我国养老金并轨存在的困难及应对措施

周 悦

（南京理工大学经济管理学院，江苏 南京 210000）

一、我国养老双轨制及其改革的必要性

进入21世纪以后，中国面临越来越严重的人口老龄化问题，而且，我国的老龄人口规模大、比例高、增速快，未富先老。为了更好的保障退休者的合理权益，维护社会稳定和社会公平，进而促进经济改革和经济发展，逐步建立并不断完善改革养老金制度成为越来越重要的议题。

经过多年的研究，中国养老保险改革取得了实质性进展。新制度逐步得到认同，基本养老保险制度覆盖面逐步扩大，补充养老保险制度也开始起步。然而，每一个新制度在运行过程中总会出现一定的新问题。因此，对我国的养老金制度进行调整、健全完善我国养老金制度具有重要的意义。

养老金并轨旨在减轻国家财政负担、促进社会公平、实现社会人才优化配置、加快建设小康社会的步伐，然而这一措施实施不会一帆风顺，实施的过程中必然会引发诸多困难。

二、养老金并轨实施存在的有关问题

养老金并轨是对中国现行的养老金双轨制的一项改革，并轨则是要将双轨制变为单轨制，缩小企事业单位养老金制度的差异，提高经济效率。养老金并轨重在转机制，而非降待遇，适当调整事业单位人员工资水平，弥补因个人缴费而增加的相关支出，维持改革前后职工的基本生活水平改革，这就需要财政的大力支持，因此养老金并轨在实施过程中将会存在诸多困难。

（一）养老金收支存在缺口

对养老金是否存在缺口的问题，社会各方向来众说纷纭。有关数据显示：2013年企业职工基本养老保险基金收入18791亿元。其中：保险费收入15501亿元，财政补贴收入2669亿元。养老保险基金支出达到16460亿元。剔除财政补贴，养老保险已经陷入收不抵支的境地，缺口近千亿元。

（二）养老体系本身存在地域差异

我国东部沿海地区鉴于自身地理位置及政策优势，经济水平得到了较快的发展，远远超过中西部地区。地区之间经济发展水平的差异带来了收入分配之间的差异，进而使地区之间养老水平存在差异。大量的理论和实证研究表明，经济发展水平和社会福利水平之间存在着正相关关系，经济发展水平越高，人们对社会保障的需求就越大，该地区就会有较丰富的资源发展社会保障事业。像养老保险覆盖面较高的上海、天津、北京、江苏等经济发展实力较强的省市，这些地区的人均GDP在全国处于领先地位，城镇基本养老保险覆盖面相对较高。而老工业基地及中西部地区的省市基本养老保险覆盖率相对较低，失业人口众多，养老负担较为沉重。边远少数民族地区经济落后、地方财力严重不足，保障水平由显匮乏。

（三）人才流失问题

养老金并轨可能引发事业单位人才流失。中国劳动学会薪酬专业委员会常务理事吕井海表示，在3100多万事业单位人员中，有67%是专业技术人员。由于工资待遇偏低等问题，高校、医院、科研类的事业单位近年来已经发生严重的人才流失问题。就连一些新招聘到的应届高校毕业生，也往往会在落实户口后，跳槽到薪酬更高的企业。因为担心养老金金改革的影响，当年广东先行推行事业单位改革时，广东高校就有六成骨干教师要求提前退休，有的中年教师甚至提出，要自己出钱买断工龄，来达到早日退休。如今养老金并轨从而带来的人才流失问题若不加以解决以致扩散至全国，对于我国科教、医疗和公共服务领域等事业单位可能会带来巨大的冲击，整个社会经济、社会秩序的稳定性也会因此受到影响。

三、应对改革中问题与困难措施

应对并轨过程中的困难，不仅要站在不同主体的角度寻求解决办法，更要在并轨实施的不同阶段采取不同的应对措施。

（一）从不同的主体出发提出解决问题的办法

1.站在国家的角度，应对新旧制度的衔接及资金缺口。一是国家应做好全国统筹的工作。既要考虑到全国养老金制度改革实施情况的共性，也要把握各个地区自身的个性，从而在改革过程中不断的进行修正完善，实现改革进程渐进式的上升。此外，应当统一推进的基本保障制度就只能由中央统一管理，地方对社会保障的改革措施需要经过中央部门的批准，全力提高转型时期各个社会保障制度改革的政策统一性，增强主管部门对制度变革的控制。

二是国家一方面需要通过财政拨款弥补养老金缺口，另一方面需要实现制度化，分成制。将中央企业上缴利润的一定比例划拨到社保基金，通过基金收益弥补剩下的养老金缺口。收不抵支的办法只能是依靠财政支付。同时，提高这些省份养老保险的财务支付能力。比如，扩大缴存覆盖面，加强征缴力度等。

