“法治”背景下新型城镇化治理模式的转变及实现机制

朱进芳

摘 要：在依法治国背景下，推进国家治理现代化要求新型城镇化转变治理模式：治理主体由政府完全主导的单一中心向以政府有限主导的多中心转变;治理方式由“政策全能主义”下的运动式向“法治中心主义”下的法治化转变;治理目标由“以物为本”的工具化向“以人为本”的价值化转变。实现这一治理模式，需要加快政府职能转变，构建多元参与动力机制;以法治方式推进新型城镇化相关领域改革，构建制度保障机制;坚持统筹兼顾，化解冲突，构建利益协调和监督机制。

关键词：法治;新型城镇化;治理模式;实现机制

中图分类号：D920 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）01-0090-07

法治是一个国家走向文明的标志，也是改革成功与否的关键。只有在法治的轨道上推进改革，以法治的思维和方式治理国家，改革的各项目标和现代化国家治理模式才能实现。习近平提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”^[1]十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，对全面推进依法治国、实现国家治理现代化进行了全面的部署，强调把法治作为治国理政的基本方式，这在全面深化改革阶段为我国经济社会发展各项工作提供了方向指引和法治保障。

今后一段时间，我国将进入以农村县域为依托，推进广大农村地区城镇化发展的关键时期，许多与法治有关的问题开始凸显出来。如何解决和纠正传统城镇化中存在的各种问题和错误做法，如何在城镇化与法治的时代邂逅中实现其健康发展成为一个不得不深入思考的重大现实课题。自十八大以来，关于新型城镇化的讨论很多，但涉及深层次的治理问题较少。中国经济时报理论版在2014年6、7月份发表了一些关于法治城镇化的讨论，引起相关研究者的关注和响应。其实，“中国城镇化进程中的风险是病态的公共治理逻辑使然，新型城镇化需要新的治理模式^[2]。”因此，将新型城镇化置于依法治国、实现国家治理现代化这一时代背景中，探讨新型城镇化治理模式的转变及实现机制，对于推动法治城镇化健康发展具有重要意义。

一、依法治国、推进国家治理现代化：时代变迁背景下的国家治理目标

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[3]（p.3）十八届四中全会对推进依法治国，实现国家治理现代化这一目标进行了具体的部署。这是党合理地吸收国际学术界治理理论的思想精华，并把它与现实国情和发展阶段相结合的一个理论飞跃和创新，是党对政治生态变迁和现代治理发展的一种高度自觉和主动回应。

（一）依法治国，推进国家治理现代化是党对政治生态变迁的高度自觉

自改革开放以来，由于市场经济体制改革的逐步推进，我国的社会、经济环境发生了重大变化。这一变化可以看作是政治生态从权威政治迈向日常政治的过程。相比权威政治的神秘倾向和克里斯玛色彩，日常政治不再是高高在上的，而是已降格为和经济、社会一样的平等品格，或者说，民众对治者的服从主要是基于法理化、制度化的政治权力，在民众和治者之间，他们基本上达到了一种身份和地位的平等化，治者已无什么神秘可言，即使治者有追求神秘化的欲望，也基本上没有了实现的可能性^[4]。权威政治向日常政治的迈进将党和政府置于这样一种困境：一方面，由于我国是发展中国家，为避免社会转型进程中的震荡与冲突，保持稳定的现代社会政治秩序需要党和政府的权威，需要建立强有力的政治中心和政治权威;另一方面，日常政治的兴起又具有去权威化的发展趋向。要走出这一困境，就必须根据现代民主政治的发展规律和要求，确立法理化的政党和政府权威。在传统权威政治之下，国家或者执政党和政府，能够依靠大规模的政治动员，能够凭借对政治、经济、文化等资源的垄断实现对国家和社会事务的管理;然而在日常政治之下，再照搬这一模式就难以获得认同，可行的道路只能是通过法治的力量，确立法制的权威。换句话说，必须以政治社会领域内各种体制机制和法律、法规的制度化、科学化、规范化、程序化，以法治的思维和方式来治理国家，来增进民众的认同。

