汉唐官印制度的变迁及其历史意义

代国玺

一、问题之提出

中国古代的官印，大体可分为两种类型。一种是官名印，印文为官爵名称，如战国楚之“大莫嚣玺”①吴晓玲等:《新发现的“大莫嚣”古玺考略》，《文物研究》1988年第4 辑。、汉代之“丞相之印章”②(清)吴式芬、陈介祺:《封泥考略》卷一，清光绪三十年石印本，第4 页b。、曹魏之“济阳令印”③罗福颐主编:《秦汉南北朝官印征存》1388，文物出版社1987年版。以下简称《征存》。、刘宋之“庐陵太守章”④《征存》2226。、北朝之“怀州刺史印”⑤《征存》2356。等，皆属此类。官名印是官员权力和身份的凭证，官员有其职爵则有其印，解职免爵则须上缴其印。一种是官署印，或称官司印，印文为官署名称，如隋之“观阳县印”⑥天津艺术博物馆编:《天津艺术博物馆藏古玺印选》，文物出版社1977年版。、唐之“中书省之印”⑦罗福颐主编:《故宫博物院藏古玺印选》587，文物出版社1982年版。、宋之“宣抚处置使司随军审计司印”⑧赵人俊:《杭州西湖发现宋金元铜质官印》，《文物》1959年第4期。、明之“太平府印”⑨萧明华:《云南昆明五华山出土明代官印》，《文物》1999年第7期。、清之“太医院印”⑩罗福颐:《古玺印概论》，文物出版社1982年版，第95 页。等，皆属此类。官署印是国家机关的权力凭证，它不属于任何官员，只属于官署，由专官掌之，衙门不撤则不必上缴。

中国古代的官印制度，亦分为两种类型。战国、秦、汉、魏、晋时期，官印以官名印为主，官员一般都有印。这一时期虽有印文为地名或官署名者，但这是用来补充官名印的，且其性质亦不同于官署印。出土的汉代官印中，有“仓印”①《征存》443。、“左府”②《征存》436。、“库印”③《征存》87。、“市印”④《征存》91。、“亭印”⑤《征存》80。、“池印”⑥《征存》94。等，此皆非官署所用之印，而是“执事小吏，不给印绶，自置应用”⑦王献唐:《官名官署印制之变迁》，《五镫精舍印话》，青岛出版社2009年版，第314 页。。王献唐先生指出:“凡秦汉官印之不为官名者，皆非通官正秩，又十九为半通印矣。”⑧王献唐:《官名官署印制之变迁》，《五镫精舍印话》，第314 页。“通官正秩”，指比二百石以上官，朝廷皆授以官名印(汉代名之为通官印)。百石以下少吏，若亦有用印之处，经朝廷特许则假以半通之印，其印文与通官印有别，或为地名，或为官署名。可知，半通之印，其文虽为地名或官署名，却是授给个人的，性质近于官名印。故南北朝以前，官印以官名印为主，印文为地名或官署名之印用来补充官名印之不足，为卑微之吏所用。

而到了隋代，官印制度发生了重大变革，自此开始以至明清，官印以官署印为主，官署印为正印。这一时期亦常有印文为官名者，但不为官印的主流，而且其作用是补充官署印之不足。如唐之“鸡林道经略使印”⑨罗振玉:《隋唐以来官印集存》，丛书集成三编本，台北新文丰出版公司1997年版，第24 页。、“永安都虞候记”10罗振玉:《隋唐以来官印集存》，第27 页。;宋之“镇南军节度使印”11罗振玉:《隋唐以来官印集存》，第40 页。、“单州团练使印”12罗振玉:《隋唐以来官印集存》，第40 页。、“新浦县尉朱记”13罗振玉:《隋唐以来官印集存》，第31 页。等，皆属于印文为官名之印。隋唐以降，设置此类官名印的原因，据王献唐先生分析，约有二端:“一则职司卑小，事简员少，不烦设置。一则随时派遣，不为常秩，日常移动，莫定行所，无从设置。”14王献唐:《官名官署印制之变迁》，《五镫精舍印话》，第328 页。此论隐约己切中肯綮。正印为官署印的时代，设置官名印应对的是两种情况。第一种情形，部门级别低，办事人员稀少，不够独立为官署的资格，所以不能颁给官署印;但是，日常行政中又经常需要该部门出具凭证，这种情形下，朝廷会允许该部门以部门长官之名为文而置印，“永安都虞候记”、“怀宁县尉朱记”皆属于此类。第二种情形比较复杂。我们知道，国家机构自身常趋向于整齐稳定，趋向于职司分明，但其所管理的事务，由于政治、经济、军事形势的变化，往往是不断变化的，故隋唐以降，常差遣使者处理新问题、新事务，以弥补诸机构之不逮。新问题、新事务长期存在，使职、差遣就成为制度15参见陈仲安、王素《汉唐职官制度研究》，中华书局1993年版，第98—128 页。，而使者任其职，势必要给予职权凭信。其既非正常的官僚机构，且以一人总领16以唐代使职为例，钱大昕曾曰:“节度、采访、观察、防御、团练、经略、招讨诸使皆无品秩，故常带省、台、寺、监长官衔以寄官资之崇卑。其僚属或出朝命，或自辟举，亦皆差遣，无品秩。如使有迁代，则幕僚亦随而罢，非若刺史、县令之有定员、有定品也。此外如元帅、都统、盐铁、转运、延资库诸使，无不皆然。”(钱大昕:《廿二史考异》卷五八《旧唐书二》，上海古籍出版社2004年版，第849 页。)足知其有别于正常的政府机关。，故所给予者不能是官署印，而只能是官名印。约言之，一般情况下，都是官署有印而官员无印，上述两种情形都是因不适宜授予官署印，而颁给官名印的。总之，隋唐以降，官印以官署印为主，其文为官名之印皆用来补充官署印。

