职务犯罪线索管理机制的优化

●连云港市人民检察院课题组/文

职务犯罪线索管理机制的优化

●连云港市人民检察院课题组*江苏省连云港市人民检察院［222006］本文为2015年江苏省检察院重点课题成果。课题负责人：连云港市人民检察院检察长汪跃，课题组成员：吕恒仁、周小纯、魏洋、何帅彤。/文

摘要：内容职务犯罪线索在职务犯罪侦查工作中起着基础性作用。司法实践中，职务犯罪线索管理在机构统筹化、储备规范化和运用一体化等方面存在诸多问题。对此，从健全管理组织、规范管理制度、完善工作机制等方面探寻改进举措，是加强职务犯罪线索管理的必由路径。

关键词：职务犯罪线索管理机构统筹化储备规范化运用一体化

职务犯罪线索是指反映一定的特定事实（即涉嫌职务犯罪）、经过筛选具备侦查价值、能够借此获取证据或查清犯罪事实的信息,其在职务犯罪侦查工作中起着基础性作用。职务犯罪线索的有效管理，是检察机关掌握职务犯罪侦查主动权，切实查办职务犯罪案件的重要前提。然而，司法实践中，职务犯罪线索管理在机构统筹化、储备规范化和运用一体化等方面存在诸多问题，需要予以进一步优化。

一、职务犯罪线索管理的缺陷

为客观反映职务犯罪线索管理存在的问题，笔者以A省B市检察机关为样本进行考察。在对该市五年来职务犯罪线索来源、成案率和对查办职务犯罪案件贡献率等数据进行对比分析后，不难发现，该市职务犯罪线索的受理和处理呈现以下特点：一是职务犯罪线索占举报线索比重偏低；二是受理举报的职务犯罪线索成案率非常低；三是举报中心受理职务犯罪线索比例虽高，但立案查办的职务犯罪案件却主要来源于职务犯罪侦查部门自行发现、纪检监察部门移送和查办其他案件发现。

A省B市举报中心受理举报线索及侦查部门查办职务犯罪线索来源情况表

上述情况表明，举报线索始终是职务犯罪线索的

重要来源，但其利用成效远不能满足职务犯罪侦查工作的需要。这与职务犯罪线索管理存在诸多问题，导致线索价值不能充分发挥和利用有关。

（一）涉及部门多而协调不足，低效现象突出

根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑事诉讼规则》）有关规定，举报中心负责统一管理举报线索，其他部门或者人员对所接受的犯罪案件线索，应当在七日以内移送举报中心，举报中心根据具体情况和管辖规定，在七日以内将线索移送有关部门。职务犯罪线索从受理、登记、评估、分流到归档保存，其间经由多个部门、多个环节、多个系统环境，大量时间浪费在流转程序中，不仅使一些有成案价值的职务犯罪线索失去查处时机，而且增加了信息泄露的可能性。

（二）管理方式简单粗放，增值服务能力低下

随着职务犯罪线索受理渠道不断拓宽，线索材料尤其是举报线索的数量与日俱增。然而，由于职务犯罪线索管理缺乏具体细致的操作规范，线索登记内容粗糙，加之举报中心对是否存在职务犯罪问题的敏锐性及判断分析能力难以等同于侦查部门，导致职务犯罪线索在举报中心管理过程中不仅无法增添新的信息情报等，反而可能在登记、分流中流失部分原有价值。

（三）管理职能虚置，督办反馈执行不到位

虽然《刑事诉讼规则》、《检察机关执法工作基本规范》等明确规定了职务犯罪线索管理各相关部门的职能分配，但由于分属不同部门，举报中心无法直接介入侦查部门的线索初查活动，对移送侦查部门的职务犯罪线索处理情况不能做到实时了解。从办案实际情况看，举报中心只能对线索进展情况进行形式上的督办，缺乏实质性的外部制约，对线索后期办理情况的督办和结果反馈工作难以及时有效地执行。

