公路收费政策变化对高速公路建设的财务影响

●中海网络科技股份有限公司王 勤 张 周 张 征

公路收费政策变化对高速公路建设的财务影响

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我国高速公路收费政策使公路发展摆脱了资金不足的束缚，弥补了财政资金的不足并发挥了社会融资作用，缩短了路网形成时间，为我国经济发展提供了良好的交通保障。根据我国《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》的最新要求，本文从财务视角讨论了公路收费政策的变化对高速公路建设的影响，并从收费模式、方式、期限、成本和资金来源等方面提出了若干有针对性的对策。

高速公路 公路收费政策 收费公路管理条例 公路通行费

“要想富，先修路”，我国经过1981年的 《国家干线公路网 （试行方案）》、1992年的 《国道主干线系统规划》、2004年发布的 《国家高速公路网规划》，形成了高速公路骨架布局和公路网中最高层次的公路通道，总规模8.5万公里，目前有18个新增的城镇人口在20万以上的城市和29个地级行政中心未实现与国家高速公路相连接。2013年发布第四个国家级干线公路网规划，即 《国家公路网规划 (2013年－2030年)》(以下简称《规划》)，路网总投资将达到4.7万亿元人民币，高速公路规模增加到11.8万公里。计划高速公路连接所有地级行政中心及城镇人口超过20万的中等及以上城市。

按照《规划》，2013年－2030年国家公路的建设规模毋庸置疑，建设和维护的资金需求也会屡创新高。公路收费政策使公路发展摆脱了资金不足的束缚，弥补了财政资金的不足并发挥了社会融资作用，缩短了路网形成时间。实践证明，收费公路的建设与发展是符合我国国情的，是我国公路投融资领域的政策创新。2015年7月21日，交通运输部发布《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》（以下简称 《征求意见稿》）征求意见，修订思路是为了规范公路收费行为，保护收费公路使用者、投资者、债权人、经营管理者的合法权益，促进公路事业的可持续发展。

一、《收费公路管理条例》实施的现状

（一）全国公路收费政策的形成过程

1.1984年至1992年，公路收费政策的推行阶段。修建高速公路耗资巨大，加之我国国家财政能力不足，因此向外借款就成为了国家公路建设的必然政策选择。1984年实施“借款修路、收费还贷”的政策，弥补了公路建设投资财政资金不足的缺憾，促进了我国公路建设快速发展；1988年我国发布《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，公路收费还贷行为有了第一个法规依据。我国高速公路建设起步于1984年，最早开工的是沈大高速公路，1988年全国最早完工的上海沪嘉高速公路总投资1.5亿元，全长20.5公里，与1988年上海市地方财政收入153.54万元相比，上海市地方财政收入与上海沪嘉高速公路总投资相差10倍，财政收入无法支撑高速公路建设，因此这也是目前大多数地方政府向银行借款，然后通过收费偿还贷款，即还贷性收费公路的起源。

2．1992年至2004年，公路收费政策的发展阶段。除财政投入以外，地方政府进行了银行借款、国际借款、BOT和PPP等多种融资方式创新，1992年公路收费政策突破靠贷款筹资、管理运营交通一家承担的局面，开始发展多渠道筹资、多主体管理与运营收费公路的探索。1997年《公路法》明确了民间资本与外资均可依法投资经营收费公路，在筹资、管理和运营方面开始实现多元化发展，公路收费的“贷款修路，收费还贷”模式得到了法律层面的支持。

3．2004年至今，公路收费政策的细化调整阶段。2004年《收费公路管理条例》要求政府还贷公路、经营性公路的最长收费期限要进一步明确。收费公路的收费期限届满，地方政府必须终止收费公路的收费站运营等收费活动，收费政策得到进一步细化，收费范围、期限得到了明确规定。

（二）《收费公路管理条例》征求意见稿的变化。《征求意见稿》的修订理念是“用路者付费、差别化负担”，重点解决提升服务效率、保障养护资金稳定来源、使收费公路政策可持续发展和规范化管理问题。《征求意见稿》计划调整公路收费期限，偿债期按实际偿清债务所需的时间确定，收费公路项目的经营期结束后地方政府要重新核定收费标准，实行养护管理收费。就公路体系发展模式而言，《征求意见稿》确立了“收费”和“收税”两者长期并行，不规定固定的收费期限，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准。