三是国家应大力推进建立多元养老机制，大力加强社会基本养老。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善多元养老机制。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度。通过各方努力，确保养老金的资金安全和资金来源，以充分发挥多元养老机制保障来源、优化渠道、增益基础、促进和谐的作用。

四是国家应适当提高法定退休年龄。有研究表明，中国退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。另外，国家还可以建立弹性退休制度。允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性、较为灵活的退休制度。比如在知识经济领域工作的人，退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。这样为每位劳动者根据自己的具体情况选择合适的退休年龄留出了充足的空间，这也与世界退休制度的发展趋势相符合。

2.站在事业单位的角度，应对新旧制度的衔接及资金缺口。事业单位应在基本养老金部分实行统账结合，政府缴费20%，个人缴费8%，具体制度与企业单位制度类似。事业单位退休人员在领取基本养老金的基础上，需要建立补充养老金账户“ 职业年金”。与企业年金不同的是，职业年金必须具有强制性，所有的机关事业单位都要建立职业年金账户，这样才可以保证养老金替代率不会太低。

职业年金基金可由政府缴费、个人缴费及基金收益构成，政府缴费和个人缴费率合计一般不超过本年机关事业单位员工上年度工资总额的1/6。短期内政府需要增加养老保险缴费支出，从长远来看会进入收益期。只要缴纳的养老保险基金保证专款专用，短期的养老基金支出相较于长期的双轨制中机关事业单位养老金额度更少。

3.站在公民的角度，应对新旧制度的衔接及资金缺口。鉴于当前我国不同养老制度的特点，以及城镇职工基本养老保险人数最多，发展时间最长，制度最完善的特性，在现有的城镇职工养老保险的基础上改造，形成一个新的养老保险三层体系：

第一层次是新建一个所有人都强制性参与的国家级个人养老储蓄账户，由个人单独缴纳，以保障个人的基本养老问题。

第二层次是在企业事业单位之间实施社会统筹账户，由雇主单位缴纳，独立的社会统筹部门统一管理。

第三层次则是建立一个可供所有人自己选择的个人养老储蓄组合计划，在该层次中提供各种方案，供不同条件和特点的人自由选择适合自己的个人养老计划。

（二）从养老金改革各个阶段的角度，提出解决问题的措施

1.养老金改革初期新旧制度衔接及应对措施。养老金改革初期存在的主要问题应该是社会民众的态度反应以及舆论压力。养老金双轨制运行多年，此时进行养老金改革会使已形成的利益分配机制改变，当前制度下的既得利益群体会产生相当强烈的抵触心理。此外，对于及得利益群体之外的人员而言，养老金改革给他们带来的是一种不确定性，容易产生营造焦虑、恐慌氛围。

应对措施在于国家需要适时的发布明确的政策信号，向社会群众解释改革的必要性和重要性，安抚社会群众的恐慌心理，同时不断收集并逐步采纳群众的合理建议和意见。

2.养老金改革中期养老金缺口及应对措施。养老金改革中期可能会面临国家财政负担过重、养老金缺口难以弥补、中央与地方之间在改革的问题上职能模糊等问题。应对措施在于国家一方面需要通过财政拨款弥补养老金缺口，另一方面需要实现制度化，分成制，将中央企业上缴利润的一定比例部分划拨到社保基金，通过基金收益弥补剩下的养老金缺口。同时，做好全国统筹的工作，明确中央与地方在改革各个环节上的职能作用。

3.养老金改革后期养老体系的完善及应对措施。养老金改革后期可能会存在多元养老金体系的完善问题，养老金改革到了后期阶段，主要的制度体系已逐步成熟，接下来的就是如何完善一个多元的养老金体系，促进社会群众更加适应经过改革的养老金制度。

应对措施在于继续大力推进及宣传多元养老机制，加强社会基本养老。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度。通过多方努力，确保养老金的资金来源和资金安全，以充分发挥多元化养老机制的作用。

六、结论

总之，养老金并轨是一项渐进式的改革，改革的过程中必然会面临各式各样的困难，也会接受来自各方的舆论压力。然而，改革本身并非是一蹴而就的，只有经过尝试才能制定出合理的检验方案，实践才是检验真理的唯一标准。每一套制度都是为了适应当时的社会状况、促进社会进步而修订的，制度本身并没有好坏之分。养老金并轨改革至今遇到的问题不少，但并不代表今后不会出现新的问题，养老金问题始终是关乎社会民生的重要议题，值得每一个人去思考。

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