税制改革暨房地产税改革

贾康

在从十八届三中全会到四中全会对全面深化改革的顶层规划之下，中国现在必须解决的一个问题，是在“现代治理”、“全面改革”、“法治化”取向下，如何实质性推进制度建设。而其中的税制改革必然要解决的问题，是与建设现代国家、走向现代社会相匹配的现代税制建设。

总体税制改革背景

在上述背景下，中国在新的发展阶段怎样降低总体“税收痛苦”，更好地发挥税收作用，更好地在体现税收筹集收入功能的同时发挥调节功能的应有作用，需要有新的思路。十八届三中全会明确提出，要逐步提高直接税比重。这个大的思路是有充分依据的。中国的税制改革已带有“牵一发动全身”的特点，它也更需要呼应现在中国纳税人意识、公民意识上升所提出的一系列新的诉求和化解相关的纠结。

直接税改革的推进目前非常有争议、难度很大，其中一个难点是税收调节明显存在的思维取向问题。可概括的如“税收三论”，都是有很大毛病的，但是在实际生活里却可以观察到它们往往很有影响。“税收三论”中的第一论，是实际生活中有时候会冒出一种“税收万能论”，认为改革开放初期就强调了要用经济手段调节经济生活，税收在筹集收入的同时要发挥杠杆调节作用，于是对什么事情都希望税收上去调节一把。有的时候是不得已，比如说20世纪80年代我们曾经错误地以为中国可以有很多的大油田，要搞十个大庆，所以当时的政府系统推动着所有的锅炉尽可能由烧煤改成烧油。改造得差不多了，才发现中国没那么多油，于是又把锅炉再折腾着改改成烧煤。当时就推出了一个烧油特别税——这是个打补丁的税，通过经济手段去促使有关的、已经决策分散化的市场主体（那时候的指令性计划已越来越不灵了）在经济利益驱动之下去实现锅炉的改造。

此后类似地延伸出一个再碰到其他问题也以税收解决的思路。20世纪80年代后期，中央强调要遏制社会上的大吃大喝，也包括公款吃喝现象，那么就想是不是可以推出一个筵席税。这个税在1994年以后放在选项单上，由各个地方选择开征或不开征，但省级行政区只有内蒙选择开征了，在省以下只有东北的一个地级市曾经坚持运行了一段时间，效果并不好。事实上筵席税很难按它的意愿发挥调节作用：一桌酒席如果达到一定规模以上，认为是大吃大喝，要开征一个成比例的延席税，那么千家万户的餐馆经营者和顾客会形成合谋，一旦超过你这个规模，把一张发票开成两张发票，这个税就没了。谁要较真说我认真开发票，等于是把自己潜在的客户推给作为竞争对手的别人了。这个税实际上在后来也就无疾而终。所以，讲发挥税收作用，注重经济杠杆的调节，这个取向是值得肯定的，但是以为税收能解决这么多的问题，这就是“税收万能论”的偏差。

第二种倾向，是在不少具体的管理环节中，强调税收就是筹集收入，在调节方面不要打多少主意，实际上滑入一种调节方面的“税收无用论”。这种“税收无用论”在学理上很难有人能做出系统化的论述，在实际生活里边却大有市场。当有人强调这个意思的时候，特别是有些学者强调的时候，往往还带来业务部门的一片称赞之声：“实事求是，说得符合实际”。它的一种变形，就是现在还很有影响力的一种关于“税收作用是有限的”说法。

税收作用当然是有限的，经济生活里边那么多的变量，它只是其中一个变量。但是从税收作用有限引出的不少认识是非常消极的。比如现在大家都关注的收入分配问题，有专家说，税收在调节收入分配方面作用是有限的，解决收入分配优化问题主要依靠公平竞争、机会均等。这里面其实就有严重的认识误区，因为收入分配显然是可分为初次分配和再分配的，而学术上有这样一些基本共识：初次分配更强调公平竞争、机会均等，而再分配就不能接着把初次分配这个原则再说一遍。到了收入再分配阶段，税收的调节作用是无可回避的，这个时候再强调它的有限而滑入初次分配的逻辑，实际上是滑入税收无用无为，是一种有明显偏颇的认识框架。

