环境治理中政府间利益博弈与机制设计

关华+齐卫娜

摘 要：在环境治理中，中央政府和地方政府作为“经济人”为争取自身利益最大化展开竞争博弈，效用目标差异是导致其竞争的根本原因。为实现双方互利共赢的帕累托最优，应设计相应的激励机制以实现地方政府从竞争走向合作，实现地方利益与区域利益的统一，经济增长和环境协调一致，促进社会可持续发展。

关键词： 环境治理;利益博弈;机制设计

中图分类号：F22    文献标识码： A    文章编号：1003-7217（2015）01-0100-05

一、引言

随着全球化以及区域经济一体化进程的加快，我国区域性环境污染问题日趋明显，大气污染物排放集中，重污染天气在区域内大范围同时出现，呈现明显的区域性特征。区域整体环境质量的恶化严重威胁公众健康，影响环境安全。由于污染物的扩散控制难度大，以及生态环境越来越明显的一体化特征，单一地方政府常常无法解决复杂的区域性环境问题 ，因此，作为环境保护有效形式的环境治理跨域合作受到普遍关注。

跨行政区域环境治理是指区域内地方为解决区域性大气污染问题，打破行政区域的界限，运用组织和制度资源对区域整体利益达成共识，各地方政府从区域整体需要出发，共同规划和实施污染控制方案，统筹安排，互相监督，互相协调，最终达到控制污染，改善区域环境质量的目的。但是，在现实经济社会发展中，不同地区之间有时会共享一些资源，环境资源作为公共物品，具有有非竞争性和非排他性特征，使其价值不能正确地反映价格，当某一地区对环境污染进行治理，会使其他地区享受该环境治理带来的效益，出现“搭便车”，产生环境的外部不经济性，导致市场失灵，进而产生环境问题。目前我国解决环境问题的主要途径仍然是以政府为主导，而某一地区污染源涉及跨界影响时，传统属地环境管理体系往往难以满足区域大气污染控制需求。因此，应加强政府间交流与合作 ，加强对环境事务的有效干预，实现环境问题的外部性内在化。基于此，本文运用博弈论的理论工具，从动态的、客观的角度分析跨区域环境治理中“中央政府-地方政府”及“地方政府-地方政府”间的利益博弈过程和理性决策，为政府间交流与合作提出相关建议，为实现政府间激励机制提供依据。

二、环境治理中政府间利益分歧与博弈关系

环境的公共物品属性使得环境污染跨域治理具有典型的外部性，这是由于政府间收益与其付出的成本不一致造成的。信息不对称、博弈结果的不确定性以及行政决策权过于模糊，使得环境污染跨域治理越来越复杂。现实中，跨行政区环境污染治理涉及政府间的利益博弈。长期以来，我国实行财政分权体制，中央与地方政府环境保护管理实行垂直领导，中央统一制定环境标准、设定环境管理目标，地方各级政府负责本辖区内的环境污染治理。由于二者目标函数不一致，会导致地方政府更加注重地方经济快速发展，忽略环境治理。在地方政府间，自利动机会使地方政府采取搭便车的投机行为，选择自身利益最大化不合作状态，从而导致“公地悲剧”，陷入“囚徒困境”，使得地方政府间合作成为难以实现的理想状态^[1]。

（一）权力分化：博弈关系的前提条件

在我国，从中央-地方政府关系看，国家结构形式决定了中央政府的主导地位，与地方政府形成“领导支配-服从执行”关系。一方面中央与地方间权力不对等，中央承担着指导和协调解决各地方、各部门以及跨区域、跨流域重大环境问题的职责，地方所承担的职责以辅助性为主;另一方面中央在环境跨域管理过程中调控乏力，在政策规划、实施以及协调相关机构过程中，难以充分发挥地方政府的自主性，导致地方积极性不高。

