个人隐私权与公众知情权的冲突与选择

●刘桂敏

个人隐私权与公众知情权的冲突与选择

●刘桂敏

一、据以研究的案例

涉案房屋为公有住房，其中二间最初为原告胡桂云承租，另外一间由第三人王泰旭承租。2002年8月4日，胡桂云立下字据，称“转让升平路29号内19户房屋两间使用权。以后房屋维修及房租等一切费用由王泰旭负责。”并于同日出具收据，承认收到转让该两间房屋使用权费8,000元。2010年12月23日，王泰旭与李沧区城市建设管理局就涉案房屋的安置和补偿问题签订了《拆迁房屋补偿协议书》,后房屋被拆除。2013年12月25日，胡桂云申请被告李沧区人民政府公开原升平路29号内19户中“两间房屋承租人承租登记的相关簿、册、证等资料。”2013年12月27日，李沧区人民政府致函王泰旭询问是否同意公开个人信息。2014年1月14日，王泰旭回复称该房屋系个人产权，不同意公开。次日，李沧区人民政府信息公开办公室作出(2014)第2号《政府信息公开告知书》，告知胡桂云对其申请公开的政府信息不予公开。胡桂云不服申请行政复议，青岛市人民政府于2014年4月22日作出青政复决字[2014]39号行政复议决定书，维持了该告知书。

本案原告胡桂云行使公众的知情权申请政府公开房屋的承租信息，而被告李沧区政府认为这属于个人隐私，非经权利人同意不得公开。在审理信息公开类案件中，如何平衡知情权与隐私权的关系，以确定恰当适度、不偏不倚的信息公开范围，成为司法实践中迫切需要解决的问题。本文拟从以上案例入手，探讨知情权与隐私权的关系，以及二者发生冲突时的协调原则，进而分析审判实务中类似案件的审理思路及解决方式。

二、政府信息公开中的知情权和隐私权

(一)政府信息公开中的知情权

随着社会政治、经济的发展和公民权利意识的增强,知情权的内容已从传统意义上的知悉、了解、获取官方尤其是政务信息扩展到现代意义上的知悉、获取信息的自由和权利。从一定意义上说，政府信息的公开就是公众知情权的实现。

知情权(the right to know)一词作为特指一种权利主张的法学概念,是由美国编辑肯特·库珀在1945年1月的一次讲演中首先提出来的。我国学者对知情权的理解和界定有不同的看法,一般来说可以分为广义和狭义两种,广义的知情权就是指个人或团体有权了解、获取个人、社会组织及政府机关所掌握的信息的权利;狭义的知情权即是指公民有权知道、了解、获取政府机关所掌握的信息的权利。所谓政府信息公开中的知情权，是指公民对事务以及社会信息得以知悉的权利,其内容主要包括∶(1)知政权；(2)社会知情权；(3)个人信息知情权；(4)法定知情权。①刘春春：《浅论知情权与政府信息公开》，载《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》2007年第4期。

(二)政府信息公开中的隐私权

隐私权(the right to privacy)是作为民事主体的自然人所享有的私生活安宁与私人信息不被他人非法侵犯、知悉、搜集、利用和公开的一项人格权。政府信息公开中的隐私是指行政主体公开因行政行为所保管的档案或记录中涉及有关自然人个人的信息。

政府信息公开中个人隐私权的内容主要表现为以下几个方面∶

1.个人隐私的保密权。公民对自己的隐私有权隐瞒,使其不为他人所知,无论是有利于权利人的隐私还是不利于权利人的隐私,权利人都有权隐瞒。同时权利主体还有权禁止他人非法披露、公开、利用个人生活情报资料。

2.个人隐私的利用权。权利人有权利用自己的隐私,有权依照自己的意志利用自己的隐私满足精神上和物质上的需要。当然公民对自己隐私的利用,不得违反法律的规定,不能违背社会公共利益和道德风俗。

3.个人隐私的知悉权。权利人有权知道行政机关是否保管其个人信息以及该个人信息的具体内容。政府信息公开中个人隐私知悉权要求除非该信息依法不得对其公开以外,行政机关不得拒绝个人查阅的请求。

4.个人隐私的修改权。在通常情况下,政府基于统治和管理的要求,掌握大量有关公民个人隐私的信息,最典型的就是公民档案。一旦档案所载内容与事实不符时,就会对当事人造成巨大损害。要求政府公开有关个人档案信息,目的就在于让人们了解自己的历史,也了解档案所载信息是否有疏漏,当出现疏漏时,应当进行修正。