那么，中国古代的官印制度为何会发生这种变革，官署印出现并取代官名印而成为正印的具体原因何在，这种变革又有什么历史意义?这个问题牵涉到中国古代政府组织形态的演变和发展，具有非常重要的意义，故有必要试作探讨。

二、魏晋南北朝时期官印制度的变迁

秦汉时期的官印是权力凭证。我们以汉代为例略加说明。汉代官印虽笼统称之为官名印，但从印文的内容讲，其实要分为两种，一种是官职印，一种是爵号印。官职印指印文为职官名称之印，如“御史大夫章”①(清)吴式芬、陈介祺:《封泥考略》卷一，第6 页b。、“卫尉之印章”②(清)吴式芬、陈介祺:《封泥考略》卷一，第22 页b。、“尚书令印”③(清)吴式芬、陈介祺:《封泥考略》卷一，第32 页b。、“上将军印章”④《征存》97。、“合浦太守章”⑤《征存》267。、“少府丞印”⑥(清)吴式芬、陈介祺:《封泥考略》卷一，第31 页a。等。爵号印指印文为爵名之印，如“淮阳王玺”⑦《征存》222。、“胶西侯印”⑧《征存》238。、“关内侯印”⑨《征存》249。等。汉代爵位有赐爵、封爵之分，封爵指王和列侯，有封国食邑，可传袭子孙;赐爵有十九个等级，除关内侯外，并无实权。关内侯的性质类似于封爵，虽无具体封国，但有食邑，且可传袭子孙。汉代惟封王和列侯、赐关内侯才授印，赐其余爵皆无印。可见汉代的爵号印是实际权力的象征。同时，汉代比二百石以上官有印虽为通例，但议论、侍从之官及加官无印。《汉书·百官公卿表上》:“凡吏秩比二千石以上，皆银印青绶，光禄大夫无。秩比六百石以上，皆铜印黑绶，大夫、博士、御史、谒者、郎无。其仆射、御史治书尚符玺者，有印绶。”10《汉书》卷一九上《百官公卿表上》，中华书局1962年版，第743 页。《续汉书·舆服志》注引《东观书》言及无印之官的秩禄:“有秩者侍中、中常侍、光禄大夫皆二千石，太中大夫秩皆比二千石，尚书、谏议大夫、侍御史、博士皆六百石，议郎、中谒者秩皆比六百石，小黄门、黄门侍郎、中黄门秩皆比四百石，郎中秩皆比三百石，太子舍人秩二百石。”11《续汉书·舆服志下》，《后汉书》，中华书局1973年版，第3676 页。这就是说官员不论秩禄高低，有具体职事才有印，无具体职事就无印。很显然，汉代的官职印就是官员具体职权的凭证。约言之，秦汉的官名印从性质上讲是权力凭证，其身份凭证的功能是伴生的，而非首要的;至于其佩饰功能，更是伴生的。

但是到了魏晋时期，这种情况逐渐发生了变化。魏晋之官名印，其身份证明的功能和配饰功能日趋凸显，甚至有些官名印已经不再象征官员的具体职权，而沦为单纯的身份凭证。魏晋的官名印可分为三种，即官职印、将军印和爵号印。我们依次来说明魏晋的这三种官名印，并探讨其与秦汉官印的异同。

首先是官职印。魏晋官职印与秦汉官职印相比，其身份证明的功能和佩饰的功能更为凸显。东晋末年，孔琳之上书建议改革官印体制，论及因由，他说:

夫玺印者，所以辩章官爵，立契符信。官莫大于皇帝，爵莫尊于公侯。而传国之玺，历代迭用，袭封之印，奕世相传，贵在仍旧，无取改作。今世唯尉一职，独用一印，至于内外群官，每迁悉改，讨寻其义，私所未达。若谓官各异姓，与传袭不同，则未若异代之为殊也。若论其名器，虽有公卿之贵，未若帝王之重。若以或有诛夷之臣，忌其凶秽，则汉用秦玺，延祚四百，未闻以子婴身戮国亡，而弃之不佩。帝王公侯之尊，不疑于传玺，人臣众僚之卑，何嫌于即印。载籍未闻其说，推例自乖其准。而终年刻铸，丧功消实，金银铜炭之费，不可称言，非所以因循旧贯易简之道。愚谓众官即用一印，无烦改作。若有新置官，又官多印少，文或零失，然后乃铸，则仰裨天府，非唯小益。12《宋书》卷五六《孔琳之传》，中华书局1974年版，第1562 页。所谓“内外群官，每迁悉改”，指官员卸任后上缴其印，此印不再使用而直接销毁，授于继任者的是新铸之印。如越嶲太守卸任，他上缴的“越嶲太守章”要销毁;授给新任越嶲太守的是新铸之“越嶲太守章”①《征存》1773。。研究官印的学者，受王献唐先生的影响，以为孔琳之所言“内外群官，每迁悉改”的状况，自秦汉已然，孔琳之不知道罢了②参见孙慰祖《隋唐官印体制的形成及其主要表现》，载《可斋论印新稿》，上海辞书出版社2003年版，第199—216页;王廷洽《中国古代印章史》，上海人民出版社2006年版，第121—122 页。。这个判断是不准确的。王氏说:“前代官印，原以赐本人，非以颁给官署，印背有绶，用彰其身，故言印章，且必悬佩肘后，本人持以为信，知其官授某职。迨既卸任，势必缴回，其印既为彼人而作，又难授之后任，故势须另铸。”③王献唐:《官名官署印制之变迁》，载《五镫精舍印话》，第318 页。这仅看到秦汉官印的身份证明功能，而并未注意其权力凭证功能。事实上，秦汉之时，官员卸任后上缴朝廷的职印，往往会由朝廷直接转授于继任者;职印如无缺损，一般是不会销毁而另铸的。最明显的史例见于汉初，《史记·周昌传》载:“徙御史大夫周昌为赵相，既行久之，高祖持御史大夫印弄之，曰:‘谁可以为御史大夫者?’熟视赵尧，曰:‘无以易尧。’遂拜尧为御史大夫。”④《史记》卷九六《周昌传》，中华书局1959年版，第2678—2679 页。此并无改铸之事，授赵尧者与解自周昌者为同一印。又如秦楚之际，项羽拔剑斩会稽守，项梁“持守头，佩其印绶”⑤《史记》卷七《项羽本纪》，第297 页。;陈馀“脱解印绶，推予张耳”，“张耳乃佩其印，收其麾下”⑥《史记》卷八九《张耳陈馀列传》，第2580 页。。项羽、张耳皆不“嫌于即印”。个中原因不难判断，盖官印是权力凭证，有其印则有其权，是否被人用过并不重要。再如《三国志·袁绍传》载，东汉末年，公孙瓒与袁绍交恶，“绍惧，以所佩渤海太守印绶授瓒从弟范，遣之郡，欲以结援。范遂以渤海兵助瓒，破青徐黄巾，兵益盛”⑦《三国志》卷八《魏书·袁绍传》，中华书局1971年版，第242 页。。袁绍不觉授所佩印有何不敬，公孙范亦丝毫不“嫌于即印”，且一受其印即凭己意发郡兵，足知汉末仍然十分重视官印的权力凭证功能，至于是否被人用过，官员并不措意。由此可知，“内外群官，每迁悉改”是魏晋出现的新情况，孔琳之推断此事“载籍未闻其说，推例自乖其准”，并非无知，而是颇为恰当的。

秦汉之时，官员仅注重官职印是权力凭证而不在乎是否被人佩戴过，到了魏晋，官员介意佩戴别人用过的官印，故朝廷另铸官印以授之。这种情形反映出官印的身份凭证功能愈来愈重要，其佩饰功能亦日益凸显。与之相应的，官印的权力凭证功能则稍显削减。

其次是爵号印。秦汉的爵号印皆为实际权力的象征，有其印则有其特权;而魏晋的有些爵号印，是没有实际权力的，仅仅标明身份。西汉封爵二等，食邑就是封邑，如持“胶西侯印”⑧《征存》238。者，即可享有胶西民户的租税。魏晋封爵有公、侯、伯、子、男五等，其食邑的情形分为三种。一种是实封，封邑与食邑相统一。一种是寄食，不食所封之邑，而寄食于他邑。一种是虚封，空挂虚名而没有实际封邑，更没有租税⑨参见杨光辉《汉唐封爵制度》，学苑出版社2002年版，第72—78 页。。故而魏晋爵号印的性质就比较复杂，有的可视为实际权力凭证，有的则完全沦为身份凭证，有的则介于二者之间。总之，比起秦汉爵号印，魏晋爵号印的身份凭证功能比较突出。

最后是将军印。魏晋的将军印，更接近于身份凭证，与具体职权关系不大。这是魏晋时期将军号的不断散阶化所导致的10关于魏晋南北朝将军号的性质，可以参考陈苏镇《南朝散号将军制度考辨》，《史学月刊》1989年第3期;陈奕玲《考议魏晋南朝的将军开府问题》，《西安教育学院学报》1996年第2期;阎步克《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》第八章《军阶的演生》，中华书局2009年版，第429—495 页。。西汉之将军分为两种，一种是“中朝将军”，一种是“征伐将军”①参见廖伯源《试论西汉诸将军之制度及其政治地位》，载《历史与制度——汉代政治制度试释》，香港教育图书公司1997年版，第140 页。。中朝将军领戍京师，主持或参与中朝政事。征伐将军则如大庭修先生所言:“是为征伐叛乱和进行外征而临时设置的官职，因此，战争一旦结束，将军就被罢免。”②［日］大庭修:《秦汉法制史研究》，林剑鸣等译，上海人民出版社1991年版，第317 页。东汉虽增多了一些“荣誉将军”③参见廖伯源《东汉将军制度之演变》，载《秦汉史论丛》，中华书局2008年版，第206 页。，但整体而言，汉代之将军皆与职事相关。故汉代授予将军之印，我们归为官职印一类，不单独列出。而到了魏晋，将军之号渐趋成为位阶的标志，与实际职权关系不大。阎步克先生曾探讨过魏晋时期将军号的散阶化问题，指出:“‘将军’之号向将校以及各类官僚的普授、滥授，是其虚衔化、位阶化的最主要动因。”④阎步克:《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》，第444 页。魏晋时期的将军号有两个秦汉将军号不具备的特点。其一是普授、滥授，不但刺史、牧守有将军号，中央朝官亦加将军号。这导致的情形就是，朝廷和地方的重要官员无不同时拥有将军印和官职印，这种情形是秦汉所无的。其二，将军号仅用于确认资格，与实际职权并无关系。魏晋的将军号已逐渐类似于我们今天的军衔，其与官员的实际职事没有多大关系，而主要用于确认资格和位阶升迁。如此以来，将军印就是单纯的身份凭证，与职权并无多大关系。这与汉代授予将军之印，无疑已有本质区别。