（三）高速公路建设的运输需求将稳定增长。我国高速公路建设才起步，经济大发展对运输的需求将稳定持续增长，突出表现为高速公路总量不足，经济需求要求加快建设。目前有18个新增的城镇人口在20万以上的城市和29个地级行政中心未实现与国家高速公路相连接，城镇人口超过20万的中等城市中，只有60%有高速公路连接。数字显示，目前我国公路密度是每平方公里为42公里，新疆、四川、内蒙古、贵州、青海等是每百平方公里公路分布里程较低的省份，总体而言远远落后于发达国家，例如日本的305公里和德国的130公里。

（四）项目建设资金的需求规模依然庞大。高速公路是使用周期长、技术标准高、投资巨大的基础性设施，资金需求规模巨大，同时，高速公路建设成本逐年快速增加，筹资需求快速提升。如1990年通车的沈大高速总里程348公里，总造价为72亿，每公里造价为2069万元；1996年通车的沪宁高速总里程274公里，总造价为83.7亿，每公里造价为3055万元；2002年通车的京珠高速湖北段总里程339公里，总造价为122.6亿，每公里造价为3617万元；2011年通车的德昌高速总里程205.5公里，总造价为98.8786亿，每公里造价为4812万元。2014年7月8日，世界银行行长金墉表示，发展中国家对基础设施建设的资金需求，最少的估计也在1万亿美元左右，其中我国贷款规模达到600亿美元，如果再加上私营部门或其它渠道的资金，总金额在1500亿美元左右。此外，我国收费公路债务风险处于总体可控状态，整体上债务在继续有效偿还，2014年通行费收入具备足够的还息能力，可用于偿债的资金大于还息需求并还本535.5亿元。

（五）收费公路收支缺口越来越大。2014年底全国收费公路里程为16.26万公里，政府还贷公路、经营性公路分别占64.0%和36.0%，累计建设投资总额为6.14万亿元，债务余额为3.85万亿元。如表1所示，2010年-2014年之间全国收费公路的收支缺口不断拉大，2010年全国收费公路通行费收入超过支出32亿元，但是从2011年开始，全国收费公路通行费收入始终低于支出，出现收不抵支的现象，且两者差额逐年增加，并于2014年达到最高的1571亿元。主要原因是2011年到 2014年之间高速公路每公里债务余额增长29.4%，债务规模扩大，导致还本付息支出大幅增加，但是每公里通行费收入却下降4%，出现了债务“越还越多”，收入“越收越少”的状况，很难在现行收费期限内清偿项目建设形成的债务。收费标准长期不变也是原因之一。此外，高速公路建设成本、高速公路工程造价和高速公路养护费用等的快速上升是新增债务的重要原因。

表1 2010-2014全国收费公路通行费收支对比 （单位：亿元）

二、《收费公路政策》修改对高速公路的影响：基于财务角度

（一）高速公路收费期限的变化。2010年至2013年以来，全国收费公路还本付息支出占当年车辆通行费收入的比例从60.62%提高至86.2%，也意味着2013年每收取10元的通行费，就有8.62元用于偿还银行的本金和利息。未来，我国高速公路仍要持续发展，高额债务问题仍会持续。《征求意见稿》计划调整公路收费期限，比如拟用“按实际偿清债务所需的时间确定”的规定替换 “政府还贷公路最长不得超过20年”的规定；拟用特许经营高速公路经营期限一般不超过30年的规定替换经营性公路最长不得超过25年的规定，还确立“用路者付费，差别化负担”的原则兼顾保障不同用路群体利益。

（二）高速公路收费模式的变化。《征求意见稿》修订的思想是按照用路者付费进行地方政府的收费改革，要求地方政府性公路建设投资债务的风险可控，鼓励社会资本投资共同承担公路建设投资，在整个公路投资建设的全过程均要加强政府监管。收费公路的投资债务、通行费收支等信息定期公开，公路建设、养护、管理采取“收税”与“收费”并行的方式，实现“用路者付费，差别化负担”，提供可自由选择的差异化公路通行服务，例如占公路总里程97%左右的普通公路采取向车辆普遍征税的方式，提供普遍交通服务，而占总里程3%左右的高速收费公路拟征收车辆通行费并提供高效率通行服务。