5.个人隐私的救济权。公民在自己的隐私权被侵害后,有权寻求行政途径或司法途径等来保护自己的权利。②宋超、沙建英：《政府信息公开中知情权和隐私权的冲突与协调》，载《中共南京市委党校南京市行政学院学报》2005年第6期。

(三)政府信息公开中知情权和隐私权的关系

1.政府信息公开中知情权和隐私权的冲突。隐私权在于保护公民能够控制自己个人的信息,强调对个人信息的独占性和专有性。而知情权的根本目的在于保障公民知情的权利,满足其知情的需要。从本质上说,知情权是一种积极能动地获得某种信息的权利,而隐私权则是一种消极静态地阻碍人们获得某种信息的权利。公民一方面要求保护自己的隐私,另一方面又要求了解自己应该知道的一切。因此,知情权和隐私权的对立不可避免地构成了现代法律中的矛盾,而在政府信息公开中这两者的冲突就表现得更加明显了。

知情权是政府信息公开的理论基础,信息公开的本质就是保障公民的知情权,但是政府信息公开的过程中不可避免地会侵犯到公民的隐私权。政府信息公开的前提是如何权衡公开的范围、内容等一系列问题。因此,当政府信息公开超出合理范围时,公开本身可能会对公民个人的隐私权造成伤害。并且政府部门在收集、存储、利用、披露个人资料的时候,可能存在着不当或故意损害公民隐私权的现象。例如：政府在进行社会管理的过程中,经常要求公民提供大量的个人资料,但是公民本人却不清楚政府部门对这些个人资料的收集是否合理，也很难使有关政府管理部门负责任地做出适当的隐私保护承诺；政府部门在使用和查询个人资料时，往往会不经过公民的授权和许可，非法披露和公开个人档案、病史、婚恋史、个人信用程度等隐私。

2.政府信息公开中知情权和隐私权的联系(1)隐私权的保护是建立政府信息公开制度的前提。相当部分政府信息为个人信息，政府应该或者可以公开的这些个人信息首先必须是依法收集的、并且应当保证其正确、完全且处于最新状态，而这恰好是对个人隐私权的保护。从各国政府信息公开制度的建立和发展过程来看，政府信息公开始终是与个人信息隐私保护制度紧密相关的。无论采取何种立法形式，个人隐私保护都是建立政府信息公开制度的基础。

(2)政府信息公开有助于隐私权的保护。个人隐私在政府信息不公开的情况下，是最容易被侵犯的。政府信息的公开不仅会促使政府依法收集个人信息，而且会促使政府采取措施保证个人隐私信息的安全、正确、完全及保持最新状态。从这个意义上讲，政府信息公开是保护个人信息隐私的有效途径。政府信息公开与个人隐私权保护在某种意义上说是相互冲突的，然而一定程度上两者也体现着为互相促进的关系。政府信息公开的过程必将是个人隐私得到妥当保护的过程，个人隐私保护逐渐完善的过程同时也是政府信息公开的过程。

三、政府信息公开中知情权和隐私权的协调原则

政府信息公开与个人隐私保护之间既相互冲突又相互联系，因此在处理它们之间的关系时需注意以下几个原则：

(一) 公共利益优先原则

公共利益优先原则就是基于公共利益的个人信息优先公开。为了维护国家与社会的公共利益，要求优先向社会公开有关的个人信息。为了维护国家机关的行政效率和公共服务水平，要求政府系统公开有关的个人信息。例如，为了防止甲型H1N10流感，卫生部门公开其所掌握的疑似患者的个人信息。此时，保护社会公共卫生安全的利益大于患者个人信息泄露受损的利益，个人信息应向社会优先公开。

(二)人格尊严保护原则

人格尊严不受侵犯是宪法确认的公民基本权利，隐私权是一种独立的人格权，行政机关行使信息公开权，应以不侵犯隐私权、不诋毁人格尊严为前提，在隐私权和公共利益无关的情况下，法律要侧重于对隐私权的保护。③林敏：《政府信息公开中知情权和隐私权的冲突与协调原则》，载《图书情报工作》2007年第2期。对于政府官员及公众人物的与社会不发生直接联系的个人信息、私人领域和家庭生活等个人隐私，除非本人同意，行政机关不得将之公之于众。否则,就可能构成对人格尊严的侵犯。

(三)利益衡量原则

在政府信息公开的实践中，当两种或多种利益所体现的价值发生冲突时，首先要确定哪一种价值需要得到优先保护，其次是确定对该种价值优先保护到何种程度，对非处于优先地位的权利及其价值如何平衡，最后还要考虑这种选择与平衡的理由和合理性问题。通过这种价值平衡方法找到一个合理的界限，使不同的利益得到法律的保护。④胡东：《政府信息公开与公民隐私权的保护》，载《黑龙江社会科学》2008年第4期。

