民办高职院校实施“混合所有制”的探索与思考——以南通理工学院为例

□陈　斌　唐永泽

民办高职院校实施“混合所有制”的探索与思考——以南通理工学院为例

□陈斌唐永泽

文章在介绍南通理工学院实施“混合所有制”的背景、动因、方式以及成效的基础上，指出民办高职实现“混合所有制”政府支持是前提，规范办学是基础，善抓机遇是关键，并对民办高职推进“混合所有制”提出了建言。

民办高职；混合所有制；创新

我国职业教育伴随着经济的发展已经有了长足的进步，但还有不少职业院校由于体制机制方面的原因，出现办学形式单一、活力不足等问题。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”［1］探索发展混合所有制职业院校，有利于实现不同所有制形式的相互融合和优势互补，有利于充分调动社会要素，有利于充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进职业教育的大发展［2］。民办职业院校南通理工学院在江苏省教育厅和南通市委市政府的支持下，先行先试，开展了混合所有制办学的探索与实践。

一、“混合所有制”的确认及实现路径

（一）“混合所有制”的确认

我国混合所有制产生于新中国成立之初，最典型的就是公私合营经济，经三大改造后，所有制结构成为单一的公有制，混合所有制不复存在。党的十五大报告正式提出混合所有制的概念。此后数次党代会中出台的重要报告或者文件大多对混合所有制进行了阐述。党的十六大明确提出，除极少数必须由国家独资经营的企业外，其他企业积极发展混合所有制经济［3］。党的十七大提出以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。党的十八届三中全会《决定》提出积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。2014年的《政府工作报告》强调加快发展混合所有制经济。

（二）“混合所有制”的内涵

混合所有制是指产权归属于不同所有制性质的所有者的一种经济形式（非单一公有制或者私有制的经济形式）。混合所有制的性质由其控股主体的所有制形式来决定。混合所有制突破了公有和非公有经济形式的局限，为经济（社会）组织的财产来源多元提供了法律依据。

（三）实现“混合所有制”的路径

在现阶段，混合所有制的实现可走产权开放和产业开放两条路。从产权开放看，实现混合所有制有四条途径：一是立足于国有企业，吸引民营资本、外资与国有资本融合；二是立足于民营企业，让国资、外资与民营资本融合；三是立足于外资企业，让国资、民资与外资融合；四是立足于企业员工，实行员工持股。在这四条途径中，前两条是重点［4］：一个是定位于国有企业的“国企改革式”（公办院校实现混合所有制的形式）；一个是立足于民营企业的“民企发展式”（民办院校实现混合所有制的形式）。从产业开放看，实现混合所有制的重点是推进垄断行业改革。因为职业教育可以由政府举办，亦可以由社会力量举办，并不属于严格意义上的垄断行业，因此，职业院校主要通过产权开放的形式实现混合所有制办学的目的。

二、实施“混合所有制”的探索

南通理工学院是2014年5月经国家教育部批准在原紫琅职业技术学院基础上升格建立的一所全日制普通本科院校。学院创办于2000年6月，当时的办学主体为江苏江海科教开发有限公司和陈明宇。2012年6月开始由江苏江海科教开发有限公司、江苏省教育发展投资中心、陈明宇共同举办；2013年4月学院成为江苏省第一所登记为事业单位法人的民办高校；2013年年底，学院成为全国非营利性民办高校联盟26个发起单位之一。

（一）政策背景

为贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）以及《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》，进一步深化办学体制改革，促进公办教育和民办教育协调发展，江苏省政府办公厅陆续印发了《关于进一步促进民办教育发展的意见》（苏政办发〔2010〕135号）和《促进民办教育发展重点工作任务分解方案的通知》（苏政办发〔2011〕92号）。《意见》和《通知》全方位地给江苏省的民办教育发展提供了制度保障。《意见》第八条“完善民办学校法人登记制度”指出：“有国有资产参与举办的从事学历教育、学前教育、特殊教育的民办学校和从事非学历教育的民办教育培训机构，可以登记为事业单位法人”。

（二）动因

2010年以后，随着高考生源数量的急剧下降，事关民办高校尤其是民办高职院校生存和发展相互关联的两个问题突显出来：一是生源危机，二是师资流失。如何留住优秀师资、稳定人才队伍事关紫琅职业技术学院（南通理工学院前身）的升降沉浮。学院董事会认真学习研究“苏政办发〔2010〕135号”文件后，于2012年2月向江苏省教育厅呈报了引入部分国有资产参与举办学院的请示。事实上，当时学院开展混合所有制办学模式探索的初衷非常简单：通过吸纳国有资产参与办学，使学校登记为事业单位法人，进而为教职工按事业单位缴纳保险，让教职工享有公办学校（事业单位）职工同等待遇，以便于引进和留住人才，最终维系和促进学校的生存和发展。

（三）实施过程及形态

江苏省教育厅在收到学院递交的引入国有资产参与举办学院的申请后，召集投资方代表和学院党政主要负责人召开会议，让学院投资方汇报引入国有资产参与办学的真实意图，并原则确定由江苏省教育发展投资中心（中心成立于2001年，系江苏省教育厅直属事业单位）作为国有投资方参与紫琅职业技术学院的办学，具体实施步骤为：