财经理论与实践（双月刊）2015年第1期2015年第1期（总第193期）关 华，齐卫娜：环境治理中政府间利益博弈与机制设计

（二）主体分化：博弈关系形成

中央政府作为环境的宏观管理者，目标取向是经济、社会、环境的整体发展与相互协调，考虑的是整个社会的全局利益和长远利益。地方政府对辖区内环境污染进行治理，并接受中央政府的监督和制约。地方政府作为“经济人”决策时，为避免己方的效用损失，会采取机会主义的行为，以实现自身效用最大化，从而导致边界环境纠纷频繁以及跨域环境公共事务治理失灵。我国长期存在的区域封锁、地方保护主义以及区域壁垒都可以看作是地方政府在政治博弈中做出最优反应的必然后果^[2]。这种行为主体分化形成的利益博弈包含两组关系：一是中央政府与地方政府之间的博弈竞争，是不平等主体间的博弈，称为纵向竞争;一是参与人是平等主体的政府间的竞争博弈，称为横向竞争。（如图1）。

图1 利益主体博弈模型

注：实线表示不平等主体间博弈关系，虚线表示平等主体间博弈关系。

（三）利益分化：地方政府自利动机

在财政分权体制和以GDP为主要考核指标的政绩考核机制下，这种自利性带来的影响与结果是地方政府更加注重本地区经济发展的短期利益，获得更多的财政收入与政治晋升机会是地方官员的目标函数。地方政府为保护环境，需关闭重污染企业，要求企业采用新技术新工艺以减少污染，政府还需增加公共性投资以达到既定的减排标准，这无疑将增加企业生产成本，降低收益，进而减少地方生产总值。地方政府作为理性人，会根据成本与收益原则追求自身效用或利益最大化，选择对自己有利的最优策略，对环境污染治理等涉及全局或其他地区利益的事则漠不关心^[3]。

三、环境污染治理中央-地方利益博弈模型

（一）模型设定及说明

在环境跨域治理中，中央-地方各自的多个竞争策略构成策略集。地方政府的占优策略是无论中央政府采取何种策略都属于地方政府最佳选择的竞争策略，但是这种最佳选择常常导致不理想的结果。基于自身效用最大化的理性选择，地方政府的占优策略是选择不治理，由此将导致区域生态环境的恶化以及经济发展的不可持续。本文仅就中央-地方、地方-地方间如何利用所掌握的信息进行决策、这种决策的均衡问题以及主体间的博弈机理进行探讨。根据博弈理论确定博弈的几个要素^[4]：

1.对弈者。这是一个博弈中的决策主体。本文将对弈者设定为中央政府A、地方政府B1和地方政府B2。中央政府与地方政府间博弈竞争，中央-地方政府间博弈表示为N={A，B1};地方政府间博弈竞争表示为N={B1，B2}，N为虚拟参与人。

2.战略。对弈者在给定信息集情况下的行动规则，一般用si表示第i个对弈人的一个特定战略，Si={si}表示第i个对弈人所有可选择的战略集合^[3]。 政府间环境治理博弈中，中央政府的战略选择为Si={检查，不检查}，地方政府的战略选择为Si={治理，不治理}。战略规定对弈者何时选择何种行动。

3.支付。特定的战略组合下对弈者得到的效用水平。支付不但取决于自己的战略选择，还取决于其他对弈人的战略选择 ，我们用Ui表示第i个对弈者的支付，u={u1，…ui…un}为n个对弈人的支付组合。所有参与人战略选择的函数为Ui=Ui{s1…si…sn}^[3]。

（二）中央-地方政府竞争的博弈分析

在对待环境的问题上，地方政府和中央政府目标函数不一致。对中央政府来说，任何地区环境质量的恶化都意味着国家整体环境质量的下降。而地方政府为片面追求GDP，在面临发展经济和环境保护的两难选择时往往会忽视民生与和谐，牺牲环境。在中央-地方政府博弈过程中，地方政府拥有私人信息，称为“代理人”，而中央政府不拥有私人信息，称为“委托人”。在我国当前分权的治理体制下，中央政府将任务层层分解，通过行政逐级发包的方式，将经济管理权限和行政管理权限下放到地方，构成典型的委托-代理关系^[5]。委托-代理理论试图解决在信息不对称的条件下，如何使地方政府能够按照中央政府的利益来行动，或者中央政府怎样根据观测和收集到的有关信息对地方政府进行奖惩，以激励地方政府选择对中央政府有利的行动。以下建立一个中央政府与地方政府间的博弈模型，并做如下假设：

（1）中央政府对地方政府环境污染治理的检查成本为Ca;