（二）依法治国，推进国家治理现代化是党对现代治理发展的主动回应

自20世纪后期以来，随着世界多元化、多极化的不断发展以及民主化进程的不断推进，社会各方力量竞相表达自己的权利与利益，公共管理从传统的统治向现代治理迈进。治理理论的研究随之成为西方社会科学研究领域的热点并很快引起了国内学术界的广泛关注。治理理论的研究者认为，现代治理与统治和管理存在着本质的区别。首先，治理是多中心的，统治是单中心的。统治一般是以国家和政府为中心，在我国就是党和政府、党和国家。治理的中心是多元的：国家或者政府、市场经济体系所构成的主体、社会组织、公民自身，多个主体形成多元共治的局面，或者多中心治理，它们之间形成合作关系。其次，统治和治理的区别表现在权力的属性上。统治带有单方面的强制性，主要通过命令的方式，而治理主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流，注重相互认同、契约和共识的达成。再次，权力的关系也不一样。统治是自上而下的，体现的是命令和服从，治理是双向互动、网络状的。公共治理从传统向现代的迈进要求我国的社会治理模式向更加开放多元的方向发展：从单一的国家治理到国家、社会、个人的良性互动，从社会发展的单一经济维度的考量到关注民生和国民的幸福指数，从传统管理型国家向现代治理型国家转变。因此，依法治国，推进国家治理现代化这一重大战略部署可以看作是党对现代治理这一时代发展趋势的一种主动回应。需要注意的是，在现实中国的话语背景下，治理的现代化虽然具有现代治理主体多元化的含义，但党和政府依然会在这个多中心治理结构中起着核心和主导的作用。只是这个作用更多应该体现为承担指导责任和确立行为准则的责任。例如，承担设计机构制度，提出远景设想;在法律制度上提供各种机制，促使有关组织领域之间在功能上相互协调。endprint

二、依法治国、推进国家治理现代化背景下新型城镇化治理模式的转变

转变城镇化治理模式，即解决城镇化运作机制、运作过程、运作方式等问题。改革开放30多年来，我国演绎了波澜壮阔的城镇化史诗。尽管城镇化建设成就巨大，但不可否认的是，在城镇化治理中，政府习惯依赖政治和行政的力量，通过颁布一系列政策文件，采用一哄而上，忽冷忽热的运动方式，推进城镇化进程。虽然这短时间内有助于城镇化的快速发展，但也造成了片面追求土地的城市化、人的片面发展、社会不协调、交通拥堵等城市病和环境污染严重、规划建设缺乏特色、千城一面等问题。由于城镇化缺乏产业支撑（出现空壳城镇），公共服务和社会保障体系不健全，公权力未能依法行使，一些地方政府缺乏法治思维和法治观念，习惯于大拆大建、强征强拆，导致基层政府与民众冲突不断，严重影响社会稳定。事实证明，这种传统治理模式已经无法有效适应市场经济深入发展和多样化的社会现实，在法治的话语背景下，探索适合我国国情的政府有限主导的，政府、市场、社会多维框架下的多中心治理模式，实现城镇化治理方式从运动之治向法治化治理的转变成为必然的选择。

（一）治理主体由政府完全主导的单一中心向政府有限主导的多中心转变

我国传统城镇化主要采取自上而下的运行模式，政府的角色和功能可用强制性的完全政府替代来概括，即城镇化基本上由政府主导。政府的行政权力遍及城镇化所有领域，通过强行扭曲市场价格信号和信息渠道等措施，并以指令性计划、政策、法规等行政手段取代市场、企业等民间力量来安排与控制城市发展。从城镇的设置、规划、建设选址，到土地使用的审批、土地功能的改变、改造拆迁等，都离不开政府严格的审批，也正是因为这些严格的审批权使得政府完全主导了城镇化的进程。

