我国民事立案登记制度建构

刘思娇

西北政法大学民商法学院，陕西 西安710063

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中规定，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这一决定的公布提出了将立案审查制变为立案登记制的改革方向，引起了学界的广泛讨论与争议。有观点认为，立案审查制变为立案登记制后，无需经过任何审查，当事人之“诉”即可转化为适合法院审理的案件。此种观点并不可取，我们不能简单地来理解立案登记制。该制度的引进有其初衷和目的，即解决立案难问题，保护当事人诉权。我们必须考虑的是我国的实际国情和现实状况，不能完全照搬国外的制度模型，把问题简单化，顾此失彼，造成更多的问题。我们需要在充分认识我国制度利弊与现实国情的基础上，考虑学习国外制度中的有利解决问题的成分，形成适合我国的制度模式。下面我通过分析国外和我国的立案制度提出我的观点。

一、国外民事立案制度

(一)英国民事案件的立案，由诉讼的提起与答辩构成。当事人填写法院提供的格式化文本，法院审查签发后完成案件的受理，法院只对当事人的起诉是否符合格式要求进行形式审查。根据英国《民事诉讼规则》，只有一种发动诉讼的形式—“请求形式”。英国的民事诉讼程序是原告为了自己的利益而自愿启动的。

(二)美国民商事案件审查程序主要由诉答程序组成，美国法律认为，诉讼是当事人的私事，程序问题由当事人协商处理，法官仅审查诉状是否符合格式并作出裁决，体现了当事人自由原则。根《美国联邦民事诉讼规则》第3条的规定:“民事诉讼从原告向法院提交起诉状时开始。”

(三)法国民事案件的审查程序属于诉讼系属程序。诉讼系属是民事案件的开始程序，当事人提起诉讼，法院审查后予以登记，从而完成案件的受理。类似于我国民事案件的受理程序，其书记室类似于我国的立案庭，专门负责法院受理案件总目录的填写和立案工作。

(四)在德国，原告起诉后，案件进入“诉讼系属”的状态，表明诉讼已经开始但尚未结束，诉讼系属一直持续至判决发生既判力或者一直持续至能以其他方式结束诉讼之时。起诉的适法、当事人能力、管辖、代理权、法律保护之必要性等都属于诉讼要件，具备诉讼要件才产生诉的有效性，诉的有效性属于实体判决要件。即使诉被有效提起，也只有在诉合法的情况才会发生实体裁判。

(五)根据日本新《民事诉讼法》第133条规定，提起诉讼，应当向法院提出诉状。诉状应记载下列事项:(1)当事人及法定代理人;(2)请求的目的和原因。在日本，当事人提起诉讼后，法院对诉状是否具备必要记载事项以及是否张贴了印花税进行审查，如符合条件，则进入审理程序。日本民事诉讼将起诉区分起诉要件和诉讼要件。诉讼要件是做出本案判决之要件，当欠缺诉讼要件时，法院只是无法做出本案判决，以驳回起诉之判决终结审理，并不是诉讼成立要件，不影响法院对起诉的受理。

大陆法系和英美法系国家的法院，很少有设立专门立案机构的，民事案件的审查一般由书记官登记并立案。在俄罗斯，审查起诉则由法官进行，体现出审查程序的重要地位。

纵观国外民事诉讼法，立案作为诉讼开始的基本前提，并没有太多的理论探讨，原告的起诉事实上是没有太多条件限制的，即使有也多是程序性的形式要求。

二、我国现行立案制度与发展

我国在立案阶段采取的是立案审查制度，立案审查制度是指法院在受理案件的过程中，依据法律规定对当事人的起诉是否符合受理条件进行审查，以决定是否受理的制度。根据《民事诉讼法》第119条的规定，起诉必须符合下列条件:(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(2)有明确的被告;(3)有具体的诉讼请求和事实、理由;(4)属于人民法院受理诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第123条规定，人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第119条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在7日立案，并通知当事人;不符合起诉条件的，应当在7日内作出裁定书，不予受理;原告对裁定不服的，可以提起上诉。根据最新的民诉法解释，对于符合119条情形的，应当登记立案。此处登记立案的提出是对司法改革之大趋势的回应，但是建立在原有民诉法基础上，即立案审查之基础上的规定，其实质只相当于立案，并不能确立我国的立案登记制。