南朝延续了魏晋以来的变化趋势，官名印的身份凭证和佩饰功能更趋凸显。南朝的官名印，亦大体分为三种:官职印、爵号印和将军印。其中，由于将军号已彻底的品阶化，而且品级完备⑤参见阎步克《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》，第496—598 页。，故将军印已完全用于佩戴和确认官员的身份品阶。至于爵号印则更趋繁复，授予范围更加扩大。如梁，公侯五等皆金章外，乡亭、关内、关中及各号侯、诸王嗣子，金印龟纽紫绶;关外侯、开国公、侯嗣子，银印龟纽青绶⑥《隋书》卷一一《礼仪志六》，第219—220 页。。整体来说，此时的官名印在某种程度上颇类似于唐代告身与鱼符的综合体，主要用来佩饰和确认官员的身份，而其权力凭证的功能并不彰显。

魏晋南朝，官印的佩饰和身份凭证功能渐趋突出，与当时的政治形势息息相关。大体来说有两个方面。其一，官僚体制的变化。这里主要指部分官职的散阶化。汉代的将军基本为实职，而魏晋战事频仍，逐渐由实授而普授、滥授，最终使得将军印仅为身份凭证，而实际的职权意义不大。其二，专制皇权的衰落和门阀势力的强大。官印的佩饰功能和身份凭证功能的凸显，反而使得其主要功能不张，客反为主，买椟还珠，这种情况并非古代官印的常态，它与门阀政治一样，都是在魏晋南朝特殊的政治环境里面出现的。秦汉之时，官印的佩饰功能不显，官员不嫌于即印的根本原因，就是皇权强大。官僚个人臣服于强大的皇权之下，仅注重官印的权力凭证功能，而不在乎佩带前任已佩过的官印。魏晋之时，皇权明显衰落，门阀贵族掌握要官，并愈来愈注重自身权益。于是，孔琳之所言“内外群官，每迁悉改”的状况就随之而生，官印的身份凭证功能和佩饰功能遂日益重要。

而在北周和北齐，这种趋势完全被扭转，官名印的权力凭证功能重新凸显。如果说魏晋南朝的官印，其特点是普授、滥授的话，那么北周和北齐的官印，其特点就是较大幅度地缩小授予范围。尤其是北齐，其授印的范围不仅远小于魏晋，而且还远小于秦汉。这种情形之所以出现，是因为北齐授印的标准发生了变化。

北周授印的范围，据《隋书·礼仪志》记载大致是这样的:三公、诸侯，金印龟纽;七命以上，银印龟纽;四命以上，铜印龟纽;三命以上，铜印铜鼻⑦《隋书》卷一一《礼仪志六》，第250 页。。这只是言其大概，授印的具体标准应该较此严格。不过，即使就此记载，授印仅局限于三命以上官，亦较秦汉的授印范围要小。如“五命郡丞”，北周属于二命，不给印。而汉代郡丞，例皆授印。

最明显的是北齐，《隋书·礼仪志》记载北齐的授印制度说:

印绶，二品以上，并金章，紫绶。三品，银章，青绶;三品以上，凡是五省官及中侍中省官，皆为印，不为章。四品得印者，银印，青绶;五品、六品得印者，铜印，墨绶;四品以下开国子、男及五等散品名号侯，皆为银章，不为印。七品、八品、九品得印者，铜印，黄绶。佐官惟公府长史、尚书二丞，给印绶。六品以下，九品以上，唯当曹为官长者给印。余自非长官，虽位尊，并不给。①《隋书》卷一一《礼仪六》，第241 页。

北齐的授印制度有三点值得注意:其一，官职印与爵号印分开，官职印的印文统一称“印”，而爵号印统一称“章”。很明显，这样作是为了区别开来，使得官职印的职权凭证功能更为凸显。其二，中级职事官，除了公府长史和尚书二丞，如非部门长官，例不授印。四品以下、六品以上官属于中级官员，然既标明“得印者”云云，则必有不授印者。那么授印不授印的标准何在?“佐官惟公府长史、尚书二丞，给印绶”就指示出了这个标准。北齐，尚书左丞，正四品下;尚书右丞，正四品上。很显然，四品以下、六品以上职事官能不能得印，要看他是否为部门长官。如非长官，一般不授印，惟公府长史、尚书二丞为例外。其三，六品以下、九品以上职事官，非部门长官，皆不给印。“唯当曹为官长者给印”，这说得已很明确，无需赘言。综括来说，北齐授印的对象主要限于部门长官。

北齐授印有新的标准，它既不同于魏晋，也不同于秦汉。秦汉凡比二百石以上的职事官皆有官印，北齐则不同，官员有印无印，主要看他是否为部门长官，而不论他的职事和位阶。北齐授印标准的改变，无疑大大缩减了授印的范围，凸显了官印的权力凭证功能。魏晋是唯恐官员无印，自不必论。就是与汉代相比，北齐的官印亦大为缩减。如汉代九卿之丞，秩皆比千石，例为铜印黑绶;而北齐之九寺，凡为丞者，地位虽尊，皆不给印。又如汉代之郡丞、县丞，皆给铜印;而北齐之郡丞、县丞，皆不给印。以不为长官者无印的标准推之，汉代本应授印之官，至北齐则十之六七皆不授印。北齐的这一授印标准，不仅一改魏晋以来官印身份凭证化的颓势，而且使得官印的权力象征分量较秦汉亦加重不少。