（2）地方政府环境治理成本为Cb，Cb=f（Q，G，P2），

此为增函数，Q表示污染物治理量，G表示污染治理投资，P2表示第二产业增加值占GDP的比重;（3）地方政府不按照中央政府的利益行动，选择不治理时将受到的处罚D;（4）地方政府治理时收益为π;地方政府不治理、中央政府不检查时的收益为ω，π

根据以上假设，中央-地方政府博弈矩阵见表1。

表1 环境污染治理中中央与地方政府间的博弈矩阵

地方政府中央政府

治理

不治理

检查

σ-Ca，π-Cb，D-ca，-D

不检查

σ，π-Cb

0，ω

第一种情况：在θ给定的的情况下，假定θ为地方政府治理的概率，α为中央政府检查的概率，中央政府检查（α=1） 和不检查（α=0）的期望收益分别为：μa（1，θ）=（σ-Ca）θ+（D-Ca）（1-θ）=D-Ca+（σ-D）θ;μa（0，θ）=σθ+0（1-θ）。解μa（1，θ）=μa（0，θ）得纳什均衡解θ′=（D-Ca）/D，θ′表示如果地方政府治理的概率等于（D-Ca）/D， 检查和不检查的效果是一致的;如果地方政府治理的概率大于（D-Ca）/D， 中央政府的最优选择是不检查;如果地方政府治理的概率小于（D-Ca）/D ，中央政府的最优选择是检查。

第二种情况：在ɑ给定的情况下，地方政府选择治理（θ=1）和不治理（θ=0）的期望收益分别为：μb（α，1）=（π-Cb）α+（π-Cb）（1-α）=π-Cb;μb（α，0）=-Dα+ω（1-α）=-（ω+d）α+ω。解μb（α，1）=μb（α，0）得纳什均衡解α′=（ω+Cb-π）/（ω+D）。α′表示如果中央政府检查的概率等于（ω+Cb-π）/（ω+D），地方政府随机选择治理或不治理;如果中央政府检查的概率小于（ω+Cb-π）/（ω+D），地方政府的最优选择是不治理;如果中央政府检查的概率大于 （ω+Cb-π）/（ω+D），地方政府的最优选择是治理。因此，此时的混合战略纳什均衡是α′=（ω+Cb-π）/（ω+D），θ′=（D-Ca）/D。表明地方政府以（D-Ca）/D的概率治理，中央以（ω+Cb-π）/（ω+D）的概率检查。

从均衡结果可知，地方政府治理的概率与中央政府的监管成本成反比的关系，与中央政府对地方政府的处罚成正比，双方的博弈均衡解为（不检查，不治理）。拥有占优策略的地方政府拥有明显的优势，处于竞争中的主动地位。中央政府监管成本越高，地方政府越可能采取不治理策略;处罚越大，地方政府治理的概率就越大。表明在不完全信息的条件下，环境污染治理在中央政府与地方政府间是一个典型的“囚徒困境”。

（三）地方政府间竞争的博弈分析

地方政府作为“经济人”“理性人”博弈过程中都遵循占优策略，即不论政府B1（B2）采取什么样的策略，政府B1（B2）所选择的都是唯一最佳的策略。地方政府B1和地方政府B2是两个同质政府，各自都是理性行为主体，将总投资预算用于公共性投资将使环境污染得以改善，用于生产性投资则增加污染物排放，产生环境污染。假定B1进行生产性投资排放污染物，会使政府B1受益，B2受损;政府B1进行公共性投资能让双方受益。用F表示公共性投资行为，代表具有正外部性的公共产品;P表示生产性投资，代表具有负外部性的生产行为。