城镇化需要政府进行合理的组织、规划与引导。然而，强调城镇化过程中的政府作用绝不意味着政府主导城镇化过程中的一切，目前，政府完全主导城镇化发展的弊端已经越来越多地暴露出来。城镇化的主体是人，人在城镇中存在着众多的利益要求，这些个人的利益要求同公共利益之间也难免会有冲突。完全依靠政府自身的力量，或者完全依靠市场本身的力量，都难以真正满足和解决这些利益要求和冲突。因此，建立一种政府规划、市场引导和民众自由选择相结合的治理机制成为必要。政府在新型城镇化中的作用应该体现在：一是集合信息，借鉴先行者的经验;二是做好战略规划，从宏观上进行调控;三是在市场和社会不能做好的时候，政府要及时出手，在市场和社会具备足够的条件时，政府要主动撤回。要构建城镇化过程中基础设施、转移农民市民化所需资金的多元投入机制，增加城镇化治理中的民办和市场元素，对于很多社会性的、经济性的公共事务，可以尝试由市场或民间力量来承担，鼓励企业和民间资本进行投资。

（二）治理方式由“政策全能主义”下的运动式向“法治中心”主义下的法治化转变

政策和法律是两种截然不同的社会治理手段，各有利弊。前者时效性、针对性较强而稳定性较弱，后者权威性、稳定性较强而时效性较弱。受社会资源总量限制、法律制度化不足以及常规治理能力不足等影响，我国改革的方法和途径一直习惯于“政策之治”，改革主要依靠短期化、灵活性、就事论事、应对式等特征的政策进行，已经形成了治理公共问题的路径依赖。这种基于政策全能主义的运动式治理在城镇化进程中得到了淋漓尽致的体现。地方政府往往在城镇化尚缺乏顶层设计和总体规划的情况下就一哄而上，依靠政治和行政主体的自觉动员，开展城镇化竞赛，导致城镇化缺乏战略性、整体性和长期性。为追求城镇化的短期成效，许多地方政府对城镇化的治理基本上是“头痛医头、脚痛医脚”的应对式调整，哪里出现问题就匆忙出台单方面的政策措施，制度协同和配套缺乏，导致一些推动城镇化的公共政策往往自相矛盾，治理措施也流于形式，表面上轰轰烈烈，但短期效果伴随着运动终结而消失。这种运动式治理由于有违于法治精神，缺乏制度理性，因此带有极强的不稳定性和不确定性。

与传统运动式治理不同，现代治理更倾向采取法治化的治理方式。法治化治理是指治理主体运用法律所赋予的权力，严格按照法律制度的原则、要求与方式治理公共问题。综观世界城镇化的发展规律，一个国家的城镇化进程，根本上受制于工业化和制度这两个因素。制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系。就其功能而言，制度是全社会的“游戏规则”，是为了确定人们的相互关系而为人设定的一些社会性制约。

亨廷顿指出：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[5]（p.12）。一般来说，工业化是通过非农产业人口的就业、聚集带动城镇化，制度是通过制定和执行各种经济社会运行规则来影响城镇化。新型城镇化作为一种致力于提升内涵和质量的更高级形态的城镇化，必须转变治理方式，实行法治化治理。也就是说，无论是对城镇化进程中所涉及的各行为主体行为的规范、约束，还是对城镇化中出现的各种矛盾和困境的化解，都要始终贯彻法治的思维和法治的方式，以此维护社会的公正，保障城镇化各项改革的顺利进行。可以这样说，没有有效的法制供给作为保障，新型城镇化在实践中难免会重走老路。因此，要很好地处理政策与法律的关系，既要发挥政策手段的积极作用，又要在“政策铁板”中为法律植入开辟足够的制度空间，促进政策全能主义向法治中心主义转变。在注重中央政府政策顶层设计的同时，更要重视法治在合适的时机跟进与确认（原则、规则、实体、程序与责任的法治化），以此来实现城镇化长远、健康、稳定发展。

