北京城市地下管线精细化管理模式研究

张保钢，杨伯钢，陶迎春

(1．北京市测绘设计研究院，100038北京;2．城市空间信息工程北京市重点实验室，100038北京)

一、北京城市地下管线管理现状

北京市地下管线建设由来已久，早在19世纪中就建设有较完整的明暗结合的排水系统，清朝末期(1908年)建设了自来水管线。20世纪50年代，北京市建成了较为完善的城市供水、排水、燃气和集中供热管线系统。改革开放后，北京市进行了大规模的城市更新改造。城市地下管线的建设也迅速跟进。2014年北京市地下管线数量已超过150 000 km。

1．法规建设

北京市政府办公厅发布了《北京市城市地下管线管理办法》(京政办〔2005〕9号)等多个涉及管线管理的规章，但执行情况不尽人意。如第6条管线建设报批，建后资料上缴;第7条标注已有管线未标注的管线信息并上交城建档案馆，执行效果都不好。

2．机构管理

北京市地下管线管理属于典型的多头管理，市政市容管理委员会是地下管线运行阶段的综合管理部门。相关职能部门各管一段，部门间关系处理、协调运行不够流畅。管理职权方面，管理节点、监管措施、牵头部门协调其他部门的职权内涵与界限不清晰。

地下管线产权归权属单位。管线权属单位众多，各管一段，空间覆盖呈片段化，不利于管线的安全运行和整体管理。

北京市市政市容委建立了“运行综合协调管理、行业主管部门行业监管、区域属地监管、权属单位主体履责”的一整套特色管理机制，取得了较好的管理效果。现有的运行安全管理中，行业主管单位的作用还不够明显。

地下管线的全生命周期一般包括:投资、规划、建设、运维和退出阶段。各阶段间的沟通、联动很少。退出阶段对废弃管线的管理几乎是空白状态。

3．信息系统建设

北京市分别由市政市容委和市规划委以及各管线权属部门组织开发了地下管线信息系统，前两者涉及综合管线信息，后者主要是专业管线信息。

市规划委管线系统建于1996年，2003年起依据汇交到市规划设计勘察测绘地理信息管理办公室的管线竣工资料对系统数据进行了持续更新，全部数据都进行二级检查一级验收，数据的现势性较好。竣测资料及数据库内容的管线分类、数据精度、数据格式统一执行北京市地方标准《北京市地下管线探测技术规程》(DB11/T 316—2005)。共存储了约40 000 km管线。

市政市容委系统建立的综合地下管线信息系统，初期设想建成1+3+n的模式，即数据库在市政市容委，与管线的规划、建设、运维3家部门实现信息共享，与n家管线权属单位实现管线数据交换。由于涉密问题，该系统只在市容委运行。

市政市容委在其门户网站上还开通了“北京市地下管线综合协调管理系统”和“北京市挖掘工程地下管线安全防护信息沟通系统”。

各地下管线权属单位分别建立了自己的专业地下管线信息系统。这些系统与规划委的系统没有业务关系。市政市容管委的系统建设前期，向各主要管线权属单位收集了地下管线资料，在2013年年底建成后与权属单位管线信息的交换较少。

自来水集团公司1995年建成管线信息系统，实现了地下管线普查，现有管线8900 km，每年新增200～300 km，具有编辑、查询、统计功能，实现了管线数据的实时更新。

4．管线普查与竣工测量

北京市重视地下管线竣工测量和建档工作。1955年第1次在天安门广场对雨水、污水管线进行地下管线竣工测量。1957年对全市历年来埋设的自来水管线进行普查工作。1964年、1976年、1986年组织开展了3次地下管线普查大会战，共测地下管线5088 km。之后北京市有近30年没有开展过全市大规模的普查工作。近几年，中心城区主要权属单位通过自己的管线探测公司积累了大量数据，部分区县开展了地下管线信息普查。普查存在普查范围、内容标准不一致，数据成果格式不规范，成果形式差别大，以图纸形式留存成果等问题。普查后的数据更新基本处于停滞状态。