北齐确立非长官则无印的授印标准，反映的是官名印渐渐向官署印转化的趋势。应该说，惟长官有印是由官员有印、官署无印向官员无印、官署有印发展的过渡阶段。这表明政务运行更注重各级机构而非官员个人的职能。同一部门惟长官持印，余官皆无印，这种长官印的性质其实已经略近于官署印，表明众官合作是为了完成部门的职能。

北齐的这种授印制度是隋代确立新官印制度的基础。比起秦汉的官印制度，北齐的官印制度无疑是新的，其官职印已颇有官署印的影子;而比起隋唐的官印制度，北齐的官印制度仍带有旧色彩，其官印仍然属于官名印。北齐的官印制度正处于过渡阶段，同时以新代旧的趋势很明显，隋代确立新官印制度是这种趋势最终的定型。

三、官署印产生原因试探

前人论及官署印出现的原因，常援引东晋孔琳之之言，归为经济因素②参见王献唐《官名官署印制之变迁》，载《五镫精舍印话》，第317 页;孙慰祖《隋唐官印体制的形成及其主要表现》，载《可斋论印新稿》，第199—216 页;王廷洽:《中国古代印章史》，第121—122 页。，认为授官员以印，不如授官署以印，这样可以节省开销。这种判断很不准确。一方面他们对孔琳之所言有误读，另一方面并未抓住问题的实质。如果单单是为了经济因素，北朝可以恢复秦汉的旧传统，前任和后任使用同一官名印即可，并不一定要发明官署印。如果觉得这样花销仍旧太大，其实还可以精简，即让同一官署惟长官有印，其余官员皆无印。这样做的效果和发明官署印是一样的。由此可见，节省开销云云，只是皮相之谈，不是问题的关键。

我们要注意到，官署印和官名印虽然都是权力凭证，但两者的性质却是不同的。官名印是单个官员的权力凭信，而官署印却是特定机构的凭信。机构虽然由官员组成，但两者并非一回事。故而相对于官名印而言，官署印是新事物，而不是旧事物的延续。因此，官名印变为官署印，必然是受新的历史因素的影响。准确来说，官署印出现并被确立为正印的重要原因之一，就是古人认识国家结构的观念发生了质的变化。

中国古代，人们划分国家结构的办法，大体有两种类型。一种是将国家机构看成各个机关或机构的总和，这与我们今天的办法近似，为简便起见，可称之为“分司统职”型。而另一种是将国家机构看成掌管不同事务的重要官员的总和，我们可以称之为“设官分职”型。从时间上看，魏晋南北朝以前，人们认识国家结构，背后是“设官分职”型的观念。魏晋南北朝以后，人们认识国家结构，背后是“分司统职”的观念。而魏晋南北朝，是由“设官分职”型向“分司统职”型过渡的时期，且愈到后期，“分司统职”的观念就愈占主流，北朝表现得尤为突出。官署印出现的主要原因，正是古人划分政府结构的方法由“设官分职”型渐变为“分司统职”型。

《周礼》是战国时期编著的一部专门用职官来安排社会秩序、政治秩序的书，其开篇序官，就说:“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”①(清)阮元校刻:《十三经注疏·周礼注疏》，中华书局1980年版，第639 页。所谓“设官分职”，借用王献唐先生的话来解释，应该是“因事立名，因名授职，其人可任某职，即以某职授之”②王献唐:《官名官署印制之变迁》，载《五灯精舍印话》，第312 页。。显然，《周礼》是以负责不同事务的官员为基本单位来认识国家结构的。《周礼》编排职官，有两个明显的特点。第一个特点是，职官与具体职事密切结合，“设官”与“分职”是同义语。如“司徒”、“司谏”、“司救”、“司稽”、“司兵”、“司甲”、“司刑”、“司马”“司约”、“司寇”等，又如“掌囚”、“掌交”、“掌客”、“掌察”等，“司”是负责的意思，“掌”也是负责的意思。官名与职事紧密结合，就是“设官分职”的具体诠释，即“设官”就是“分职”，故职官是划分国家结构的基本单位。第二特点是，职官之间的上下统属关系十分简单。《周礼》职官三百六十余种，按其职事性质被分为天、地、春、夏、秋、冬六类，分别由冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇、司空统领。这是其大的框架。但六类职事之内，六十余种职官基本呈平行状态，零零散散各司其职，少有上下统属之别。同时，同一职官内部，虽设有府、史、胥、徒四等，但统属关系依旧不明显。以膳夫为例，《周礼·天官·冢宰》曰:“膳夫，上士二人，中士四人，下士八人;府二人;史四人;胥，十有二人;徒，百有二十人。”③(清)阮元校刻:《十三经注疏·周礼注疏》，第660 页。“膳夫”不止一人，而有二人，其下有中士、下士、府、史、胥、徒等帮助他们完成职责。两个膳夫属于平行关系。府司库藏，史掌文书，皆由膳夫自行任用;胥、徒则为应征服役的平民，故府、史、胥、徒四者之间也不存在相互统属的关系。他们都是膳夫的助手而已。整体来看，《周礼》所叙职官之间的统属关系，比较简单。这也就是说，《周礼》所载的政府结构，内部并未形成严密、精细的组织形式，内部的各个组织仍不足以称为机构。《周礼》将职官作为划分政府结构的基本单位，也就很正常了。

尽管中国古代的很多士大夫都非常尊崇《周礼》，沉醉于其工整、精美的六类划分法之中，而且一到政治大变革的关口，就会扯出《周礼》的大旗来改革现有国家机构，但从政治学的眼光看，《周礼》安排职官，还是处于一个较低的水平。很显然，《周礼》是以负责具体事务的官员为基本单位来编排政府结构的，即其开宗明义所说的“设官分职”的观念。而这种观念无疑是战国时期人们认识国家结构的基本模式。