四、审理涉个人隐私信息公开案件的几个问题

(一)依法判断是否属于政府信息公开范围

不动产登记信息是登记机关在履行行政职责过程中收集和保存的信息，依照《条例》的规定属于政府信息，应当予以公开。但是与此同时，这些信息又都属于个人信息，其中有些信息难免涉及到个人隐私，又不宜公开。到底是否应予公开，审判中应依据现行法律、法规的规定，没有明确规定的则应参照立法精神作出判断。

《物权法》第18条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”《房屋权属登记信息查询暂行办法》第7条规定：“房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息，单位和个人可以公开查询。”从以上规定可以看出，立法上未将有关房屋登记的信息纳入个人隐私的范畴，而是倾向于保护公众对此类信息的知情权。就本案而言，原告申请公开的房屋承租信息，是房屋主管部门对于房屋用益物权归属所作出的书面确认资料，与房屋登记信息的性质相同。上述有关房屋登记信息的规定，同理适用于本案，登记机关应予公开。

(二)区别对待个人信息与个人隐私

并非所有的个人信息都构成个人隐私，个人隐私是指行政机关所掌握的个人信息中涉及本人个人隐私权的内容。行政机关只对构成个人隐私权的记录可以拒绝公开。行政机关和司法机关在作出信息公开行政行为或进行司法审查时应当对此进行判断，不能只要涉及个人就一律归类于个人隐私。⑤李广宇：《政府信息公开诉讼理念、方法与案例》，法律出版社2009年版，第98页-99页。

涉案房屋为公房，并非王泰旭本人的私有房屋，还与该公房的所有权人和承租人等其他权利人有关联。因此，该信息虽然涉及到王泰旭，但不是与他人无关的、王泰旭专属的个人信息。除第三人王泰旭外，其他权利人也有权获悉房屋的承租信息，且不以王泰旭的同意为前提。另外，被告答辩时称：经查，原告申请公开资料的涉案房屋已被拆迁，李沧区拆迁管理部门提供的《拆迁房屋补偿协议书》载明“该房屋为公房，未出售，承租人胡桂云于2002年8月4日将该涉案房屋使用权出售给王泰旭，未办理公房承租人过户手续，现居住人王泰旭。”以上答辩意见表明，被告经过调查，确认原告胡桂云虽然自行转让了房屋的使用权，但是始终未办理承租人变更手续，直至房屋拆迁时承租人依然是其本人。所以胡桂云作为房屋承租人，申请公开的政府信息不仅仅涉及到王泰旭，也涉及到胡桂云本人，并非王泰旭个人所独享的私人信息，更不能认定属于其个人隐私，原告是有权申请公开其所承租的二间房屋的相关承租资料的。

(三)认定是否侵权应贯彻司法最终原则

对个人隐私的判断属于构成要件之解释，原则上司法应享有全面的审查权，而且从判断余地理论来看，行政机关很难说享有最后的决定权。⑥江必新主编：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，中国法制出版社2011年版，第97页。在法律没有对个人隐私的内涵及外延作出明确规定的情况下，对于什么属于个人隐私以及是否侵犯了他人隐私，行政机关并不具备认定的专长和优势，反而是人民法院在实践中积累了大量的经验，对于涉及隐私权的问题比行政机关理解得更为准确。贯彻司法最终原则，确定人民法院对于个人隐私具有最终的解释权无疑较为适当。本案原告仅要求公开房屋的承租登记信息，并没有要求公开该房屋被拆迁后的补偿安置情况。因此，申请公开的政府信息没有涉及到第三人王泰旭本人的房产、财产状况，以及其他不愿为他人知悉的秘密，一审判决据此认定与王泰旭的个人隐私无关。

(四)以单方审理作为涉隐私案件的特有审理方式

《行政诉讼法》第54条第一款规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”不公开审理也是开庭审理，只是对案外人不公开，如不允许群众旁听，不允许新闻记者采访、报道等。并且不公开审理仅是审理过程的不公开，审理结果，即宣告判决或才定时仍应公开。可见，凡是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件，不公开审理，并不是政府信息公开案件特有的属性。政府信息公开案件特有的处理方式应该是单方审理，也就是说在特定的庭审阶段，不是各方当事人都在一起，而是为了避免泄露应当保密的信息，另外的当事人也不能在场。⑦前引⑥。

(作者单位：青岛市中级人民法院)

责任编校：张传毅