5．综合管廊建设

早在1958年，天安门广场下就铺设了1000多米的综合管廊。2006年，中关村西区建成了我国大陆地区第二条现代化的综合管廊。2012年，昌平未来城也建设了容纳了水、电、气、热等基础设施的市政综合管廊。目前，通州新城也在建设地下环廊。

二、北京城市地下管线管理差距分析

1．国内外地下管线管理情况比较

国内外地下管线管理在以下几个方面具有相似性:

1)地下管线管理面临的问题是相似的。就如同没有哪个国家可以保证不出地下管线事故一样，各国地下管线管理面临的问题也是相似的。无论是国外还是国内，都面临着现存地下管线信息的收集、管理组织架构问题、资金问题、维护和安全问题等。

2)安全是地下管线管理的第一要务。无论是美国、英国还是德国、日本，都将地下管线运行安全放到了第一位。美国专门通过了《2006管道检测、保护、实施及安全法案》，英国1996年出台了《管道安全条例》，日本、德国采用了严格的程序和共同沟等手段来减少事故的发生。国内也是如此，国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)文中明确指出发文的原因是:“为切实加强城市地下管线建设管理，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量”。

3)地下管线管理都采用了因地制宜的管理原则。就世界范围来看，地下管线管理没有统一的模式，即使在一个国家内，也没有完全一样的管理方法。因为各个城市地下管线建设的规模不同、遇到的问题不同，各个城市在其国家的管理框架下，都制定了更为细致、可行的管理办法。

国内外地下管线管理在以下几个方面具有差异性:

(1)立法力度

目前，中国还没有一部地下管线的专门法规，各个城市也基本是以规章的形式制定了一些管理办法，而纵观各发达国家，基本都有比较成熟的法律体系。

(2)监管力度

国内在地下管线管理领域，有法不依、有章不循的情况普遍存在，但是监管力度却不太大，而发达国家如英国，监管是其最为重要的职能。

(3)协会的作用

国外行业协会的作用非常大，如美国、德国，行业协会甚至是地下管线管理的重要力量。但是，中国的行业协会相比之下作用要弱很多，管理作用非常有限。

2．国内各城市地下管线管理情况比较

国内各城市地下管线管理在以下几个方面具有相似性:

1)地下管线问题越来越得到重视。在几次重特大事故之后，国内各城市对地下管线问题尤其是安全问题都非常重视。各地相继出台管理办法，加强对地下管线的管理。

2)基本上都是多头管理、多段管理。除了个别城市成立了专门的管理部门和机构外，大部分城市都是多头、多段管理。

3)地下管线底数不清的问题普遍存在。大部分城市还没有进行地下管线普查。即使是进行地下管线普查的城市，普查范围也都局限于主城区。而随着我国经济的快速发展，地下管线的范围早已超过了普查范围。

4)监察执法与数据更新普遍困难。在我国地下管线竣工核验开展过程中，大量城市都发现了“未批先建、边批边建”、“不验不合法、验了不合格”等情况，然而由于市政工程多数为政府工程，监察执法较为困难。同时，由于竣工资料不完善，数据更新普遍困难。

国内各城市地下管线管理在以下几个方面具有差异性:

(1)管理机构

有些城市由市政部门主导、有些城市由规划部门主导、有些城市由道路部门主导、有些城市由档案部门主导。

(2)管理力度

有些城市成立了专门机构，有些城市领导高度重视，则管理力度要大一些。有些城市由市政部门主导，则对运行管理力度更大，有些城市由规划部门主导，则对规划管理力度更大。

3．北京地下管线管理与其他城市的差距

(1)地方法规建设要加强

在我国32个省、自治区、直辖市中，陕西省制定全省范围的《陕西省城市地下管线管理条例》，走在了全国前列，该地方法规制定得也非常全面，易于实行。《重庆市城市管线条例》进入征求意见阶段，走在了个直辖市的前列。在我国省会以上的城市中，武汉、杭州、昆明、银川分别制定了各自城市的地下管线管理条例，其余各省会以上城市都有以政府令形式发布的地下管线管理办法。