（三）治理目标由“以物为本”的工具化向“以人为本”的价值化转变

长期以来，在政府部门政绩考核的导向上，一直存在着唯GDP的倾向，也正因为如此，我国传统城镇化被蒙上了厚重的“功利化”和“工具化”色彩，在价值取向上“以物为本”。这种取向将城镇化发展片面地理解为城镇化率的提高，即城镇人口的持续增加和城镇规模的不断扩张，对城镇人口如何能够安居乐业、如何完善城镇基础设施和基本公共服务等问题，则缺乏同等程度的重视和关注。许多地方政府一味追求城镇化速度而忽视质量，单纯追求城镇化率指标;不顾地方实际和特色，盲目制定城镇化发展目标，照搬国外或其他地方模式，扩大城镇规模，进行大跃进式的“造城运动”;甚至以城镇化之名大规模圈地，上大项目，搞土地财政，农民“被城镇化”，最终把城镇化变成了民怨沸腾的“形象工程”。 不仅城镇化的主体“人”被遗忘和遮蔽，还造成了资源大量消耗、经济结构失衡、环境污染严重、社会矛盾激化等系统性社会风险。endprint

城市是人类文明进步的载体，承载着人们对美好幸福生活的追求和梦想。城市的主体是人，没有人的城市化、现代化就不是真正意义上的城市化。新型城镇化区别于以往城镇化的关键是以人文本，注重内涵和质量，力求突破过去那种以人口比例增加和规模扩张为主的城镇化。因此，提高城镇化的效率不应该成为城镇化治理的最终目的，在效率实现的基础上体现社会公正，追求人的全面发展应该成为新型城镇化的最终价值旨趣。换言之，新型城镇化治理的根本目的是满足人在城镇空间里生存、居住和发展的需求，实现城镇居住生态公平、和谐的良性发展。这里面有三层内容：一是新型城镇化治理的的价值层面要实现由物本向人本转变，不能为了城镇化而城镇化;二是城镇化治理要强调城镇不同主体发展权利的同质均等性;三是城镇化治理的核心是农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展。总之，新型城镇化治理的目标要始终以民众的幸福感为视角，致力于和谐社会和实现中国梦的奋斗愿景。

三、新型城镇化多中心、法治化治理模式的实现机制

国家治理现代化，离不开政府的创新和变革，也必须有完备的法治机制保障。因此，实现新型城镇化多中心、法治化治理模式，必须从以下三个方面努力。

（一）加快政府职能转变，构建新型城镇化多元参与的动力机制

在市场经济和现代法治视野下，迫切需要实现政府职能的两大根本性转变，即从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变。2006年我国把建设服务型政府作为当代中国政府变革追求的新目标。服务型政府强调国家权力向社会的回归、还政于民，强调多元社会治理主体对社会公共生活进行共同管理，进而使公共利益最大化^[6]。从管理型政府向服务型政府的转变表明政府在执政理念、职能范围、运作方式、绩效观、透明度等诸多方面正在发生变革。当前，应加快服务型政府的建设，构建新型城镇化多元参与动力机制。

1.处理好政府和市场的关系。只要是法律没有授权的，政府就不可以妄为;只要是法律没有明确禁止的，市场都可以有所作为。在城镇化推进过程中，要真正让市场成为一个重要的主体或者一个中心，自主发挥在资源配置中的决定性作用。政府的作用主要体现在宏观调控和市场失灵的领域。政府既要解决市场产生的外部性问题，如环境污染;又要解决公平和公共物品的提供，如义务教育、公共服务;还要遏制行业垄断等问题。总之政府要在市场失灵的地方起作用。现在最大的问题，恰恰在于政府在市场能发挥作用的地方起作用，而市场失灵的时候政府也失灵了。

2.处理好政府和社会的关系。要鼓励和支持非营利组织、志愿性组织的发展，让这些组织在政府和市场同时失灵的地方充分发挥作用。一方面强化政务信息公开的制度约束;另一方面推动形成政府主导、公众参与、社会监督的格局，涉及城镇规划、建设、发展、治理的问题，应让民众有充分参与表达的机会，真正体现民众的主体地位。此外，从制度上构建公民参与的具体形式，为公民参与提供程序保障。总之，多中心治理，就是要构建一个多元治理体系，在这个治理体系中，借助法律体系和制度设计，把每个中心的权利、责任与义务边界都划分清楚，各自遵守自己的治理边界，发挥各自应有的作用。