汉代人认识政府结构，也是将其分为各种类型的重要官员。东汉人言西汉中央政府，一般会说其是由丞相、太尉、御史大夫、太常、卫尉、郎中令、太仆等官组成的。关于这点，我们只需读《汉书·百官公卿表》与卫宏《汉旧仪》叙及西汉政府结构的方式，就一目了然。而对于东汉人，说中央政府是由三公九卿组成的，大抵也不会有太大意见。关于这点，我们读应劭《汉官仪》叙及东汉政府结构的方式，就会得到印证。司马彪是西晋人，他著《续汉书》，叙及东汉政府结构，也是将其分成各种类型的重要官员①司马彪虽是西晋人，但他著《续汉书·百官志》是以东汉时期的材料为基础的，故《百官志》反映的其实是东汉人的观念。。由此来看，汉代人认识政府结构，背后仍是“设官分职”的观念。

战国秦汉普授官员以印，而无官署印，主要原因就是当时并未形成用机构或机关来划分国家结构的观念。既然没有这种观念，也就不会出现官署印。

而到了魏晋南北朝时期，人们认识国家结构的观念有了较大的变化。尤其到南北朝，这种变化就非常明显。根据《隋书·百官志》的记载，南齐划分中央政府结构，遵照这种形式:尚书省、门下省、集书省、中书省、秘书省、御史台、谒者台、宗正卿、司农卿、少府卿、卫尉卿、廷尉卿、大匠卿、光禄卿、鸿胪卿等②《隋书》卷二六《百官上》，第719—726 页。。可以看出，五省、二台是机构名或官署名，而九卿是职官名。这反映出南齐已经有较浓厚的“分司统职”的观念，开始用机构为单位来划分政府结构。不过，南齐受到秦汉传统的影响，这种观念并未彻底取代“设官分职”的观念。而北齐则不同，其划分政府结构，完全以机构为基本单位。其言中央政府结构，六省、三台而外，“太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、大府，是为九寺。置卿、少卿、丞各一人”③《隋书》卷二七《百官中》，第756 页。。这已经是将政府看成是不同机构的总和。很显然，北齐划分政府结构的方法，已与秦汉完全不同，它不再是用重要官员来区分国家结构，而是用机构来统领官职，机构成为了区分国家结构的基本单元。

应该说，划分国家结构更注重机构而不是官员这种变化就是官署设印的基础。隋代顺应并发展了这种历史趋势，最终使得官署印彻底取代官名印而成为正印。《隋书·百官志》载:“高祖既受命，改周之六官，其所制名，多依前代之法。置三师、三公及尚书、门下、内史、秘书、内侍等省，御史、都水等台，太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、将作等寺，左右卫、左右武卫、左右武候、左右领、左右监门、左右领军等府，分司统职焉。”④《隋书》卷二八《百官下》，第773 页。其所谓“分司统职”是指设置省、台、寺、府等各类机构负责不同事务，统领不同的职能。将国家分为不同的机构，这种观念已与今天颇为近似。由于机构的职能是由该机构的所有成员共同完成，因此，机构长官与机构就是两回事，长官印与官署印也就是两事，真正能成为机构权力凭信的只能是官署印。无疑，隋代以官署印为正印的制度，与其“分司统职”的观念是息息相关的。

四、官印制度变革的实质意义

名者，实之宾，“设官分职”与“分司统职”不仅是观念的问题，同时也是中国古代政府的两种组织形态⑤“政府”的概念有狭义、广义之别，广义上，政府指所有的国家机构;狭义上，政府就是国家行政机关。我们这里取广义的用法。本文后面还会用到“国家机构”的概念，是借鉴朱光磊先生的定义，即“国家机构是一切国家机关的总和”。参见朱光磊《政治学概要》，天津人民出版社2008年版，第191—193 页。。促使官印制度变革的根本原因，正是中国古代政府组织形态发生了这种历史性的变化。

划分政府结构能否以机构为基本单位，与两个因素有很大关系。第一个因素是政府的规模。如果政府的规模比较小，其内部本身并未形成多个有系统的部门，自然无法用机构来划分政府结构。只有在政府已经是庞然大物，内部由很多个部门组成之时，机构才会成为划分政府结构的基本单位。不过，政府规模庞大只是必要条件，而非充分条件。这就涉及到第二个因素，即政府的各个组成部分的性质问题。规模庞大的政府是由多个部分共同组成的完整系统，各个部分分司不同的职能，他们相互配合、相互制约，共同完成政府的管理和统治职能。政府的各个组成部分尽管都有一定的规模，自身就构成一个组织，但他能否被视为机构，还要看其组织原则和内部关系。所谓内部关系是指组织内部是否形成职权分明、等次分明、分工合作的有机系统。所谓组织原则，是指整个组织是以什么为核心组织起来的。如果整个组织是以长官为核心建立起来的，组织成员都只是长官的助手、秘书，设置他们是为了帮助长官完成职责，这种组织仍不能被视为机构。只有长官和其余组织成员是行政统属、分工合作的关系，组织成员是为整个组织服务，而不是为长官服务;目的是完成整个组织的职能，而不是长官的职责，这个组织才能被视为机构。

