法律问题探究小产权墓及解决机制

缪婷婷　沈佳韵

南京审计学院，江苏　南京　211815

*2014年秋季校级项目：小产权墓地法律问题研究(编号：201407001)。



法律问题探究小产权墓及解决机制

缪婷婷沈佳韵

南京审计学院，江苏南京211815

*2014年秋季校级项目：小产权墓地法律问题研究(编号：201407001)。

摘要：“小产权房”问题悬而未决的同时“小产权墓”又在农村土地上不断蔓延，销售范围十分广泛，颇受城市居民的欢迎。其背后暴露的天价豪华公墓、家族墓、违规操作等问题亟需引起各方重视。本文拟从小产权墓与小产权房性质相似性出发，分析其概念成因，探究法律视角下存在的问题及其解决机制。

关键词：小产权墓地；法律问题；解决机制

一、小产权墓地的概念及产生原因

小产权墓地，即农村公益性墓地，是指由乡(镇)提出建设规划，报县级人民政府同意后纳入城乡建设规划和基本建设计划的墓地。其目的是服务于农村村民，性质是公共墓地，主要提供骨灰和遗体安葬场所。法律规定不得违规修建占用耕地、不得对外开展经营活动。

小产权墓与小产权房产生的原因相类似。首先，法律法规不完善、监管缺位、执法不力是小产权墓产生的直接原因。虽然《殡葬管理条例》第十八条规定了擅自兴建殡葬设施的处罚措施，但并未对该如何解决此问题作出具体说明。此外，由于法律并没有明确规定针对对外出售农村公益性墓地的处罚措施，从而给相关部门的执法、管理人员的工作增添了很多困难。经实践分析，小产权墓现象之所以蔓延的如此迅速，很大一部分原因得归责于民政部门的处罚力度太轻。罚款并不能解决问题，关键还得追究违法经营者的刑事责任和监管人员的失责。

其次，城市墓价过高供不应求是小产权墓产生的现实原因。由于经营性墓地获批越来越难，市场供不应求，墓地价格随之越涨越高。经营性墓地面积和市场供应的大缺口使得“小产权墓”的非法经营者有机可乘。此类现象如此猖獗的原因，一方面是由于暴利的驱动，另一方面是由于大部分普通居民并不能支付城市高昂的殡葬费用，显然小产权墓更符合需要。

最后，现行的二元土地制度是小产权墓产生的根本原因。我国法律规定，村委会集体及村民个人在法律上只有利用土地从事生产的权利，如果要用作他用，需要先将土地所有权性质转为国家所有。伴随土地资源的商品价值逐步显现，土地市场价格远高于征收、征用土地补偿款。在经济利益的驱动下，集体土地所有者容易向市场非法提供土地。因此，农村集体组织在“集体所有”的庇护下对农村集体建设用地行使“行政管辖权”，利用“行政权”审批、许可、开发，并由此产生了小产权墓地。[1]

二、小产权墓现存法律问题及危害

(一)小产权墓的自由流转引发的法律问题

小产权墓在其自由流转过程中违反我国现行的《土地管理法》和《殡葬管理条例》的情形主要有以下几种：一是非法经营者违法占用农村耕地或其他土地来修建墓地；二是违反不得对外销售的原则，将农村的公益性墓地向非本村村民出售；三是利用农村的公益性墓地改建成豪华墓和宗族墓并出售。

(二)小产权墓造成的危害

首先，小产权墓的修建和出售严重扰乱了我国土地和殡葬管理秩序，浪费了大量的土地资源，不利于耕地保护。对于村民而言侵犯了其合法权益，用益物权得不到保障。加上相关部门监管的缺失，进一步加大了土地供需矛盾。超标墓、豪华墓地的大量修建，容易引发攀比心理，不利于合理利用土地资源和改革殡葬管理方式。

其次，小产权墓的自由流转加剧了城乡分化和贫富差距。如果允许小产权墓自由流转，那么大规模的土地兼并也将随之产生。整个社会土地资源将会被拥有巨大社会财富的城市或金融集团主宰，从而进一步导致城镇居民乱占、滥用农村集体土地，甚至因变卖土地使得农民流离失所。