（二）以法治的方式推进相关领域改革，构建新型城镇化法律制度保障机制

目前，既有制度的不公正不合理以及新制度建设和制度供给的严重滞后，成为阻碍新型城镇化健康发展的重要障碍。与此同时，新型城镇化是一项涉及土地、人口就业与保障、产业发展等多方面的系统性工程^[7]，因此，以法治方式推进新型城镇化，除了要完善与城镇化规划相关的法律法规、尽快出台《城镇发展规划法》、明确规划的法律地位、为城镇化规划的编制和实施提供法律依据外，还要围绕一些重要领域，加快改革进程，增加有效法律制度供给，为新型城镇化法治化治理提供切实的法制保障。

1.推进户籍制度改革。2014年7月30日，国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，很多省份落实中央的政策，取消了农业户口和非农业户口的划分，建立了城乡统一的户口登记制度，但有关养老、医疗、低保等配套政策明显滞后。一些地方虽然放宽了落户条件，但落户“门槛” 依然过高，使得进城农民工市民化受到极大限制。另外，农民工落户成本负担机制尚未明确，这些实际问题都亟待通过具体的制度创新去解决。

2.推进土地制度改革。在城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动（流转）二者之间产生了严重的冲突，农村集体土地与城市建设用地的关系混乱，各种法律制度中有关土地管理的制度规定存在着一定的矛盾，各方的利益诉求未能充分表达，这些成为制约城镇化发展的核心问题。因此，在即将拉开的新一轮土地制度改革中，要从提高建设用地的集约化程度、建立城乡统一的土地市场、推进农民宅基地制度改革等方面入手。在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，推进征地制度改革，完善城乡一体化发展的体制机制。要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与城镇化进程、共同分享城镇化成果。

3.完善农民工的基本公共服务。目前，在进城农民工子女教育、公共卫生服务、社会保险等方面依然存在很多障碍和盲区，这降低了农民工市民化的意愿。武汉大学“农民工问题研究” 课题组关于农民工问题的调查显示：66.5%的农民工表示愿意参加社会保险，实际参加工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险的农民工分别占总人数的26.2%、8.0%、13.0%、4.8%[8]（p.49），甚至一些地方的农民工出现退保的现象。这说明社会保险设计和服务上还存在着问题和不足。因此要着重围绕农民工市民化中迫切需要解决的问题，出台相关制度，真正解决好农民工城市融入问题。endprint

4.在财税金融制度领域，建立有利于城镇化科学发展的激励机制。这是实现新型城镇化的物质保证。通过加大中央财政转移支付力度，提升政府提供基本公共物品和服务的能力。深化城镇建设投融资体制，拓宽融资渠道。放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域。加大公益性基础设施的投入，对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目，要拓宽融资渠道。

5.深化城镇行政管理体制改革。我国县级单元聚集了新增城镇人口的54.3%，是城镇化的重要层级，因此，强化县村镇建设，发挥县城中心区的集聚和辐射功效，以重点镇和中心“村”为结点，推进农村人口就地城镇化，必将有效提高新型城镇化的发展质量。目前我国的行政管理体制，不利于层级较低的城镇的发展。在市管县的行政体制下，县域的发展空间受到极大的限制。因此，要深化行政体制改革为城镇化建设保驾护航;要适应新型城镇化的趋势，兼顾中小城市，重视县域的发展，创新市制制度，推行省直管县改革;在制度设计上去“城市偏好”，以行政体制创新冲击城乡二元体制;增加低等级尤其是小城镇的活力，促进农村城镇化。