从北京市的现状来看，政府层面的规章、通知较多，但没有形成地方法律—条例，一方面有些法规制定较老，更跟不上时代发展，另一方面执行力度有限。例如市政府办公厅2005年发布的《北京市城市地下管线管理办法》对应急处理后管线的管线资料和拆除后的管线资料没有作出规定，地下管线竣工验收和资料归档执法情况不理想，资料更新不能全面反映管线现状更新。

《北京市城市地下管线管理办法》第8条规定，规划、建设、市政行政管理部门和地下管线权属单位应建立地下管线信息管理系统，及时将地下管线普查资料、竣工资料、补测补绘资料输入系统，并实行动态管理和信息共享。该条规定造成管线资料及其管理系统的条块分割，信息共享内容非常有限。

(2)机构建设及其协调待加强

《北京市城市地下管线管理办法》明确规定，市政行政管理部门负责本市城市基础设施地下管线综合协调管理工作，并组织实施本办法。同时规定了规划行政管理部门、建设行政管理部门等部门的责任。由于市政行政管理部门位于地下管线精细化管理工作流的中下游，较难协调其上游对管线的投资、规划、设计的管理。北京市的地下管线信息管理分属到规划、市政、建设3个行政管理部门，条块分割，难以形成合力。深圳的情况与北京有些相似，建有两个综合管线平台:一个是由市规划房产信息中心管理，主要数据来源是原市国土资源和房产管理局定期组织(一般为一年一次)的地下管线普查和修补测;一个是由市城建档案馆管理，主要数据来源是项目建设单位移交的竣工归档材料。两系统关心信息数据的准确性和时效性不足，时常相互矛盾。水务、燃气、电力各有一套自己的管线专业信息平台，彼此之间不共享、不兼容。

天津市规划局负责全市地下管线工程信息统一管理工作。天津市地下空间规划管理信息中心是地下空间信息日常管理机构，负责地下空间信息的收集、整理、利用、更新、维护和日常管理等具体工作，负责地下空间信息综合管理系统和共享平台的建设、维护与开发利用。该中心与规划建设管理等职能建立管理流程机制、与各专业主管部门建立地下管线信息共建共享机制、建立重点工程服务机制、24小时动态跟踪测量响应机制、违法建设发现查处机制、定期修补测机制。

南京市成立了城市地下管线数字化管理中心(以下称管线中心)，专门负责地下管线信息的收集、储备、更新、提供、利用及地下管线信息系统的建设、管理和维护工作。昆明市成立了昆明市城市地下管线探测管理办公室，主要职责是开展地下管线探测等业务，负责昆明市地下管线信息系统的运行、维护、升级和数据更新工作。

(3)管线施工安全推广力度要加大

在挖掘工程管理方面，北京市借鉴欧美等发达国家的做法，建立了挖掘工程地下管线安全防护机制(挖掘工程地下管线安全防护信息沟通公示机制，挖掘工程建设、施工单位与地下管线权属单位间对接配合机制，挖掘工程属地区域监控机制，地下管线安全防护三级协调配合会议机制，地下管线安全防护宣传教育和社会监督机制)。在管线管理方面实行综合协调管理，部门分段负责，行业分工监管，属地区域监管，企业主体履责，明确建设单位的安全责任和安全生产管理，强调地下管线信息不明的需进行地下管线探测。

尽管在管线施工方面北京市采取了一些措施，但由于该举措并非强制，北京的建设单位还没有广泛使用，3年来共报了1000件，很多权属单位在建设时并不使用。

(4)管线普查、竣测验收、成果汇交归档及数据建库工作有待加强

昆明等市的地下管线竣工测量已用于地下管线数据库的数据更新，我市规划委系统的地下管线数据库也一定程度上实现了地下管线竣工测量成果更新地下管线数据库。但由于原有地下管线数据库资料不全，汇交的管线竣工测量成果不完整，地下管线数据库的完整性和现势性仍有待加强。