（三）高速公路收费方式的变化。ETC(Electronic Toll Collection)不停车收费系统是世界上最先进的路桥收费方式，每车收费的平均时间由14秒降低到2秒-3秒，因此ETC车道相当于人工收费车道工作效率的5倍，在不间断的收费通道设计中其通行能力是人工收费通道的5到10倍，一辆车停车、收费、放行的时间约减少10秒，1000辆车就可以节约两个小时。《关于开展全国高速公路电子不停车收费联网工作的通知》要求在2015年底前，全国所有省区市基本实现ETC联网，非现金支付使用率达到20%；主线收费站ETC覆盖率达到100%，ETC用户数量达到2000万 (含非现金支付卡用户)，同时，使用ETC卡的车辆在高速收费站收费总金额给于优惠5%，降低行人出行成本。

（四）高速公路收费成本的影响。与传统人工收费模式相比，高速公路ETC不停车收费对收费的财务影响分为以下方面：一是初期的ETC联网及其后台体系的建设需要投入大量资金，这将在很大程度上影响到企业的资金流；二是ETC不停车收费意味着收费将会从线下转向线上，减少现金管理成本，降低人工与服务成本约20%；三是2014年底全国开始优化高速公路主线收费站设置地点与设置数量提高车辆通行效率，由736个减少至696.5个，下降5.4%，可节约近87%的收费站扩建费用；四是ETC会减少车辆的减速、停止、加速等的速度变化数量，车辆燃油消耗平均降低20%，二氧化碳排放减少约50%，一氧化碳减少约70%。

（五）高速公路资金来源模式的变化。高速公路作为基础设施，国家一直提倡“投资主体多元化，投资渠道多元化和筹资方式多样化”。我国公路建设投融资仍需推行多元化、多渠道由中央政府、地方政府、银行、外资和民营企业等构成的高速公路建设投融资体系，要求“盘活存量、用好增量”，保障高速公路资金的大量投入。盘活存量是用“统一举债、统一收费、统一还款”的规定替换《条例》中“统一贷款、统一还款”的规定；用好增量是统借统还的主体由省级交通主管部门升级为各个省、自治区、直辖市人民政府，由地方政府自行进行高速公路建设的资金筹集、财务风险控制的政策制度。

（六）高速公路建设的成本稳定增加。高速公路工程的成本构成主要包括建筑工程、安装工程、设备购置费及其他费用，例如材料费用占到40-50%，高速公路征地拆迁费用、通讯监控等交通设施费用也占有很大比重。因公路等级、所处地域、地形的差异等，高速公路的造价差异较大。全国高速公路平均造价从2011年的每公里5067万元快速上升到2013年的9082万元，我国高速公路平均每公里造价不一，在一般平原微丘区为3000万元左右，在山区为4000万元左右。以平临高速为例，造价3228万元/公里，其中建筑工程费用占比74%，安装工程费用占5%。对公路建设企业，以北新路桥为例，其成本中人工费用占比 15%、材料费占比53%、机械使用费占比15%。

全国公路建设的施工人数常年约280万人，施工高峰期达到400万人，对经济增长有巨大的促进作用。如建设期的投资需求拉动效应表现为，1000公里的高速公路建设直接形成约100万吨钢材、900万吨水泥、80万吨沥青的消费需求；公路系统的规划、设计、运营及维护等部门提供就业岗位表现为，1000公里的高速公路建设为社会直接提供130万个就业岗位、间接提供150万个就业岗位。高速公路投入使用后，对国民经济各部门运行、消除社会贫困、促进老少边穷地区发展有重要作用。■

1.交通运输部公路局.2015.《2014年全国收费公路统计公报》解读.交通运输部网站。

2.交通运输部.2015.收费公路管理条例（修订征求意见稿）。

3.李亢.2010.从分散到统一：澳大利亚公私伙伴关系制度及启示[J].理论月刊，1。

（本栏目责任编辑：范红玉）