（三）统筹兼顾，化解冲突，构建新型城镇化利益协调和监管机制

法律制度的完善只解决了有法可依的问题，而法律制度能否被有效实施是另一回事。在新型城镇化治理的多元参与和制度变革中，不可避免地存在着不同参与主体之间的利益博弈和冲突，这种利益博弈不仅会影响制度变革的效率，甚至可能造成制度创新——效果悖论。世界城镇化历史表明，城镇化的法律制度和政策能否得到有效地贯彻和执行，是关系城镇化发展能否顺利进行的关键因素。因此，需要建立并完善城镇化治理中的利益协调和监管机制。

1.建立完善的利益冲突协调机制，使新型城镇化制度创新中不同利益主体的利益得以表达和协调，冲突得以消解。利益协调要注重事前控制，即在制度革新阶段加强调研，全面、科学、客观地认识制度改革创新中的关联和相互依赖关系，充分预见各种可能的利益冲突，统筹兼顾，整体设计，最大限度地实现利益之间的协调，从源头上切断利益冲突的可能性。同时，在新制度实施试点中，加强追踪和调研，如果发现实践中存在利益冲突，及时采取事后补救，最终实现利益协调。强化中央政府对新型城镇化制度的顶层设计和规划，既要从国家和民族的根本利益出发，超越狭隘的部门和地区利益，注重统筹协调，摆脱既得利益的干扰，又要避免“头痛医头、脚痛医脚”的短期草率行为。为防止各种主体过度追求区域利益可能造成的宏观调控政策的减效或失效，可以通过完善的法律体系和道德习俗的双重约束，以规范各种主体获取其制度规定内的合法净收益的行为^[9]。加大对制度创新中利益可能受损主体的补偿，如对企业免税、金融支持，对市民化压力较大的地区和城镇给予财政支持等。建立政府主导、多方参与、成本共担的公共成本分摊机制，协同有序推进城镇化。如在推进农民工市民化的制度创新中，根据我国特殊国情与现实状况，实行以政府负担为主、农民工所在企业与农民工共同参与适当负担的公共成本分担机制;在农村土地征用中，建立规范和协调国家、地方政府、集体、个人之间行为和利益分配的制度机制，以此来化解它们之间的冲突，推进制度创新进程和效果。

2.完善城镇化政绩考核体系和问责监督机制。我国在城镇化过程中之所以会出现土地城镇化等弊端，原因之一在于政府官员政绩考核方面存在问题。土地城镇化能够在短时间内为地方政府带来巨大利益和明显政绩，人口城镇化难度则大得多，也复杂得多，它需要政府在大量具体的公共服务上增加投入，且结果往往在短期内难以反映。因此，如果不从改变政绩考核的主要指标上着手，那么就很难激励政府去积极地推动有利于新型城镇化发展方面的规则改变和制度变革，城镇化依然会被工具化，其价值目标难以实现。因此要建立科学的政绩考核制度，改变以经济指标为主要内容的政绩考核导向，将能够反映新型城镇化发展要求的内容纳入政绩考核指标体系，并将考核结果与各级政府主要负责人职务变动挂钩。司法机关和行政机关在行使公权力的时候，要切实树立法治意识，坚守法律底线，将自身行为严格限制在法律的轨道内，确保法律的权威性和司法、执法的公信力。政府部门在规划设计、土地征收、户籍管理、公共服务、社会治理等方面，都要将法律作为行为标尺，以赢得公众对城镇化的认同感。要建立严格的城镇化问责和监督机制，加大对那些不按照城镇化战略规划执行、违背法治要求、把城镇化作为追求部门和个人利益的领导和责任人的问责和监督力度，保证城镇化法治化治理能够真正落到实处。

每个人都有理由期待和分享法治城镇化的幸福感受，每个人也都应承担起托举法治中国的责任。尽管新型城镇化治理的法治化需要一系列的实践机制，这会是一个复杂而艰难的构建过程，但只要我们始终秉承以人为本的法治理念，以民众的幸福感为视角，汲取其他国家和我们自己曾经的经验教训，就一定能让一个政府公权力受到约束、社会公众广泛参与、公民基本权利得到保障、体现社会公平正义的新型城镇化引领和助力我们每个人的幸福中国梦的实现。

参考文献：

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[责任编辑：杨 俊]endprint