第一步，江苏省教育发展投资中心委托有关会计师事务所对学院办学以来的财务资产状况进行了专项审计。通过审计发现，学院使用的资产都登记在学院名下，由学院依法管理和使用；学院的财务管理严格执行了会计制度，账目清晰；学院办学以来未发生任何抽逃办学资金的情况；学院举办者未从办学中获取回报。

第二步，学院举办方与江苏省教育发展投资中心在反复沟通的基础上，于2012年6月6日在南京就引入国有资产合作办学签订了协议。签订协议前，学院的股权结构为：江苏江海科教开发有限公司出资60%，陈明宇出资40%。签订协议后，学院的股权结构为：江苏江海科教开发有限公司出资58.64%，陈明宇出资36.36%，江苏省教育发展投资中心出资5%。江苏省教育发展投资中心持有的5%的股份属于参与办学的国有资产。随后，学院到江苏省民政厅办理了股权变更手续，并在江苏省教育厅换发了办学许可证。

第三步，学院向江苏省编办提交了登记为事业单位的申请，编办委派审计机构对学院的资产状况进行了审计后，于2013年4月为学院核发了事业单位法人登记证书。

（四）初步成效

1.2013年4月，学院正式登记为事业单位法人，成为江苏省率先登记为事业单位法人的民办高校。

2.由于有国有资产参股，并被登记为事业单位，学院作为江苏省高校体制机制创新的典型，得到了全省乃至全国民办高校的关注。学院在社会上的美誉度上升，招生计划难以完成的问题得到了一定程度的缓解（生源的质量也有所提高）。在学院后来的升格评估过程中，教育部考察专家给予了极高的评价，认为江苏在高校所有制改革、支持民办高等教育方面走在了全国前列。

3.江苏省教育发展投资中心作为学院股东之一，选派1人进入学院董事会担任副董事长，参与学院发展重大问题的决策。因江苏省教育发展投资中心成为了学院办学主体之一，其责任心自然内生。江苏省教育发展投资中心充分发挥自身的影响力帮助学院发展：如帮助学院在全省范围内物色专家、名师到学院任职；在学院升格的关键时期，江苏省教育发展投资中心给予了全方位的支持。

4.促进学院依法治校，规范管理。学院2014年召开的董事会审议讨论了《校领导班子任职条件》、《南通理工学院事业发展规划（2015－2025）》、《南通理工学院机构改革实施方案》、《南通理工学院中层干部竞聘上岗实施办法》、《南通理工学院中层干部考核办法》、《南通理工学院工资制度改革实施方案》、《南通理工学院教职工岗位绩效考核办法》、《南通理工学院教师招聘实施办法》、《南通理工学院人才专项基金管理使用办法》、《南通理工学院事业单位入编工作试行办法》、《南通理工学院教职工退休、离职年龄规定》、《南通理工学院2014－2015学年度预算方案》等制度文件。

5.教职员工士气高涨，凝聚力更强。与原先相比，学院引进优秀人才容易了，人才流失减少了。

三、实施“混合所有制”的启示

（一）各级政府的大力支持是实施混合所有制办学的前提

江苏省作为贯彻国家教育规划纲要、承担国务院办公厅及国家教改办确定的“民办教育改革试点项目”的省份，在地方层面出台了不少支持民办教育发展的政策。江苏省在支持民办高校体制创新方面走在了全国的前列。江苏省教育厅领导高度重视学院的混合所有制办学改革，厅长、分管副厅长，江苏省教育发展投资中心负责人等多次到学院调研，了解学院举办者引入国有资产办学的真实意图，并充分听取干部职工的意见。在股权转让协议签订后的具体操作过程中亦给予了学院很多支持和指导，在与省有关部门的沟通协调中发挥了积极的作用。

（二）公益办学和规范管理是学院实施混合所有制办学的基础

教育部 《民办高等学校办学管理若干规定》指出：“民办高校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权，并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的资产。”并要求“民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下。”［5］实施中，不少民办高校举办者对落实民办高校法人财产权的法规政策尚存疑虑，持观望态度，至今仍有不少民办高校的资产尚未过户。《民办教育促进法》规定，出资人可以从办学结余中取得合理回报，但南通理工学院的举办方在创校之初就作出了办学不求回报的承诺。为了学院教育事业的进一步发展，举办方于2010年将办学资产全额过户到学院名下。学校也成为江苏省同类高校中率先实现资产过户的单位之一［6］。学院举办者始终坚持公益办学，从未从办学中获取回报。学院董事长陈明宇先生的“真心办学、良心育人”的办学理念在江苏民办教育界有一定的影响力。学院股权清晰明了，学院的法人财产权得到了充分保障。学院制定并严格执行高校财务规章制度，内部控制制度健全有效，财务管理规范，经教育厅指定审计机构审计符合引入国有资产的条件。