（四）就案办案，线索利用深度不够

分析研判是职务犯罪线索管理中非常重要的一项工作，但由于缺乏相关规定和可资借鉴的操作实践，往往难以挖掘线索更深层次的价值，存查线索的管理和整合利用也是一个难点，使得线索管理中内容分析浮于表面、存查线索“存而不查”成为普遍现象。

二、职务犯罪线索管理问题的成因分析

（一）机构设置不合理，权力配置交叉

根据《人民检察院举报工作规定》，举报中心是检察机关线索管理的职能部门。然而经过数十年的改革创新，目前举报中心的工作职能已发生重大变化，其设立初衷已逐渐边缘化。此外，线索管理在很大程度上依赖于线索的初核与初查，而举报中心只能对管辖不明线索进行初核，难以发挥应有的效能；侦查指挥中心办公室和侦查部门受机构设置与职能分配的限制，导致职务犯罪线索“专人专管”的要求变成举报中心、指挥中心办公室、侦查部门“各管各”的现状。

（二）流程设置不完善，制度规范滞后

目前，我国尚未形成专门的职务犯罪线索管理规定，对“职务犯罪线索”也缺乏一个权威的定义，导致在实践中举报中心、侦查指挥中心办公室、侦查部门对职务犯罪线索的理解和定位产生分歧。而各部门出台的规定多从各自工作角度出发，缺乏协调，各部门规范之间常发生内容矛盾、责任冲突等情况。

（三）管理形式不科学，监管缺乏有效手段

职务犯罪线索的管理在很大程度上依赖于侦查部门的后续处理，但举报中心只能通过发出催办函的方式要求侦查部门定期反馈结果，而这种催办权在本质上只是一种提示权，导致举报中心“催归催”、侦查部门“自管自”的状况。

三、职务犯罪线索管理机制的完善

（一）完善职务犯罪线索管理机制的基本原则

为确保职务犯罪线索管理的前瞻性和有效性，在职务犯罪线索管理机制的设计中应遵循以下三项基本原则：（1）线索管理服务于侦查原则。有利于职务犯罪侦查，是完善职务犯罪线索管理工作、充分发挥职务犯罪线索价值的主要标准，支配职务犯罪线索管理工作的全过程；（2）效率优先原则；（3）适度集权与加强监督相结合的原则，处理好高效集权控制式线索管理模式与分权制衡的相容问题，既要有必要的权力集中，又要有必要的监督制约，两者不可偏废。

（二）健全职务犯罪线索管理机构

第一，整合线索管理职能，实现集中统一管理。从司法实践来看，举报中心并不能满足职务犯罪线索管理工作的实际需要，可以考虑在职务犯罪侦查部门成立专门的职务犯罪线索管理中心（以下简称线索管理中心），实行线索管理、案件侦查一体化模式。

第二，细化部门权力配置，实现职能最优选择。举报中心应起到“过滤器”的作用，统一接收各类线索材料，过滤后移送线索管理中心；线索管理中心全权负责职务犯罪线索的各项管理工作；职务犯罪侦查部门负

责职务犯罪线索的初查工作。

第三，建立线索储备中心，实现统筹全效利用。对大量存查、缓查的职务犯罪线索进行科学储备，适时进行再次评估，有助于解决职务犯罪线索匮乏、积压问题，从而实现职务犯罪线索管理的可持续良性循环。因此，应当完善线索储备系统，发挥线索“蓄水池”作用。建立由“现实线索资源+虚拟线索资源”复合组成的线索储备中心，在完善职务犯罪线索相关纸质文件储备的同时，借助计算机和局域网设立职务犯罪线索数据库，通过专门软件储存线索材料内容并进行分类，有效提高职务犯罪线索分流和调取的科学性和准确性。

