碍，“不具一格用人才”，真正做到“英雄不问出处”。只有“解放人”，才能“发展人”，创业创新不分城乡，它不再是城市“精英”的事，而是每一个有才有能的农业转移人口的“未来梦”。

（六）通过改革、创新城镇行政管理体制，提升新型城镇化的质量

随着安徽新型城镇化的快速发展，政府行政管理体制也要随城市管理的需要而改变，要以市场为导向，把政府工作重点转移到城市管理和公共服务上来，政府行政管理机构设置和人员编制也要适应城镇发展的要求，比如经济、农业管理部门的编制要大幅减少，而市场监督、服务部门的编制要增加；要真正体现精干、高效的原则。我们建议：政府要根据省情，研究具有安徽特色城镇化的“城市”元素，借鉴国际国内经验，因地制宜，制订出各地相应的城市管理方式方法，打造服务性政府，通过体制机制创新，为安徽新型城镇化“松绑”。为此，各级政府要改革体制机制，理顺财税金融。适当增强小城镇的活力，对于特大型、有特色产业的小城镇，政府要“扶上马”，还要“送一程”，把他们培育成中小城市。针对近年频繁出现的“县级市”、“镇级市”以及村庄自主城市化等现象，政府行政部门应出台对策。我们认为：安徽新型城镇化的重点应在发展特色城镇，弘扬“徽文化”，让普通百姓“出门看得见山、望得见水、留得住乡愁”，才能形成“以人为核心”的特色城镇，提升安徽新型城镇化的质量水平。

（七）通过创新来推进安徽城市群率先崛起，提高人口城镇化率

2014年8月22日《安徽省城镇体系规划（2011—2030）》正式获批，要求到2020年，安徽省城镇化率要达58%，2030年有望超过70%。要完成此目标，我们只有通过创新，推进安徽城市群的率先崛起，集聚人口，提高人口城镇化率。合肥经济圈要在全省城镇体系的发展中要起到“领跑”作用。我们认为，必须通过体制机制创新，健全“两圈两带一群”的城镇结构体系。合肥经济圈、马芜都市圈要发挥“带头大哥”的作用，带动省域城镇空间格局率先发展；沿江城市带、淮蚌合芜宣发展带，要以发展中心城市为主；皖北城市群，要把县城培育为20个左右的中等城市，实现以点带面、多极并举，带动皖北崛起。通过产业集聚升级，产城融合，集聚制造业产业链和集约永久性城市社区，发展由省内一两个特大城市为核心，辐射并带动一批中小城市，使他们成为有影响力、有竞争力的区域城市群或城市带［12］。在此基础上，我们必须东入长三角，紧跟“宁沪杭”，西连“长株潭”，搭上“一带一路”的“国家战略快车”，力争在“十三五”，使安徽中部、环巢湖、沿江的人口城镇化率高于其他片区，达75%左右，充分发挥城市群的引领作用，快速带动皖西南、皖北人口城镇化，“以人为核心”，快速提高安徽新型城镇化的质量水平。

［1］安徽省统计局.2014年安徽国民经济和社会发展统计公报［N］.安徽日报.2015-02-26（7）.

［2］曾认.2014年安徽省各市主要人口指标［M］.合肥：安徽省统计局人社处，2015.

［3］丁林.安徽如何参与长三角城市群建设［N］.市场星报，2015-02-25（8）.

［4］贾兴鹏.新型城镇化规划十大关键词［J］.中国科技投资，2014，（13）：30-31.

［5］王唯奇，法律视野下的我国户籍制度改革与完善［D］.北京：中央民族大学，2009：68.

［6］王莉荣.广西新型城镇化发展的制度障碍与体制机制创新［J］.广西社会科学，2015，（3）：29-32.

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