（三）敢抓机遇善抓机遇是学院实施混合所有制办学的关键

学院董事会和院党政班子十分重视政策文件（尤其是民办教育政策文件）的学习。《江苏省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》印发后，学院董事会与院党政班子一起认真学习，逐条研究。在形成共识后，学院举办方以最快的速度向江苏省教育厅汇报学院引入国有资产参与办学的想法，得到了教育厅的肯定。苏政办发〔2010〕135号文件规定“登记为事业单位的民办学校教职工可参加事业单位养老、医疗、工伤、失业等社会保险”，这为落实民办学校教师与公办学校教师享有同等待遇（权利）打开了通道，对于民办学校教师来说是非常利好的政策，但对民办学校举办者来讲势必会增加办学成本 （民办学校须按照事业单位养老保险的标准给教职工缴纳有关费用）。江苏民办高校的师资一般由专职教师 （以退休的副高以上职称人员和刚毕业的青年教师为主体）和一部分兼职教师构成。民办高校不必承担退休教师和兼职教师的保险费用，但必须要承担青年教师的保险费用 （单位缴纳的部分）。而青年教师的流动性很强（改行的，在岗考取事业单位、公务员的，职称学历提高后去公办单位的青年教师不在少数），且一般到领取养老金的年限都超过25年。江苏有的民办高校经过反复权衡后，认为给青年教师缴纳事业单位养老金会加重办学负担（缴事业养老金与缴企业养老金相比，单位要多负担约2万元/人/年，万一青年教师流失了，所缴的事业养老金就打水漂了），且见效慢（要缴25年左右才能领取，还不如每年多发个五千八千的），因此错过了引入国有资产的政策机遇期。学院举办方站在学院长远发展的高度，抓住了政策机遇，使学院成为了江苏省率先实施混合所有制办学的民办高校。

四、推进“混合所有制”的建言

（一）关于混合所有制职业院校办学的研究还可以进一步深入。自《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出发展混合所有制职业院校以来，专家解读和舆论关注的大多是公办职业院校引入民营资本和民营机制，激活公办职业院校的办学活力；而对现有民办院校引入国有资产的举办混合所有制职业院校鲜有研究（事实上，民办院校引入国有资产的本身就很少）。

（二）民办院校引入国有资产还需破除一些障碍。从我们接触和了解的情况来看，民办院校引入国有资产存在以下一些顾虑和障碍：国有资产（特别是优质的国有资产）因考虑资产能否保值增值等问题，有意愿投入到混合所有制办学的并不多 （是否要控股？在董事会中占几席？是否选派人员参与到院校的日常管理？如何监控？）；国有资产投入到混合所有制办学后，权利义务关系如何确定（后续的办学经费如何投入？对混合所有制学校办学风险承担什么样的责任？）；而民办院校的举办者因担心失去对学校的控制力，潜意识里对引入国有资产也有抗拒。

（三）鼓励发展“混合所有制”院校应有完善的配套政策。将公办职业院校“转制”，减少财政拨款，将经营权让渡给非公组织 （企业、民办院校或个人），实现投资体制、管理体制和运行机制的转变，这是有配套政策的（参照国企改制的配套政策）；而民办院校引入国有资产进行混合所有制办学的配套政策还有待进一步完善，如何发挥国有资产的杠杆作用撬动民间资本投资职业教育的热情还可以深入研究。比如南通理工学院的事业单位登记已经完成了1年多的时间，但由于缺乏配套的政策，学院无法按照事业单位的标准为教职工缴纳养老金（2006年南通市成立了高层次人才储备中心，将本市高层次人才纳入参照事业单位缴纳事业养老金的范围。学院的部分高学历和高职称的青年教师已经被纳入到了保障范围，但覆盖面偏低），事业单位暂时还停留在“名义”上。目前，国家正在探索营利性与非营利性民办院校的分类管理，这将有利于进一步明晰民办职业院校的合法身份、法律地位、法人属性、产权归属，也有利于落实国家给予非营利性办学的民办院校的优惠政策。

［1］国务院关于加快发展现代职业教育的决定［N］.中国教育报，2014-06-23（001）.

［2］阙明坤.混合所有制职校大有可为［N］.经济日报，2014-09-16（005）.

［3］桑东华.新中国成立以来党的所有制政策的演变与我国所有制结构的变迁［J］.中共党史研究，2010 （7）：51，52，54，56，57.

［4］常修泽.发展混合所有制经济的路径［N］.人民日报，2014-04-30（007）.

［5］唐永泽，陈斌.完善民办体制机制 彰显民办高校优势［N］.中国教育报，2013-08-12（004）.

［6］王宝根，唐永泽，陈斌.发挥民办高校体制机制优势的实践与思考［J］.中国高等教育，2013（20）：54.

责任编辑殷新红

陈斌（1981－），男，江苏南通人，南通理工学院董事长办公室主任，讲师，研究方向为高等职业教育管理、科技企业管理；唐永泽（1950-），男，江苏武进人，南通理工学院副校长，教授，研究方向为市场经济伦理、高等教育管理、职业技术教育。

江苏省高等教育教学改革课题“高校民办体制机制的完善及其优势发挥”（编号：2013JSJG543），主持人：唐永泽。

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