最后，如果消费者的合法权益得不到保障极易引发经济纠纷。因为农村公益性墓地不得对外村销售，所以外村村民购买将不受任何法律保护。如果遇到国家征收土地，政府只会安置本村村民购买的墓地，外村村民只能自己承担后果。

三、小产权墓问题的解决机制

(一)完善相关法律法规、加强市场监管和执法力度

目前《殡葬管理条例》仅有的第十八条内容是远远不够的，相应的立法部门应尽快修改并添加相关处罚条例，使得墓地市场监管人员能有法可依，严格规范墓地交易的行为，从根本上减少“小产权墓”的存在。

针对农村的公益性墓地，有关部门必须加大审批及监管力度。在对外销售小产权墓上，应当更加严格审批程序，省级民政机关对辖区内农村公益性墓地申请和审批规则应做进一步说明。在处理已现存流转的小产权墓这一问题上，应根据不同情况进行不同的处理。对于小产权墓泛滥之地应该进行重点监察；对于已经购买了的小产权墓的消费者，在遵照法律法规及尊重死者家属意见的前提下，妥善处理；对于已经安葬的，可以与其家属协商讨论，尽可能将

墓迁至城市公益性墓地；对于超出实际需求建立的城市公益性墓地，须坚决将其超出部分拆除；严肃处理所有未办理用地审批手续的墓地并列入非法墓地。

国土部门、民政部门、纪检监察部门应定期联合检查，加大执法的力度。对于一些查处不力、同经营者恶意串通的情况应该严格处理，并追究各自应负的责任，触犯刑法的应移送司法机关进行处理。国土部门应明确自己的责任，要把未经批准就占用土地的经营者作为重点监察对象，一经确认为小产权墓，应将其移送至公安机关，并追究其刑事责任。

(二)从供需两头并进解决问题，规范公墓的定价

根据《殡葬管理条例》的有关要求，政府必要时应当依法对价格明显偏高的进行干预、管理，以此来规范经营性墓地的定价。为满足群众基本需要，公益性公墓收费的标准，政府应当执行低收费政策。然而，要想切实地改变小产权墓的现状，有关部门还需要及时公开公示经营性公墓的定价过程、使用管理以及规划目标等情况；此外，还需增加对农村经济的补贴，让村民更加愿意购买公益性墓地，进一步宣传厚养薄葬，从根本上遏制小产权墓的持续性增长。

(三)改善我国现存的农村土地所有制

解决小产权墓地问题根源在于改善现存的农村土地所有制。从统筹城乡发展上着眼，需要全面审视现行土地制度。从源头上解决城乡二元化体制的问题，相关专家必须好好研究集体土地政策，并不断完善土地制度相关的法律。针对国家和集体土地二元制并行的情况，可以进一步规范其管理、流转体系，避免自行流转造成的危害。参照小产权房农村地权流转问题，进行局部或区域试验点，明确循序渐进才是我国农村土地流转的正确路线。[2]

(四)倡导建立生态公益性墓地

随着近几年环境的逐渐恶化，越来越多的国家推崇环保型殡葬。中国政府可以学习其他国家的方法倡导建立生态公益性墓地。政府可以通过制定优惠政策、改变人们传统的殡葬观念等合理方法吸引更多的人实行绿色殡葬。当然，这些行动的前提是制定好殡葬设施的发展规划，完善相关法律法规，做好殡葬执法，再做好政策宣传引导，相信购买小产权墓的行为必然会随之减少。

[参考文献]

[1]黄宝根.限制小产权墓地自由流转符合物权法立法精神[J].法制博览，2014(02).

[2]张国桥.“墓”无法纪的隐忧[N].中国国土资源报，2014-04-05.

[3]李本谦.生态公益性墓地模式浅探[J].中国民政，2006(03).

[4]卢春英.转变观念推进农村公益性墓地建设[J].社会工作，2005(11).

[5]鲁华勇.小产权房问题的法律分析及解决途径探析[J].西部学刊，2015(05).

作者简介：缪婷婷(1994-)，女，汉族，江苏常州人，南京审计学院2013级法学(法务金融方向)专业学生；沈佳韵(1995-)，女，汉族，江苏常州人，南京审计学院2013级法学(法务金融方向)专业学生。

中图分类号：D922.3；F293.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)31-0041-02