我们说“设官分职”和“分司统职”是古代政府的两种组织形态，正是因为两者的组织原则是不同的。“设官分职”类型的政府，政府的各项职能是与各种重要官职直接挂钩的;政府分配各项职能，是直接将其分派到各个重要官职之上的;政府的职能就是各种重要官职的职能的总和。重要官职有僚属组织，设立此组织的目的是完成此官的职能，而僚属都是此官的秘书或助手。“分司统职”型的政府，政府的各项职能是与各种机构相挂钩的;政府分配各项职能，其对象是机构，而不是某个官职;政府的职能是各种机构的职能的总和。各种机构的内部成员是分工合作的关系，长官只是机构的一个重要成员，他的职能不等于机构的职能，他只是负责领导其余成员共同完成机构的职能。应该说，“设官分职”型的政府，其组织结构相对处于一个比较原初的状态，而“分司统职”型的政府，其组织结构是成熟的，处于更高的历史阶段。

从历史发展来看，魏晋南北朝以前，中国古代的政府处于“设官分职”型的组织形态;魏晋南北朝以后，中国古代的政府处于“分司统职”型的组织形态。魏晋南北朝是政府组织形态的重要发展时期。

中国的早期国家始于夏朝。夏朝的政府组织颇为粗糙，规模比较小。中央机构有三正和左右六人等高层官员辅助夏王，高层官员之外又有负责专门职能的官员，如后稷、车正、庖正、牧正等①参见谢维扬《中国早期国家》，浙江人民出版社1995年版，第372—374 页。。这些职能官员是否有僚属组织，我们并不能肯定，即使有，应该也是十分简单的。因此，夏朝的中央政府有两个突出特点。其一是整个政府颇为简单，内部很难再分出两个或两个以上的规模较大的组织来。其二是，政府负责的很多事务都属于夏王的私人事务，如庖正、车正等。准确来说，夏朝的中央政府更像是夏王的僚属组织，三正及左右六人像是夏王的助手，下面有负责具体事务的办事人员，如车正掌管夏王的车架，庖正负责夏王的饮食，牧正负责畜牧事宜等。无疑，夏朝的政府呈现的是很原始的组织状态。

商朝的政府组织已有相当的规模，较夏朝要庞大得多。《尚书·酒诰》言及商朝中央机构的组成，说“百僚、庶尹、惟亚、惟服、宗工，越百姓里君”，《大盂鼎》亦说“殷正百辟”。不过，“从卜辞和文献的记法中至少可以看出，高层职官中的分工在商朝时还没有达到十分形式化的程度，并且也许这种分工在商朝政治中的作用还不是十分突出。所以卜辞对高层职官使用通称比较多，而对具体的职官名称则较少提及。这在一定意义上反映了商代官僚制度还具有某种较原始的特征，即不够专业化和形式化”②谢维扬:《中国早期国家》，第440—441 页。。也就是说，商朝的政府组织，结构比较疏散，分工还不是很明确，官员之间的等级层次也比较简单，虽然较夏朝有很大发展，但仍带有较浓厚的原始特征。

西周的政府组织无疑是早期国家里面最精致和完善的。西周的中央政权机构主要有卿事寮和太史寮两大官署③参见杨宽《西周中央政权机构剖析》，《历史研究》1984年第1期。。“卿事寮可以说是周王的办公厅和参谋部，掌管着政治、军事、刑法等等。”④杨宽:《西周中央政权机构剖析》，《历史研究》1984年第1期。卿事寮的长官，西周初期是太师或太保，中后期则为太师。太史寮负责天文、时令、占卜、册命、记录历史、图籍等，“可以说是周王的秘书处和文化部”。太史寮的长官是太史，金文中常见的内史尹、作册尹，以及《诗经·小雅·节南山》中所谓的“尹氏”，皆太史之任①参见王国维《观堂别集》卷一《书作册诗尹氏说》，中华书局2004年版，第1122—1124 页。。相比商朝，西周政府的规模和组织水平，都有很大进步，中央政权内部已经形成两个甚至两个以上的官署，各官署分工明确，官员的等级也比较明朗。但是，西周的官署和后世所谓的官僚机构仍有本质区别。战国以降的官僚机构，有系统的选拔、任用、监察体制，而西周是早期国家，宗法血缘关系是政权的基石，实行世卿世禄制度，所以官署的内部结构仍然是比较疏散的。

整体来说，《周礼》所言“设官分职”一语，将三代组建政府的原则说得比较透彻，即政府各项职能的分派对象是具体的职官。这个时期并不具备以机构为分派对象的历史条件。

春秋战国，国家体制发生了重大变化，最终导致中央集权制度和官僚制度的完全确立。比起三代，秦汉的政府组织，不论是规模，还是结构，都不可同日而语。但是，秦汉的政治组织仍具有浓厚的“设官分职”的色彩。中央政权机构的职能落实到了三公和诸卿身上，而地方政权机构的职能则主要指派给了郡守和县令长。