我国现阶段存在的立案审查制度具有一定的合理性，但随着我国司法制度的逐渐完善，立案审查制度的弊端也逐渐显露，主要表现在法律规定的起诉条件过高，用词模糊，弹性太大易被滥用，并且使得实体审理前移。这样做虽然有利于避免不必要的诉讼，但却不利于保护当事人的诉权，法官的裁量权大，容易导致权力的滥用和当事人利益的损害。

针对我国立案审查制带来的一系列问题，我国有些地区法院也进行了一些创新与发展。如2002年，山东省高密法院承担了联合国开发计划署和最高法院的司法改革项目—审前程序和预审法官制度，庭前准备程序中立案的程序由预审法官来推动，决定是否立案并进行登记，然后对案件分两批处理，第一次是对证据事实清楚、证据充分的实现职权调解结案，调解不成的，直接排期开庭，第二次是对案情复杂、证据多的组织证据交换，在审前证据终结时，决定适用简易、特别或者普通程序;2009年以来，河南省南阳市中级人民法院首创立立案预登记和委托调解相结合的诉前调解制度，通过多元化调解机制的构建，在诉前有效化解矛盾纠纷，通过实践，这种立案预登记基础上的诉前调解制度取得了良好效果，其实实质是通过预登记将纠纷在进入诉讼前进行调解，从而得以解决;自2010年以来，在江苏省高院的指导下，江苏省各基层法院将昔日的立案大厅改为诉讼服务中心，扩大办公场所，并设有导诉台，将当事人的纠纷化解在诉前，真正的缩短了案件的审限。

上述司法实践基本着眼于在原有制度上通过诉前解决纠纷，从而避开了立案难问题，使得解决纠纷这一目的得以实现，这有一定的积极意义，但并没有祛除我国立案审查制存在的弊端，没有对我国立案制度的合理构建做出贡献，而且在法院具体审查问题时，所依据法律依然是我国民事诉讼法上的立案审查制度，个别的司法实践无法可依，没有整体的统摄性与威慑力，所以难以保障当事人的诉权不受侵害，从根本上解决立案难问题。因此，要从源头上解决问题，着手于制度的司法改革仍然需要进行。

三、建立我国民事立案登记制的构想

以上介绍了国外的立案制度，并分析了我国立案审查制度的现状，那么如何在此基础上构建我国的立案登记制度，是我们需要解决的问题。如上分析，现行立案登记制存在一定弊端，各地司法实践还在探索之中，若要改变原有的制度，实行立案登记制，需要在学习域外立案登记制的基础上，结合我国的国情和现实状况，构建适合我国的立案登记制度，这需要司法与理论界共同的努力，在此谈一下本人的构想，以期望可以进一步推进我国的司法改革，使得立案登记制可以在我国这片法治的沃土上尽快得以建立，使得我国司法在程序上更加公正，保障当事人诉权，解决现实困境。

立案登记制想要解决的主要问题，即保障当事人诉权，解决立案难问题，从而有利于程序正义甚至于社会公正的实现，如单纯依照国外的做法，仅仅具备提交诉状、符合格式、已交诉讼费等形式要件，即可进入审理程序，势必会造成法院大量案件的堆积，并且会使当事人滥用诉权。西方法治社会是建立在数百年甚至上千年的法制观念的逐渐沉淀的基础上的，与国外不同，我国目前从公民素质到整个法治环境均不具备这一基础，必须结合我国国情来综合考虑。而我们又必须正视现行立案审查制度存在的问题，保障当事人一定的诉权，解决当下存在的问题。所以如何在既对当事人诉权进行保障，实现程序正义的同时又避免法院大量案件堆积，当事人滥用诉权，成为我们进行制度构建所必须要考虑的问题。我认为可以从如下方面进行构建:

(一)设立专门的立案部门，招募法律方向的人才进入该部门，由其对起诉案件进行审查，主要进行形式审查，但不是国外简单的形式审查，结合我国《民事诉讼法》第19条，对有明确的原被告、具体的诉讼请求与理由、诉讼代理人手续是否合法、起诉状形式是否符合要求，以及案件的管辖等进行审查，如对于简单的格式错误可要求其进行改正;发现不属于受诉法院管辖可以告知当事人向有管辖权的法院起诉，以避免在审理阶段才发现法院对其无管辖权。除不符合条件外，都可予以登记，享有诉权。这样可避免由法官进行审查因为考虑诸多因素而不予立案的情况，保证当事人一定的诉权，同时发挥一部分法律人才的专业技能，并合理利用他们的专业素养。

(二)对于立案部门的审查内容用专门的法律条文予以具体规定，在进行审查时必须参照和遵守，同时保证其公开性，使当事人得以知晓，具有公信力。既保障了有诉求的当事人可以充分的享有其应有的诉权，同时又避免其不知法而滥用诉权。具体哪些条件，除上述第一项内容所述外还要斟酌，既要考虑对当事人诉权的保护，同时防止大量的案件涌入法院。

(三)对于立案登记部门的司法人员赋予其一定的自由裁量(或者说另一职责)，在其对案件进行基本审查后，对于符合立案条件予以登记的案件做出一定的分流:第一，对于一些简单明了的案件可归为适宜调解案件并予以注明;第二，对于案情复杂的案件归为主要审理案件并予以注明。然后将登记的案件交由法官处理，对于第一类案件，法官可参考立案登记部门的意见进行调解，使案件在未进入审理前即得到解决，给当事人提供便利，也减少了法院的负担，利用多元化纠纷解决机制，最终达到解决纠纷的目的。(可借鉴前述山东省高密法院的司法改革项目——审前程序，河南省南阳市中级人民法院首创立立案预登记和委托调解相结合的诉前调解制度以及在江苏省高院的指导下江苏省各基层法院的司法实践)当然，如果当事人双方不同意调解或者审理法官认为不适宜调解的，可不予采纳建议，直接进行审理。对于第二类案件，法官可直接进行审理，同时认为可以调解的，也可以在当事人同意时进行调解。这一制度设立既有利于发挥立案登记部门司法人员的司法素养，同时又减少了法院的负担，还在保障当事人诉权的同时有利于其纠纷的解决。(这使得这些司法人员类似于前述山东省高密法院的预审法官制度，但不同在于该司法人员并不进行调解，预审法官制度进行审前程序的预判，这一定程度上进行了一定的实体预审，尽管减轻了法院的负担，并没有摆脱立案审查制的制度框架，并不能完全保障当事人诉权。而立案登记制度中的司法人员，首先，其只进行法律明文规定的要件审查，鉴于其是具有一定法律素养的专业法律人才，利用其专业能力对案件进行分流，具有一定的可信力，同时也是对其所有资源的合理利用;其次，其只是进行分流，具体处理还可有法官自由裁量，并且依赖于当事人的选择，不会侵害到当事人的诉权，同时减轻审理法官的负担，更有利于纠纷的解决)

(四)关于立案登记的条件(如前述)与《民事诉讼法》的起诉条件(《民事诉讼法》第119条)以及受理条件(《民事诉讼法》第123条)，可进行修改再予以规定。有几种设想:第一，将起诉条件改为立案登记的条件(如前述相关内容)，符合立案登记条件可视为受理。第二，借鉴国外制度，将诉讼分为起诉要件与诉讼要件，立案登记要件即为起诉要件，指立案登记部门进行登记的要件;将起诉条件更改为诉讼要件，即在案件登记起诉后，进行实体审理作出本案判决的要件。

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