（三）配套职务犯罪线索管理的制度规范

第一，建立快速过滤通道，实现高效管理。为最大限度挖掘职务犯罪线索信息，保证初查、侦查活动及时高效进行，应在举报中心建立职务犯罪关键词快速过滤通道，涉及职务犯罪的线索材料应立即移送线索管理中心，实现职务犯罪线索的流转高效快捷。

第二，重构统一受理规范，实现有序管理。重构受理规范，建立职务犯罪线索管理中心统一受理、集中管理的工作制度，检察机关各部门受理的线索只要涉嫌职务犯罪，都必须统一由线索管理中心负责管理。

第三，深化信息登记加工，实现精细管理。职务犯罪线索由于来源渠道的多样化，往往呈现碎片化、无序化的特点，信息真实性、查办价值性难以判断。为实现分流、评估环节的快速准确，有必要在登记环节对线索材料进行信息梳理和内容筛选，核实举报内容合理性和真实性，提升对线索的资源利用。

第四，建立专业评估模式，实现优质管理。应当设立专业评估机构，由侦查部门分管领导、部门负责人及侦查业务骨干、线索管理中心负责人及线索管理人员共同组成“职务犯罪线索评估研判中心”，定期对管辖职责内的职务犯罪线索进行集中评估。

第五，执行动态分析研判制度，实现长效管理。职务犯罪线索分析研判工作，重在运用归纳思维，制订并执行职务犯罪线索动态分析研判制度，将职务犯罪线索所表现出来的现象特征进行分类整理，同时结合其他线索、案件，不断充实职务犯罪线索内容，从而预测职务犯罪发展趋势，指导、排查存在的贪腐可能，有效发挥线索管理“孵化器”作用。

（四）完善职务犯罪线索管理形式

第一，实行线索双重制约，实现严格管理。职务犯罪线索管理中的监督制约随着职务犯罪线索的每一步流转动态开展，因而应该是全方位、立体交叉的，既要加强上游移送部门对下游接收部门的督办、反馈，也要加强上级检察院对下级检察院受理重大职务犯罪案件线索的全面情况和工作进度的掌握，推进案件工作依法进行并向纵深发展。

第二，建立职务犯罪线索管理考核评价机制。应以检察工作一盘棋为中心，建立职务犯罪线索管理专门考核机制，依据职务犯罪线索的流转、利用效率以及价值发挥为主要参照的考核标准进行综合考评。此外，线索管理考核应当更多地鼓励线索长期经营。

第四，完善线索管理责任追究制度。举报中心的线索材料接收和移交情况应由纪检监察部门进行监督，对不按规定移交线索的个人和部门及泄密者进行严肃处理；线索管理中心的线索管理过程由上级检察院线索管理中心和本级检察院举报中心共同监督；对于线索管理工作中发生的违法违纪问题，由相应的监督部门报纪检监察部门统一处理。

（五）建立和完善职务犯罪线索管理的资源共享机制

第一，建立上下级检察机关线索共享机制。线索管理中心的线索储备中心通过局域网渠道，实现下级与上级线索储备系统的关联互通。除特殊情况需严格保密以外，下级检察院所有线索应向上级检察院线索管理人员开放相应的浏览、查询权限，并在全市、全省乃至全国范围内能够实现资源共享、整合管理、上下联动、决策分析。

第二，建立分级授权共享机制。线索管理中心的线索储备中心向侦查部门实行有限开放，侦查部门分管领导、部门负责人及办案人员，根据各自的职务和职责进行分级授权。查询人员在登录线索储备中心局域网后，根据不同权限查阅职务犯罪线索的部分或全部内容，从而更加充分地利用线索资源，提高成案率。

第三，建立与纪检监察机关的职务犯罪线索移送共享机制。检察机关应当进一步加强与纪检监察机关的协作配合，畅通职务犯罪线索移送渠道，建设职务犯罪线索共享平台，指定专人负责日常联络和信息交换，有条件的可以尝试以局域网互通的方式为职务犯罪线索共享提速，共同推进反腐败斗争向纵深发展。