第三种倾向，也是这几年很有影响的一个说法：“自然演变论”。持此论者强调，拿中国直接税的发展和其他经济体的税收发展比较来看，要回到一个所谓“自然演变过程”的认识框架上：中国现在发展阶段还比较低，不要想象在比较低的阶段上直接税能发挥多少作用，这是一个自然发展过程。按这个逻辑往下推，实际上等于否定了税制改革的必要性。说到税制，自然演变过程实际上在现实生活中对不上：“税收法定”当然有历史性的“水到渠成”问题，但税制决不是自生自定，而是要通过立法，需有一个努力塑造制度的过程。所以税收制度建设必然要求有能够发挥主观作用的主体，即立法机构要牵头使方方面面通过社会主体有意为之的过程来优化税制，这个任务是不可回避的，也是解决中国现阶段经济社会转轨过程中税制改革问题的出路。如果只强调自然演变，等于把改革的概念和优化立法的任务扔到一边去了。

那么如何理性看待税收调节作用：税制不是万能的，但在建设中国社会主义市场经济、推进经济社会转轨过程中不考虑税制的改革又是万万不能的。从这个角度来具体考虑问题，比如中国要建立现代税制很典型的一个困难问题——直接税比重如何提高？房地产税如何从无到有形成合理的税负调节？

房地产税改革前景

关于房地产税，在十几年前曾经以物业税的概念，通过文件的确定，在国内找了六个地方，后来扩大为十个地方，做模拟空转的试点，希望把这个税制推进到改革、运行的状态。到后来，感觉以物业税的概念实操，要经过立法程序比较复杂，就走了个捷径：由于早在1986年全国人大对于中国房产税通过暂行条例的审批，对国务院有相应授权，可由其制定具体的实施规则，于是在这个授权之下，启动了上海、重庆两地房产税的试点，使这两地在住房保有环节上，或者针对增量，或者对一部分存量加一些高端增量，从原来完全无税负状态进入有税负的状态。

这个改革总体来说，完全符合不可回避的中国要“逐步提高直接税比重”的大方向，也是一个在敏感的、牵一发动全身的重要环节上值得肯定的改革尝试。现在看来，三中全会明确要求“加快房地产税立法并适时推进改革”，业务部门把它解读为立法先行，所以就必须等待立法过程的完成再依法执行。但如果考虑一下前景，从改革的“时间表”来看，2015—2016这两年很关键。最顺利的情况（只能是理论假设的），2015年通过一审、二审、三审，也很可能有四审，还要征求社会各方意见，如果能够做到人大审批通过当然非常好，但很可能吵作一团，还要拭目以待，看看这个程序怎么样往前发展。那么就要转入2016年，对这个年头，中央有要求：财税配套改革重点和基本的事项要见眉目。如果按照中央这个要求，必须争取2016年完成立法审批，那也还能交代得过去。如果2016年人大审批通过这个法律了，那么2017 年就不是扩大试点范围的问题，而是国内各行政区依法执行的问题了。endprint

在这个前景之下，首先要肯定一点：房地产税的正面效应，显然是与未来中国城镇化率一路走高的几十年时间之内房地产市场作为支柱产业及其健康化有密切联系的。房地产的总体调控不光是市场和产业问题，也是把保障房“托好底”并让房地产市场健康发展的统筹协调、双轨协调的问题。但在房地产市场上，住房概念的产权房、商品房，需要有一个保有环节的税负来优化和调整各个方面的利益预期，使其供需状态尽可能趋向于平衡、减少泡沫，特别是遏制那种肆无忌惮的炒作力量，以此提高市场与产业的健康度和土地集约利用的程度。因为在保有环节征税以后，市场上的真实需求会更多表现为中小户型，进而影响开发商们的通盘决策考虑而调节供给，结果就是提高中国土地集约利用程度;而且，这个税负也会激发原来的空置房更多转入租房市场或交易市场，这当然都是资源配置的优化。

从长期来看，此税虽然不能改变中心区域（即还要不断扩大的建成区）的不动产（包括住房）均价是一个上扬曲线的大模样，但是会使这个上扬曲线的斜率不那么高，表现得不那么陡峭，即泡沫少些。这对于整个社会生活来说也是一种正面效应。

此外，还有一系列其他正面效应：第一，配合地方税体系的打造，解决1994年分税分级财政体制框架在中国省以下怎么落实的问题。第二，在收入分配方面产生一定影响，对于收入分配和财产配置的优化，有“抽肥补瘦”的功能，虽然难以改变整个格局，但房产税是可以起作用、需要考虑的一个选项。第三，推动中国税制结构调整，从现在的间接税比重过高，走向逐渐提高直接税比重，走向一个更符合现代国家、现代社会治理需求的状态。第四，房产税客观上应该配置在地方基层——覆盖社区和地方低端辖区，政府需要在征税前后对千家万户将信息最大限度地透明，认真征求和体现民意，促进民主化、法治化的相关制度建设，同时也伴随着公民素质培养与提高、公民参与和公共事务决策方面的实质性进步。