从中央政权机构来看，三公、诸卿虽然都有官署，且规模亦不算小，但官署基本是由三公、诸卿以个人开府的形式建立的。公卿官署的官员可分为两种:一种是佐官，由诏书任命。一种是掾属，由公卿自己辟召聘任。这些掾属实质上就是公卿的幕僚，他们与公卿构成了独特的君臣关系。我们说公卿官署可以视为公卿个人开设建立的，原因是公卿官署主要是由掾属构成的，佐官占的比例并不大。我们以西汉丞相府为例，略加说明。《续汉书·百官志》曰:“汉初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士。其所不言，则为百石属。其后皆自辟除，故通为百石云。”②《续汉书·百官志一》，第3558 页。这是就通例而言，即公卿及州郡二千石皆可辟除百石之属，其实，西汉丞相的辟除权力要较诸卿更大一些。《汉旧仪》载:“拜迁四百石长相至二百石，丞相调。”③(清)孙星衍等辑:《汉官六种》，中华书局1990年版，第82 页。丞相的人事权大至于此，据此来推，其辟除僚属，应该不止百石而已，二百石可能亦在其列。《汉旧仪》曰:“武帝元狩六年，丞相吏员三百六十二人。史二十人，秩四百石;少史八十人，秩三百石;属百人，秩二百石;属史百六十二人，秩百石。”④(清)孙星衍等辑:《汉官六种》，第68—69 页。百石与二百石属吏占吏员总数的三分之二强，而相府的比六百石以上佐官，不过十数人而已，故丞相可辟除其官署的泰半人员，说丞相府由丞相个人开设而成，并非夸饰之言。再就丞相与掾属的关系而言，两者有君臣之义。可以说，丞相府类似于丞相的秘书处，该府的佐官和僚属都是丞相的秘书、助手，僚佐共同协助丞相完成他的职能。其余公卿官署的性质与此类似。从组织原则上讲，设立官署就是为了完成公卿的职责，官署组织是从属于公卿的。

从地方政权机构来看，郡府的僚佐，也可分为两种。一种是佐官，秩二百石以上，由中央任命，即郡丞、郡史、郡尉三者。一种是属吏，秩百石以下，由郡国守相自己辟任，指功曹、主簿、督邮等掾史属佐⑤参见严耕望《中国地方行政制度史上编》卷上，载《秦汉地方行政制度》上册，(台北)中研院历史语言研究所专刊之四十五，1961年，第102 页。。郡国的属吏组织，秦及汉初规模不甚大，数十人而已;西汉中期以后，规模大增，有些郡国的属吏人数多达数百。郡府组织的多半人员都由郡守辟任，故我们说郡府是郡守个人所开之府，是比较恰当的。郡守所开之府，目的是完成郡守的职能，至于郡府本身则是从属于郡守的。

由此可以看出，秦汉政府的各项职能其实是与重要官员直接挂钩的，这仍然是三代以来的“设官分职”型的政府组织方式。

经过魏晋南北朝的演变发展，隋唐的政府组织方式则发生了质的变化。我们先来看地方政权机构，严耕望先生说:

秦汉时代，中央政府，丞相综百政，其分部治事者为九卿;而相府僚佐则有长史、主簿、诸曹掾史之属，犹如近代之秘书处。郡府县廷之组织与相府全同，亦即与宰相秘书处相同，而非朝廷九卿之比。隋唐之制，朝廷分职治事者为六部，州府县廷之组织以功、仓、户、兵、法、士六司分职，与朝廷六部同型，绝非相府僚佐之比。此则组织原则根本异趋也。至于隋唐时代州县佐官之任用，全出中央，其府主只有行政统属之关系，以视秦汉佐吏皆由长官自辟而有君臣之份者，亦截然不同矣。隋唐州县政府内部组织之基本原则与任用制度既与秦汉绝异，此所以为另一典型也。①严耕望:《中国地方行政制度史上编》卷上，载《秦汉地方行政制度》上册，第10 页。

严耕望先生指出隋唐地方政府的组织原则与秦汉截然不同，确实是慧眼卓识。秦汉的郡府、县廷是僚属组织，郡府围绕郡守而建立，郡府内部分派事务是以官员为单位的，县廷亦然。而唐代的州县组织是严密的政府机构，州县长官和属官共同完成该机构的职能，两者不是君臣关系，而是分工合作的关系。属官都由中央任命，他不是为长官服务，而是为机构服务;不是为完成长官的个人职责，而是为完成机构的职能。同时，州县内部也是“分司治事”，即州县内部被划分成不同的单位来负责各项事务。换句话说，隋唐地方政府的各种职能是由不同的机构来承担的，而不是具体的官员，“职”与“司”直接挂钩，诸官分工合作以完成其所在“司”的“职”能。显然，隋唐的地方政府由里到外都体现出了“分司统职”的组织原则。

隋唐的中央政府是以“分司统职”的方式组织而成的，关于这一点前引《隋书·百官志》已经说得很明确。隋代的中央政府分五省、二台、十一寺、六府等机构，省、台、寺之内又分机构，或称部，或称局，或称署，或称曹。如尚书省总管吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部等六部，门下省统领城门、尚食、尚药、符玺、御府、殿内等六局，秘书省领著作、太史二曹，都水台领掌船局、诸津，太常寺统郊社、太庙、诸陵、太祝、衣冠、太乐、清商、鼓吹、太医、太卜、廪牺等署，卫尉寺统公车、武库、守宫等署，司农寺统太仓，典农、平准、廪市、钩盾、华林、上林、道官等署。政府的各项职能分配给了不同的机构，机构之内的各个官员都由中央任命，他们的职权和等级虽有分别，但互为同僚关系，分工合作以共同完成机构的职能。

综括来说，秦汉的各级官僚机构基本是以个人开府的方式组建的，我们可称之为“设官分职”型的政府;而隋唐的政府组织则处于全面机构化的阶段，可称之为“分司统职”型的政府。应该说，相较于秦汉的政府组织形态，隋唐的政府组织形态处于更高的历史阶段。中国古代官印制度变革所反映的正是古代政府组织形态的历史性变化。

认识到中国古代政府的这两种组织形态，对于我们宏观把握中国古代国家机构的演进，是很有用的。如果我们能从这个角度去探讨南北朝时期的官制改革问题，将会有更深入的认识。同时，为什么唐代大幅出现使职差遣，而秦汉之时却没有呢?其实这个问题，同样需要从政府组织形态上去探究。