从地下管线工程的竣工验收到成果汇交、归档，国家到地方层面的法律、法规都有，关键是执法力度不够。

北京全市性的管线普查工作已有20多年没有开展，区县的管线普查也只在密云、朝阳、大兴、顺义、延庆、怀柔、通州、西城等区县展开，相比广州、重庆、昆明等城市这20年已开展了多次管线普查，北京的管线资料欠账较多。

(5)统一完整、现势、准确的综合地下管线信息平台有待建立

天津、昆明等地已经建立了统一完整、现势、准确的综合地下管线信息平台，武汉等地的建设也在进行之中。北京市相对要落后一些，包括规委的两套系统和市政管委的一套系统。两个部门的系统数据来源不同，精度、完整性及现势性均有差异，现在正在建设两部门共享的综合地下管线信息平台，比较校核两部门的管线数据，希望通过这种合作及今后的普查成果和竣测成果实现综合地下管线信息的完整、现势、准确。

(6)管线运维取得一定成果，深层次工作仍有

待加强

北京市城市管理实行网格化管理，制定了管线应急预案，在管线运维方面取得了一定成果。但管线运维的许多深层次工作仍有待加强。如城市内涝预警、排水管线合理性监测，老旧管线泄漏检测、维修、改造。另外，应急事件处理后的管线资料现状归档到城建档案馆也是一个亟待解决的问题，否则会造成管线档案信息的不完整。

(7)综合管廊的管理机制有待进一步探索

陕西省、广东省、哈尔滨市等地非常重视综合管廊、管沟的建设。有的写入地方管线条例，有的进行了部分试验，由于资金、规划等诸多方面的问题在全国开展有一定困难。

北京也开展了综合管廊的建设工作，但管理机制并没有理顺，如果没有硬性要求，权属单位并不愿意将管线铺设入管廊。

(8)废弃管线管理在信息上报和生态化处理方面仍有差距

国内未见在废弃管线处理方面有较为完善的报道，美国施行废弃管线管理的生态化。通过立法或设立相应的政府监管机构保障公共环境的安全与发展。依据《公共设施监管政策法案》，美国设立了联邦能源监管委员会负责天然气及液化天然气有关设施废弃的项目审批(批准)。

北京应在废弃管线的档案信息处理方面规定废弃管线信息必须实时上报城建档案管理部门，废弃管线的生态化处理应符合环保要求并得到环保部门的认可。

三、北京城市地下管线精细化管理模式建议

立足北京的城市地下管线管理的现状，参照国内外城市地下管线精细化管理经验，建议建立北京城市地下管线精细化管理模式为:筑牢地下管线信息基础;加强地下管线的建设和运维的精细化管理;地下管线管理的责任做到全覆盖，无漏洞;建立健全地下管线管理的相关保障机制。

1．筑牢地下管线信息基础

地下管线信息是地下管线精细化管理的基础，建议筑牢这个基础。建议建立地下管线普查和更新机制，做到“老管线账目清、新管线不欠账”。老管线账目清就是要通过普查摸清已存在管线的现状信息，没有遗漏，新管线不欠账就是对管线普查完成后的每条新建管线都要进行竣工测量验收及成果归档工作。

2．加强地下管线的建设和运维的精细化管理

建议地下管线的管理要做到建设、运行齐头并进，同时做到精细化管理。

在建设方面，现行管线的规划、投资、施工流程是顺畅的，但是都是一个个审批项目，要进一步明确规划部门对全市范围内地下管线信息获取、更新、数据提供方面的主管责任。

在运行方面，就是要像抓管线的规划、投资、施工那样抓管线的运行维护，建立地下管线的定期检测、保养、预警制度，组织行业主管部门对地下管线进行定期检查监督。运维过程中管线信息的改变要随时记录归档。