1.假设政府B1和政府B2的投资的收益函数分别取如下柯布-道格拉斯形式：

Ub1=（FB1+γFB2）α（PB1-φPB2）β （1）

Ub2=（FB1+γFB2）α（PB2-φPB1）β （2）

其中0<α，β，γ，φ<1;α+β<1，假设政府B1和政府B2的投资总预算为H。

B1（B2）进行公共性投资给B2（B1）带来的正外部性参数用γ表示，B1（B2）用于生产性投资给B2（B1）带来的负外部性参数用φ表示。

2.政府B1与政府B2之间不合作。

地方政府作为理性主体最大化自身利益，则政府B1的决策可以表示为：

MaxUb1=（FB1+γFB2）α（PB1-φPB2）β

s.tFB1+PB1≤H

FB1≥0

PB1≥0（3）

地方政府B2的决策可表示为：

MaxUb2=（FB1+γFB2）α（PB2-φPB2）β

s.tFB2+PB2≤H

FB2≥0

PB2≥0（4）

由一阶条件可得地方政府B1和地方政府B2的反应函数分别为：

FB1=α-αφα+βH+αφ-βγα+βFB2 （5）

FB2=α-αφα+βH+αφ-βγα+βFB1  （6）

由（5）（6）式可得

F′B1=F′B2=α-αφβ+βγ+α-αφH（7）

将（7）式代入（3）（4）可得得到政府B1和政府B2的均衡收益为：

U′B1=U′B2=[α-αφβ+βγ+α-αφH（1+γ）]α

[β-βφβ+βγ+α-αφH（1-φ）]β（8）

3.政府B1和政府B2合作。

中央政府作为决策机构，激励政府B1和政府B2合作，追求各地区总收益的最大化目标，即为：

MaxUB1，B2=UB1+UB2

s.tFB1+PB1=H

FB2+PB2=H

FB1，PB1≥0

FB2，PB2≥0（9）

由于政府B1和政府B2合作，整个区域内不存在正负外部性，所以γ=0，φ=0求解由式（10）和式（11）组成的最优化问题，得到：

F′B1=F′B2=αα+βH（10）

将（10）式代入（8）式得：

U′B1=U′B2=[αα+βH]α+β

以上两种情况的讨论可以看出：同质地方政府B1和 B2在不合作的情况下进行平等博弈，纳什均衡条件下（式7、8）的均衡结果是（生产性投资，生产性投资），基于个体理性地方政府B1与B2按照自身利益最大化作出的决策将导致公共性投资不足而生产性投资过度。不合作情况下用于公共性投资比例会少于合作决策时的最佳投资比例，只有在整体理性支配下，资源配置才可以达到帕累托最优，使社会福利最大。这也进一步说明，地方政府间竞争与博弈的后果常常会导致边界环境纠纷频繁以及环境跨域治理失灵的结果。

四、跨域环境治理的制度设计

地方政府在发展经济时，出于自身需要，为实现本区域居民福利最大化、促进本地经济充分发展，往往会制定更符合本地利益的政策。由此形成的地方政府之间的竞争，既有正面的意义，同时也带来了负面影响，比如前述地方政府环境治理中投资不积极问题等。因此，有必要重新审视和合理干预地方政府的竞争行为，通过有效的制度设计，建立起科学合理的激励约束机制，引导地方政府在环境治理中协调一致，形成合力，以实现地方和整体利益整合的最大化^[6]。

（一）寻找利益重合空间

环境跨域治理博弈中，寻找利益重合空间是激励制度设计的基本出发点。激励的关键是要使中央-地方以及地方政府间能够同时从博弈中获益，这就要求二者的利益空间能够在一定程度上重合。本文认为，只有建立一系列政府间公共品的产权及交易制度，才能使激励机制发挥其应有的效果。在环境保护领域排污权交易制度就是科斯理论的一个具体运用。激励和利益补偿机制是政府间合作共识的达成和顺利执行的重要保障^[6]。在目前行政分割的现实和保护地方利益的背景下，在区域磋商时应使各方利益平衡，分配方式应综合考虑当前社会发展阶段、生产力水平、企业的实际承受能力、环保意识、政府行政管理和服务水平以及市场发育程度等。政府干预并不一定是解决“市场失灵”的惟一办法。政府可以发挥市场基础性作用，以定价出售的方式合理地将权利分配给各个主体，也可采用公开拍卖以及特定条件下无偿分配等多种方式相结合的办法，这样做既不损害现有主体利益，又能保护未来进入交易市场的主体的利益。