有专家了解了美国财产税或不动产税的情况后有个评价：这不就是“民主税”吗？美国的地方政府最主要的税收就来自这个税基，最高可以高到80%以上的收入比重，最低也低不到40%以下，每年都要有听证会，有公众意愿充分的表达，具体的税率往往是根据当年本地测算的预算收支缺口倒算出来，再通过预算程序确定下来。征税以后，会有非常清晰的通知：感谢您今年对本地贡献了多少财产税，您贡献的这些税收里面百分之多少多少用于了我们的教育，百分之多少多少用于了我们的道路建设，百分之多少多少用于了我们的绿化，多少用于了垃圾、污水处理，一清二楚。

在中国社会开展这样一个类似的制度建设，可以联系从三中全会到四中全会改革的基本逻辑链条来认识其价值。显而易见，它会促进中国百多年来一直寻求的“走向共和”的社会机制建设。

那么在作出关于房地产税的正面肯定的同时，还需要考虑一个问题，为什么反对意见这么强烈，反对意见里边有没有合理的因素？从原理上来讲，所谓房地产税有过不去的法理障碍和征收难度之说，都是不成立的。

笔者认为，推出这项税制改革是非常有必要的，但在可以预见的很长一段时期内，中国房产制改革不能简单照搬美国的普遍征收模式。美国是见到一平米就征一平米，中国必须给出第一单位的扣除，扣除以后调节高端。那么第一单位扣的是一套房，还是扣人均多少平米？这可以讨论，各有利弊，但一定要坚持“调节高端”这一点，不坚持“调节高端”会使整个社会进入不能接受的状态。在全面改革未实质性解决收入分配合理化问题之前，以及税改时不我待的情况下，对所有房子都要征收保有环节的房产税，体制内的官员们首先就会抵触和极力反对，这是一个很现实的问题。所以第一单位扣除的必要性，一定要在今后的立法过程中说清楚。

对于房产税制度框架的建立，要有一定的历史耐心。框架建立以后，将是一个不可逆转的、跟其他经济体一样的使直接税慢慢起更大作用的趋势，而且可以预见，中国以后就这么几种直接税：针对住房保有环节的房产税;针对个人收入所推进的个人所得税;以及未来要研究开征的遗产和赠与税。所以房地产税改革是落实三中全会和四中全会全面改革部署里必须经受的一个历史性考验，必须把这个事情处理好。

现在中国房地产市场的表现也令人有些困惑：有评论说，房地产市场已呈下滑，如再推出房产税改革，房地产市场有可能崩盘。其实房地产市场上相关主体都早已经有了预调整，这两年房地产市场分化，二手房市场出现明显改变供不应求状态的变化，一个重要原因就是基于预期考虑重新优化资产组合。总体来说，这种预期之下对空置房的消化过程其实已经在进行。

笔者认为，不能因为现在房地产市场出现调整与分化，就动摇房产税改革的决心，大方向之下，总的实施条件还是具备的。房地产市场正在消化种种由于改变了原来那种疯狂炒作局面而走低的下行因素。也正如2014年初的预测——当非常悲观的情绪产生较大影响时，我们就强调这绝对不是一个长期一去不还的大拐点，绝对不是一个什么断崖式跳水的房价调整，绝对不是中国房地产的崩盘，它就是一种市场的调整与分化，而且形成了一个使市场走向健康的良好契机。

在这个过程中间，政府取消限购、更多运用经济手段等等，都是适应性调整，政府回归自己做该做事情的职能定位。当然，今后还要看政府推进改革的制度建设能不能够在房地产市场问题上经受考验：面对这么困难棘手的问题，能不能按照在中国真正建立健康可持续的现代市场经济的逻辑，推进直接税逐渐提高比重的进步。

总之，我们还是需要在贯彻三中全会关于“加快房地产税立法并适时推进改革”这一表述方面把事情做实。要更多地鼓励理性的讨论，各种观点都应该能够表达出来。各种利益集团的存在是事实，不要害怕利益集团这个概念，不同利益集团在现代社会里要寻求共赢、要寻求“走向共和”的制度和博弈机制。房地产税将是一个很好的全民训练。

（作者为中国财政学会副会长、华夏新供给经济学研究院院长）endprint