基于COSO新框架的国有企业内部控制探讨

杨瑞

【摘要】随着经济的全球化发展，信息化、网络化使企业的运营环境和商业模式发生了巨大变化，从而推动了美国COSO内部控制新框架的发布。本文从美国2013内部控制新框架中得到启示，以探讨增强国有企业内部控制的新思路、新举措，从而确保国有资产保值增值，促进企业持续、健康、稳定地发展。

【关键词】COSO内部控制框架内控体系

一、COSO新框架的发布

随着经济的全球化发展，信息化、网络化使企业的运营环境和商业模式发生了巨大变化，ERP、电子商务和网络财务得以推广。面临复杂多变的国内国际大环境，企业在管理上越来越注重风险管理和公司治理问题，相应地对内部控制的要求也越来越高，COSO（美国反虚假财务报告委员会下属的发起组织委员会）委员会20世纪90年代发布的内控框架已不能满足当今企业经营管理决策的需要。为此，COSO委员会在2010年启动了对1992版《内部控制——整合框架》的修订工作，并于2013年5月14日正式发布了《内部控制——整体框架》及其配套指南，主要包括《执行性纲要》《框架与附录》《评估内部控制系统有效性的说明性工具》《外部财务报告的内部控制：方法与案例汇总》4个文件。新框架在体系构成上沿用传统的立方体框架形式，在内容上除了考虑各种环境的变化，依然继承了旧框架中内部控制的基本概念及核心内容，并在此基础上结合内部控制五大要素，归纳、提炼出内控体系建设的基本原则、要素和工具。新版框架不但是对旧框架的升级提高，而且还融入了新的观念和思想，值得在内部控制建设和完善过程中学习和借鉴。

二、COSO新框架的优点

（一）注重原则导向，评价标准更加清晰

COSO委员会将1992年版本框架中已有的原则加以细化和提炼，在新框架中归纳出了17项基本原则和82个重点关注要素，17项原则分别与5个要素相关联，其中：和控制环境相关的有5项，和风险评估相关的有4项，和控制活动相关的有3项，和信息与沟通相关的有3项，和监控活动相关的有2项。每一项原则都由多个关注点所支持，这些关注点代表着原则的相关特点。各个要素和各项原则组合起来就构成了内部控制的准则，而各个关注点则为管理层提供指引，协助其评估内部控制的各个要素是否存在并发挥效用，是否在企业内控整个过程中共同运作。新的内部控制框架中，从目标到要素再到原则以及关注点，层层关联、相互协作，共同构成了内部控制系统框架。新版内控框架的这些原则和重要关注点与内部控制五大要素的有机结合，形成了内部控制的评价准则，使评价的标准更加清晰，从而有益于企业在内部控制实施中采用更加有力的内控措施，增强内部控制的效果。

（二）扩大了报告目标的范畴

旧版框架中的报告仅仅局限于对外财务报告，在内控目标设定过程中关注的是财务报告目标，主要目的在于确保编制出公开披露、可靠性强的财务报告，却忽视了内部报告和非财务报告。新框架则不同，它强调内部报告和非财务报告的重要性，从报告对象和报告内容这两个维度上进行扩展，使报告目标的范畴有所扩大。在报告对象上，既要面向外部投资者、债权人和监管部门，确保报告符合有关外部要求，又要面向内部董事会和经理层，满足企业经营管理决策的需要。在报告内容上，除了包括传统的财务报告，还涵盖了内控评价报告、资产使用报告、市场调查报告等非财务报告。如此看来，新框架不但将财务报告以外的其他外部报告，而且将财务和非财务报告在内的内部报告，统统都纳入报告范围，突出了非财务报告和内部报告的重要性。新框架对报告范畴的扩展与我国企业内控规范体系中对报告的有关规定基本相同。

（三）增加了反欺诈与反腐败的内容

与旧版框架相比，新框架包含了更多的关于反欺诈与反腐败的内容，并且把管理层评估欺诈风险作为内部控制的17项总体原则之一，进行详细阐述。这充分说明近年来发生的案例中与欺诈和腐败相关的事件越来越多，欺诈腐败风险已受到COSO委员会的高度重视，这与我国企业内部控制规范体系中的反腐思想是统一的。看来建立有效的内部控制对于企业尤其是国有企业管理者的权力约束具有重要作用，能够达到防微杜渐的效果。

（四）强调了人员自身判断的作用

相对于旧版框架，新框架强调了人员自身的“判断力”在内部控制中的重要作用，要求董事会、管理层和内审人员拥有“判断力”，认为在内控建设和评价过程中，更多地依赖于管理层的自身判断，而不是像以往那样要求严格，需要有证据的支持。如果管理层具有良好的“判断力”，就能使内部控制有效实施，帮助企业更好地经营管理。新版框架还突出了实质重于形式的思想，表现在内控建设过程中应注重与控制效率结合起来，管理层可以通过判断，将那些失效、冗余乃至完全无效的控制去除，建立适合企业自身特点的内部控制系统，而且可以通过建立评价机制对企业内部控制予以评价，同时管理层可以根据评价结果寻求提高内控效率的途径，提升控制的效率和效果。由此可见，建立和维护切实有效的内部控制系统，离不开高层领导良好的判断力。

三、 我国企业内部控制的现状

随着我国科技进步以及信息化进程的加快，内部控制问题越来越受到重视。继2008年6月28日《企业内部控制基本规范》颁布后，2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会共同发布了《企业内部控制配套指引》。《配套指引》与《基本规范》共同构成了我国内部控制规范体系。该体系的内容比较完整，但主要以原则规范为导向，是针对企业一般性的业务和重点环节制定了原则性的要求，没有能体现行业特点的具体业务。因此，我国目前的内控体系在内部控制执行方面提供了应用指导，这对于体制完善、管理成熟的企业作用较大，但对于其他企业来说缺乏系统性，还没有形成一个能够满足多方面需求的系统框架。

我们既要看到我国企业近年来在内部控制方面的进步，又要清醒地认识到存在的缺点和不足。如今我国大部分企业已建立了内部控制制度，内部控制体系建设取得一定成果，但由于人们对内部控制、公司治理等方面的认识还不够，尤其是在国有企业中，还存在风险意识淡薄，内控基础薄弱的问题。有的国企领导者受计划经济影响较深，认为企业的资产是国有的，在企业经营管理过程中过度依赖于政府部门的扶持，缺乏企业经营的风险意识，这就影响企业内部控制体系的建立和执行效果。在实际操作过程中，一些企业没有强调控制的执行效果，使内部控制往往形同虚设，没有得到有效实施，这就造成内控制度建设与执行的脱节。还有的企业在制度设定方面没有全方位考虑行业特点及企业自身情况，使得建立的内控框架与企业发展模式不相适应。endprint