（二）形成科学合理的地方政府绩效评估考核机制

为减少地方政府无序竞争引致的环境治理投入不足等问题，从中央政府层面，应构建一套以绿色 GDP为指向的，纳入资源节约和环境保护一些重要指标的，科学、规范、可量化的地方政府绩效考核体系。这些考核内容，其指向不仅仅限于某一行政区域，还要包括周围相邻行政区域的资源环境质量。要完善和强化绩效考核的激励机制，严格奖罚措施，严格结果兑现。要完善和强化绩效考核的监督体系，将考核的全过程都置于社会监督之下，保证客观公正。通过这一措施，引导和约束地方政府增强区域环境治理合作意识，减少垄断割据和地方保护主义等不良行为^[7]。从地方政府层面看，在科学合理的绩效评估考核机制下，要发挥环境保护利益主体意识，将自身的努力更加平等地分配到经济增长和公共服务两个方面，避免对区域环境投资方面采取单方面竞争策略，以有效整合地方政府间利益，克服因环境治理外部性导致的地方政府在环境治理中的搭便车行为。

（三）构建地方政府合作平台

由前述分析可知，地方政府合作时的环保收益比不合作时多。因此，为促进地方政府间的自愿主动协调合作，在地方政府之间发展共生关系，应创建地方政府合作平台，协调地方在环境治理中的利益矛盾，从而走出“公用地灾难”和“囚徒困境”，促进整个区域收益最大化。这个平台应包括：签订区域环保合作协议、制定区域环保规划、实施区域或流域生态补偿机制、实施区域环保联防联控协调机制、区域环境执法联动机制等。但是这些合作的持续性都较差，以短期为主，在资金保障、人员配备等方面都缺乏制度化的保障。因此，地方政府之间还应该建立一种在环境治理中主动自愿协调合作的长期机制，实现地方政府间的长期良性互动。针对目前环境跨域治理中存在的问题，这种机制既应该包括直接与环境跨域治理有关的环境信息共享机制、环境保护联合执法机制、区域生态补偿机制、环境基础设施共建共享机制，也应包括区域产业合作机制、监督约束机制等保障支持性机制^[8]。

（四）强化地方政府参与环境规划机制

地方政府作为利益主体，如果能够参与国家层面的环保规划制定，就可以及时、充分地了解国家的政策意图和方向，进而主动调整修正自己的行为。从我国看，现阶段实行的是自上而下的环境管理体制：中央政府明确政策方向并制定总体的制度框架，地方政府负责执行。在这种体制下，地方政府参与环境保护属于被动执行的角色，主动性、积极性必然受到限制^[9]。当前我国环境污染防治规划资金不到位，也在一定程度、从一个侧面反映了地方政府对环境规划的不认同。建议在制定环境保护规划时，要尽可能扩大参与范围，特别是要积极广泛地听取各级地方政府的意见，对地方政府利益主体的主观意愿和有关建议进行收集、研究，以确保环保规划制定的科学性、合理性和可操作性。

参考文献：

[1]周黎安.转型中的地方政府官员激励与治理[M]. 上海：上海格致出版社，2008：79-88.

[2]陈钊，徐彤.走向为和谐而竞争——晋升锦标赛下的中央和地方治理模式变迁[J].世界经济，2011，（9）：3-18.

[3]周国雄. 公共政策执行阻滞的博弈分析[J]. 同济大学学报（社会科学版） ， 2007，18（4） ：91-96.

[4]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2003：397-450.

[5]周黎安.晋升博弈中政府的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004，（6）：33-40.

[6]姬兆亮.区域政府协同治理研究——以长三角为例[D].上海：上海交通大学博士学，2012.

[7]欧阳帆.中国环境跨域治理研究[D].北京：中国政法大学，2011.

[8]姚圣，张国营.政治关联、利益交换与地方政府环境业绩评价[J].经济与管理，2013，（9）：11-16.

[9]刘洋.跨区域环境治理中地方政府间的博弈分析[J].环境保护科学，2010，（1）：34-36.

（责任编辑：王铁军）

The Game of Interest Between the Government and the

Mechanism Design in Environmental Governance

GUAN Hua1，2，QI Weina2

（1. Department of Management & Economics， Tianjin University，Tianjin 300072， China;

2. Institute of Business Administration， Hebei University of Economics and Business，Hebei，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract：In environmental governance，the central government and the local government acted as an "economic man" for the maximization of their own interests to compete in the game. Utility goal difference is the fundamental cause of its competition. In order to achieve a win-win as the Pareto optimum， we design a corresponding incentive mechanism to realize the local government from competition to cooperation， the unity of local interests and regional interests， coordination of economic growth and the environment， and promote the sustainable development of society.

Key words：Environmental governance; Game of interest; Mechanism design