3．地下管线管理的责任做到全覆盖，无漏洞

建议地下管线的管理从地下管线的建设流程、属地管理、行业管理3个维度进行责任划分，构成纵向管理一条线和横向管理一张网，达到“横向到边、纵向到底”的管理效果。所谓横向到边就是要明确北京城市范围内每一根管线的权属以及管线的其他空间和属性信息，对没有权属的管线进行退出或设定新权属的处理。纵向到底就是建立每根管线从设计规划到退出的完整档案，对于普查前没有档案的管线补建从普查到退出的阶段档案。

4．6种保障

要建立北京市地下管线精细化管理与服务模式，必须配套建立6种保障机制:法律保障、组织机构与人力资源保障、应急保障、信息化保障、经费保障、科技保障。建议尽快建立以上6种相关地下管线管理保障机制。

法律保障方面，建议北京市在现有管理办法的基础上立法，细化行业主管部门的职责;规定废弃和未知地下管线的处理方法;将普查、测绘城市地下管线，建立和维护更新城市地下管线信息系统纳入政府财政预算;提倡综合管廊的建设等。

组织机构与人力资源方面，建议建立专门的地下管线信息管理机构——地下管线信息管理办公室，全面负责地下管线的信息化管理工作。各专业管线权属单位或公司的行业主管政府部门负责向地下管线信息管理办公室提交地下管线数据。

建议《北京市地下管线抢修预案》的应急范围扩大到地震、爆炸、瘟疫等其他方面的突发事件。该预案提到的逐步建立完善市级地下管线综合管理信息系统工作进展缓慢，发挥作用不明显。

信息保障方面，建议高质量完成北京市地下管线普查工作，加大竣工测量成果汇交的执法力度。补充完善校验已有的综合地下管线管理信息系统，建立管线竣工测量成果更新地下管线数据库技术流程，保持系统的现势性。

建议将地下管线的普查、竣测、信息系统建立与维护更新纳入市财政预算，建立经费保障。

建议政府积极鼓励使用新技术，激励机制;发挥行业协会作用，作好新技术的宣传推广;已经成形的新技术如物联网、管线电子标识识别器、综合管廊要加大推广力度，建立科技保障。

［1］ 国务院．国务院关于加强城市基础设施建设的意见［EB/OL］．2013-09-16［2015-06-02］．http:∥www．gov．cn/zwgk/2013-09/16/content_2489070．html．

［2］ 国务院办公厅．国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见［EB/OL］．2014-06-14［2015-06-02］．http:∥www．gov．cn/zhengce/content/2014-06/14/content_8883．html．

［3］ 中华人民共和国财政部．关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知［EB/OL］．2014-12-26［2015-06-02］．http:∥jjs．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201501/t20150113_1179393．html．

［4］ 北京市人民政府办公厅．北京市人民政府办公厅关于印发《北京市加强城市地下管线建设管理工作职责分工方案》的通知［EB/OL］．2014-10-21［2015-06-02］． http:∥zhengwu．beijing．gov．cn/gzdt/gggs/t1370539．html．

［5］ 北京市人民政府办公厅．北京市城市地下管线管理办法［EB/OL］．2011-02-06［2015-06-02］．http:∥wenku．baidu．com/view/c4b7148ecc22bcd126ff0c5b．html．

［6］ 北京市测绘设计研究院．DB11/T 316—2005北京市地下管线探测技术规程［S］．北京:北京市质量技术监督局，2005．

［7］ 北京市应急办公室．北京市地下管线抢修预案［EB/OL］．2009-12-14［2015-06-02］．http:∥www．gov．cn/gzdt/2009-12/14/content_1486867．html．

［8］ 陕西省人民代表大会常务委员会．陕西省城市地下管线管理条例［EB/OL］．2013-07-08［2015-06-02］．http:∥jsxx．shaanxijs．gov．cn/gongcheng/2013/7/67839．shtml．

［9］ 《北京城市地下管线管理研究》课题组．国内外城市地下管网管理的相关经验与做法［J］．城市运行管理，2009(2):35-37．

［10］ 姜中桥，江贻芳．美国地下管线档案信息管理对我国的启示［J］．档案学研究，2012(1):85-88．